我國基層安全生產(chǎn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)實現(xiàn)路徑思考

大連船舶重工集團有限公司 林茂盛 王之楠 遼寧省安全科學(xué)研究院 李蓉華 張靜波 王可心｜文

當(dāng)前，全面提升安全生產(chǎn)治理體系和治理能力是我國安全生產(chǎn)工作的主要目標(biāo)。街道的安全生產(chǎn)監(jiān)管工作作為基層工作的重要一環(huán)，對于提升整體安全生產(chǎn)治理體系和治理能力至關(guān)重要。

本文從多維度、多視角、多層次入手，深入分析基層安全生產(chǎn)治理體系和治理能力建設(shè)的實現(xiàn)路徑，希望能夠為各街道開展安全生產(chǎn)工作提供參考借鑒。

基層安全生產(chǎn)治理面臨的主要問題

人員結(jié)構(gòu)較復(fù)雜 專業(yè)能力不足

筆者通過對于一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前基層安全監(jiān)管人員方面主要存在以下3 方面問題：

一是監(jiān)管人員組成復(fù)雜。對于街道一級來說，一方面近年來所承擔(dān)的任務(wù)和工作越來越重，而另一方面編制人員招錄受限，有條件的單位只能通過招錄臨時人員的方式進行補充。各街道所招錄的臨時人員有的是勞務(wù)派遣方式、有的是臨時用工方式、有的是網(wǎng)格員或社區(qū)工作者。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的監(jiān)管人員普遍年齡較大，對新時代下的安全生產(chǎn)工作知之甚少，難以適應(yīng)安全生產(chǎn)形勢的不斷發(fā)展和變化，且專業(yè)能力普遍較低。

三是監(jiān)管人員不穩(wěn)定。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道而言，一方面，具有編制的人員往往會按照內(nèi)部管理，經(jīng)常性調(diào)崗和輪換；另一方面，臨時聘任參與安全監(jiān)管工作的人員，流動性也比較大，由此導(dǎo)致了監(jiān)管隊伍整體不穩(wěn)定。

缺乏執(zhí)法權(quán)限 監(jiān)管威懾力弱

《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第九條規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處，以及開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、港區(qū)、風(fēng)景區(qū)等應(yīng)當(dāng)明確負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的有關(guān)工作機構(gòu)及其職責(zé)，加強安全生產(chǎn)監(jiān)管力量建設(shè)，按照職責(zé)對本行政區(qū)域或者管理區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)狀況進行監(jiān)督檢查，協(xié)助人民政府有關(guān)部門或者按照授權(quán)依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)”，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道需對企業(yè)開展監(jiān)督檢查，也對授權(quán)問題進行了明確。

然而目前很多地區(qū)委托執(zhí)法仍難以推進，這就導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道只能開展監(jiān)督檢查，但不能對違法行為進行執(zhí)法，對于企業(yè)來說，難以形成有力震懾。在基層實踐中，很多企業(yè)在落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的整改要求時推諉扯皮，導(dǎo)致很多隱患遲遲難以整改。

責(zé)任體系不完善 職責(zé)不實不清

近年來，我國曾發(fā)生多起重大或特別重大事故，筆者根據(jù)查閱《湖南長沙“4·29”特別重大居民自建房倒塌事故調(diào)查報告》《湖北省十堰市張灣區(qū)艷湖社區(qū)集貿(mào)市場“6·13”重大燃?xì)獗ㄊ鹿收{(diào)查報告》等發(fā)現(xiàn)，街道層面存在的屬地責(zé)任落實不到位等問題，都被列入了事故調(diào)查報告之中。究其根本其實是街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)任體系不健全，沒有對安全生產(chǎn)責(zé)任進行劃分，導(dǎo)致各部門安全監(jiān)管職責(zé)履行不到位。無論是責(zé)任，還是職責(zé)，一旦不實不清，就很容易會造成安全監(jiān)管的缺位。

制度機制難落實 監(jiān)管工作不規(guī)范

區(qū)縣應(yīng)急管理部門是安全生產(chǎn)執(zhí)法的主要機構(gòu)，一般都具有比較完善的運行制度和機制，但承擔(dān)任務(wù)較重，對于很多具體工作，往往會部署給轄區(qū)內(nèi)的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道來做。然而，在實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道通常僅有幾個人負(fù)責(zé)開展安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作，缺乏人員、資金、制度等基礎(chǔ)保障，特別是大多鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道工作缺乏規(guī)范性，往往“自成一派”，缺少相關(guān)工作制度和機制，工作不系統(tǒng)且雜亂無章，有時甚至為了完成任務(wù)“眉毛胡子一把抓”，導(dǎo)致工作完成質(zhì)量不高，完成效果一般。從這個角度來看，現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的安全監(jiān)管工作仍然較為落后，與安全生產(chǎn)治理能力和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)仍存在一定差距。

