法治政府視閾下基層綜合行政執(zhí)法的困境和路徑選擇

王 競(jìng)

中共井研縣委黨校，四川 樂(lè)山 613100

“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”在黨的十八屆四中全會(huì)上被明確作為推進(jìn)依法治國(guó)的重大任務(wù)之一?！?法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》進(jìn)一步明確了加快法治政府建設(shè)的新要求、新任務(wù)［1］。黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步提出“深化行政執(zhí)法體制改革”，從多個(gè)維度全面部署扎實(shí)推進(jìn)依法行政工作，為新時(shí)代法治政府建設(shè)指明了方向。行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)履行職能的重要方式，也是法治政府建設(shè)的中心環(huán)節(jié)。改革開(kāi)放以來(lái)，為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)逐步建立起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政執(zhí)法體制機(jī)制，維護(hù)和穩(wěn)定了市場(chǎng)秩序，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。進(jìn)入21 世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程日益加快，而城市管理遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市建設(shè)步伐，人民群眾的需求得不到滿(mǎn)足，暴力執(zhí)法、暴力抗法的事件層出不窮，不利于法治政府的建設(shè)，綜合行政執(zhí)法體制改革需求更加凸顯。

綜合行政執(zhí)法脫胎于“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”，1996 年《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政處罰法》）施行之后，部分地區(qū)展開(kāi)了“相對(duì)集中處罰權(quán)”的試點(diǎn)工作，開(kāi)始探索綜合行政執(zhí)法。此后，綜合行政執(zhí)法改革的范圍不斷擴(kuò)大，內(nèi)容不斷豐富。為解決多層執(zhí)法、多頭執(zhí)法和重復(fù)執(zhí)法等長(zhǎng)期存在的執(zhí)法體制性問(wèn)題，黨的十九屆三中全會(huì)提出整合組建五支綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍。目前，綜合行政執(zhí)法就是在縣級(jí)將相關(guān)部門(mén)的行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)、行政檢查權(quán)劃轉(zhuǎn)至綜合行政執(zhí)法局，由綜合行政執(zhí)法局開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)，以便理順職能配置，提高執(zhí)法效能。但行政執(zhí)法權(quán)在基層的覆蓋和延伸不足，仍然存在“鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道看得見(jiàn)管不了、上級(jí)管得了看不見(jiàn)”的現(xiàn)象。2021 年新修訂的《行政處罰法》將綜合行政執(zhí)法和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行使行政處罰權(quán)正式寫(xiě)入立法，使相關(guān)改革工作具有了堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)。2021 年4 月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》，依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合管理權(quán)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)和應(yīng)急處置權(quán)，整合了現(xiàn)有執(zhí)法力量和資源。由于基層綜合行政執(zhí)法工作一頭連著群眾，一頭連著政府，范圍廣、領(lǐng)域多、難度大、責(zé)任重，隨著人民群眾對(duì)法治需求的不斷提高，基層綜合行政執(zhí)法面臨的瓶頸性障礙依然存在，亟須解決。

一、基層綜合行政執(zhí)法面臨的困境

（一）執(zhí)法隊(duì)伍不強(qiáng)

1.執(zhí)法力量不足

基層綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍由多個(gè)部門(mén)的人員整合而成，整合的原則是“人隨編走、編隨事走”。以S 省L 市S 區(qū)為例，綜合行政執(zhí)法局核定編制140 名，實(shí)際在崗60 人，空編率達(dá)到43%，現(xiàn)有在崗人員中，僅36人有綜合行政執(zhí)法證。改革后，S 省L 市S 區(qū)共劃轉(zhuǎn)行政執(zhí)法權(quán)力2325 項(xiàng)，都由綜合行政執(zhí)法局集中行使，增加的工作任務(wù)與基層的執(zhí)法人員數(shù)量不成正比。基層執(zhí)法中隊(duì)由于屬地管理的原因，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和綜合執(zhí)法局的雙重領(lǐng)導(dǎo)，基層執(zhí)法人員往往還要從事大量的非執(zhí)法性業(yè)務(wù)，使得執(zhí)法力量不足，基層承接能力也不足。

2.法律素養(yǎng)不高

以S 省L 市J 縣為例，已申領(lǐng)執(zhí)法證人員701名，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員127 人，可見(jiàn)基層執(zhí)法力量薄弱且人員流動(dòng)性大；法學(xué)專(zhuān)業(yè)89 人，占比12%，可見(jiàn)專(zhuān)業(yè)執(zhí)法人員少；40 歲以下267 人，占比38%，可見(jiàn)隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)不合理。且已申領(lǐng)執(zhí)法證的人員實(shí)際在崗從事行政執(zhí)法的不足一半，部分基層執(zhí)法人員始終扮演著“管理者”的角色，運(yùn)用法治思維和法治方式化解矛盾糾紛的能力還有待加強(qiáng)。再加上縣綜合行政執(zhí)法局為了彌補(bǔ)一線(xiàn)執(zhí)法人員不足，招錄了一批協(xié)管員、勸導(dǎo)員充實(shí)執(zhí)法隊(duì)伍，由于沒(méi)有經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)的培訓(xùn)，沒(méi)有較好的文化素養(yǎng)和法律修養(yǎng)，他們?cè)趫?zhí)法活動(dòng)中或多或少表現(xiàn)出法治素質(zhì)能力不足。

（二）執(zhí)法過(guò)程不規(guī)范

1.證據(jù)意識(shí)較弱

在基層綜合執(zhí)法中，有些執(zhí)法人員容易忽略證據(jù)收集的重要性，以致提供的證據(jù)不足以證明違法事實(shí)。一是行政行為缺乏必要證據(jù)支撐。主要是執(zhí)法人員對(duì)涉案的基本事實(shí)缺乏深入細(xì)致的調(diào)查取證，行政行為認(rèn)定的事實(shí)缺乏必要的證據(jù)支持；二是行政行為雖有證據(jù)支撐，但存在較大瑕疵。比如有些執(zhí)法人員的詢(xún)問(wèn)筆錄，因未附有證人的身份信息而不能作為證人證言予以采納；三是在行政訴訟中，部分行政案件由于客觀(guān)原因本應(yīng)向法院申請(qǐng)延期舉證但未申請(qǐng)，超過(guò)舉證期限提交證據(jù)導(dǎo)致敗訴。

2.適用法律不當(dāng)

基層綜合執(zhí)法人員對(duì)所在行政領(lǐng)域涉及的專(zhuān)業(yè)性法律知識(shí)掌握不夠，適用法律法規(guī)的具體條款不當(dāng)情形時(shí)有發(fā)生。處罰畸重畸輕、濫用自由裁量權(quán)，成了社會(huì)反映最強(qiáng)烈的執(zhí)法問(wèn)題。一是執(zhí)法人員在引援法律時(shí)有上位法可以引用卻不用，以致被引援的“法律依據(jù)”效力不足。有些基層綜合執(zhí)法人員對(duì)法律條文的理解不夠，在實(shí)踐中援引法律“張冠李戴”，或錯(cuò)誤引用章節(jié)條款等；二是同一案件由于執(zhí)法人員對(duì)事實(shí)的認(rèn)定存在偏差，裁量標(biāo)準(zhǔn)不同，出現(xiàn)“同案不同罰”的現(xiàn)象。在基層，極少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部在沒(méi)有對(duì)行政處罰案件進(jìn)行深入研究分析的情況下，就要求執(zhí)法人員從重從嚴(yán)從快頂格處罰，這顯然違背了行政法的比例原則和行政處罰自由裁量制度。

3.程序意識(shí)欠缺

一個(gè)行政執(zhí)法案件有案件初查、立案、調(diào)查取證、聽(tīng)取當(dāng)事人陳述申辯、組織聽(tīng)證、集體討論、案件審批、作出處罰決定以及文書(shū)送達(dá)等一套流程，其中每一個(gè)辦案流程都有相關(guān)的程序規(guī)定。實(shí)踐中“重實(shí)體、輕程序”的現(xiàn)象仍然突出，比如在非訴執(zhí)行案件中，未按照《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》的規(guī)定履行催告程序，就向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，或者超過(guò)該法規(guī)定的申請(qǐng)期限申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。