基層安全生產(chǎn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化構(gòu)建思考

科學(xué)配置基層監(jiān)管人員

目前，對于專職消防隊伍建設(shè)，已經(jīng)有部分地方出臺了相關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)或是意見，對消防站或是消防隊人員等方面做出了詳細(xì)的規(guī)定，無論是對人員數(shù)量配置，還是對裝備配置都有具體的標(biāo)準(zhǔn)，以及明確的規(guī)定。

對此，各地區(qū)在推動應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法改革的過程中，可借鑒消防隊伍建設(shè)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的監(jiān)管人員建設(shè)，按照企業(yè)數(shù)量、轄區(qū)面積、重點行業(yè)領(lǐng)域企業(yè)情況等指標(biāo)，合理計算出鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道安全生產(chǎn)監(jiān)管人員的需求數(shù)量，統(tǒng)一本省市基層監(jiān)管人員的建設(shè)數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，幫助基層解決監(jiān)管人員少、專業(yè)性低、流動性高等難題。

構(gòu)建權(quán)責(zé)一致的責(zé)任體系

對于基層來說，“權(quán)、責(zé)不對等”的問題可以說普遍且長期存在。對此，一方面區(qū)縣級應(yīng)急管理部門應(yīng)指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道建立權(quán)責(zé)清單，同時研究規(guī)范委托執(zhí)法方式，明確權(quán)利和責(zé)任，確保步調(diào)一致。另一方面，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道來說，則應(yīng)按照權(quán)責(zé)清單，構(gòu)建完備的責(zé)任體系，推動建立本單位黨委、政府、安委會及其成員單位、黨政主要負(fù)責(zé)人、分管負(fù)責(zé)人、安全監(jiān)管機構(gòu)、村（社區(qū)）信息員等職責(zé)清單，通過各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道照單履職、照單負(fù)責(zé)、照單工作，從而避免大包大攬、不抓不管、懈怠懶散等現(xiàn)象發(fā)生。

推動建立規(guī)范化監(jiān)管模式

對于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道而言，在開展安全生產(chǎn)日常監(jiān)督檢查和管理工作時，應(yīng)參照上級區(qū)縣應(yīng)急管理部門監(jiān)管模式，逐步提升監(jiān)管能力和監(jiān)管質(zhì)量，銜接應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法改革，推動基層監(jiān)管更規(guī)?；?、正規(guī)化、規(guī)范化。例如：可通過編制安全生產(chǎn)執(zhí)法指南，制定年度執(zhí)法檢查計劃，規(guī)范基層應(yīng)急管理部門檢查權(quán)限、執(zhí)法程序、檢查流程等方式，不斷規(guī)范執(zhí)法行為。

通過制度機制向末端發(fā)力

根據(jù)安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)管情況，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道可通過建立健全安全生產(chǎn)制度體系，強化運行機制保障。

第一，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道應(yīng)著力完善相關(guān)制度，具體包括基層安全生產(chǎn)會議制度，監(jiān)督檢查和隱患排查制度，宣傳教育培訓(xùn)制度，安全生產(chǎn)告知、承諾、報告制度，安全生產(chǎn)值班制度，收發(fā)文件制度，安全生產(chǎn)信息、臺賬和檔案管理制度，生產(chǎn)安全事故報告和應(yīng)急處置制度，安全生產(chǎn)應(yīng)急管理制度等。

第二，機制方面則較為靈活，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道可從安委會層面考量，圍繞安委會實體化運行，研究建立季度會議、定期調(diào)度、聯(lián)合檢查等機制。

總之，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道應(yīng)通過制度和機制的建立，最大程度提升基層安全生產(chǎn)治理能力。

爭取保障措施向基層傾斜

鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道作為監(jiān)管工作的最基層單位，是整個監(jiān)管鏈條中最重要的一環(huán)，各級政府應(yīng)著重加強對其的保障措施。尤其是從國家層面，應(yīng)給予一定的政策支持，從而解決基層監(jiān)管能力弱、安全生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱等突出問題。具體來說，包括4方面：一是人員招錄方面，應(yīng)通過明確建立站隊規(guī)模和人員編制數(shù)量，不斷提升安全生產(chǎn)專業(yè)人員比例。二是執(zhí)法保障方面，應(yīng)給予一定法律權(quán)限，同時保障執(zhí)法用車和執(zhí)法裝備等。三是在技術(shù)指導(dǎo)方面，應(yīng)加大對基層監(jiān)管人員的培訓(xùn)和教育，對安全生產(chǎn)相關(guān)技術(shù)進行幫扶。四是在資金支持保障方面，每年應(yīng)給予一定的資金預(yù)算，用于隱患排查、宣傳教育等工作，保障其基本運行。

小結(jié)

當(dāng)前，我國正在全面推行應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法改革，通過改革來加強和規(guī)范各級應(yīng)急管理部門安全生產(chǎn)監(jiān)管工作，從而實現(xiàn)安全生產(chǎn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在改革進程中，從基層人員配置、責(zé)任體系、規(guī)范監(jiān)管、健全制度、加大保障幾個維度加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道安全生產(chǎn)監(jiān)管建設(shè)，可以更好地促進我國安全生產(chǎn)監(jiān)管水平的全面提升，進而為實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。