（三）執(zhí)法行為不當(dāng)

在基層綜合執(zhí)法實(shí)踐中，執(zhí)法人員在工作中避重就輕，往往只關(guān)注表面文章，如果沒(méi)有大事發(fā)生就不理睬，如果沒(méi)有接到群眾舉報(bào)就不行動(dòng)，如果沒(méi)有媒體曝光就不作為。在現(xiàn)實(shí)生活中，還出現(xiàn)了執(zhí)法人員和行政相對(duì)人“和諧共生”的現(xiàn)象。例如，違規(guī)擺攤設(shè)點(diǎn)、店外占道經(jīng)營(yíng)等，執(zhí)法人員和行政相對(duì)人員達(dá)成某種共識(shí)，相互退讓?zhuān)茸寛?zhí)法人員能完成工作，又讓行政相對(duì)人員可以繼續(xù)經(jīng)營(yíng)。這種執(zhí)法行為在基層綜合執(zhí)法實(shí)踐中屢見(jiàn)不鮮，看似雙贏，實(shí)則是影響了公眾對(duì)法律權(quán)威的認(rèn)同，影響法治政府的建設(shè)。

（四）部門(mén)權(quán)責(zé)不清

基層綜合行政執(zhí)法涵蓋市場(chǎng)監(jiān)管、城市建設(shè)等領(lǐng)域，而執(zhí)法職責(zé)劃轉(zhuǎn)時(shí)，省、市并沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定劃轉(zhuǎn)至綜合行政執(zhí)法局的行政執(zhí)法權(quán)種類(lèi)和具體內(nèi)容，以至于綜合行政執(zhí)法局與原職能部門(mén)之間權(quán)力界限不清。一些職能部門(mén)將獲利小、難度大的棘手事務(wù)劃轉(zhuǎn)；一些部門(mén)把監(jiān)管、執(zhí)法等日常性事務(wù)工作劃轉(zhuǎn)；一些部門(mén)依然保留了部分事項(xiàng)的行政處罰權(quán)，以致劃轉(zhuǎn)出的處罰權(quán)和保留的處罰權(quán)相互混淆。很多劃轉(zhuǎn)事項(xiàng)，綜合行政執(zhí)法局能依據(jù)法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定開(kāi)展工作，但有些事項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，需要一定技術(shù)資源支撐，如礦產(chǎn)資源、文物等。行業(yè)主管部門(mén)作用發(fā)揮不充分，沒(méi)有對(duì)基層綜合執(zhí)法人員進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，也沒(méi)有提供專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)，更沒(méi)有參與到具體的執(zhí)法活動(dòng)中。

二、提高基層綜合行政執(zhí)法能力路徑選擇

（一）加強(qiáng)隊(duì)伍管理

1.配齊配強(qiáng)執(zhí)法力量

一是多渠道選拔執(zhí)法人才。加大選調(diào)力度，引進(jìn)法律專(zhuān)業(yè)人才，提高執(zhí)法隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)化；增加基層綜合執(zhí)法部門(mén)的招錄人數(shù)，吸引更多優(yōu)秀的高校畢業(yè)生加入執(zhí)法一線(xiàn)，提高執(zhí)法隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)的合理性；出臺(tái)相應(yīng)的考試加分政策，讓大學(xué)生村官、優(yōu)秀村干部等能參加綜合行政執(zhí)法部門(mén)的考試。二是強(qiáng)化硬件保障。基層綜合執(zhí)法改革后，執(zhí)法車(chē)輛、執(zhí)法記錄儀等執(zhí)法資產(chǎn)要移交到位。積極向上爭(zhēng)取資金，分批次配置執(zhí)法裝備，適度向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜。三是改善執(zhí)法作風(fēng)，提升隊(duì)伍形象。對(duì)執(zhí)法人員工作著裝、言行等進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，開(kāi)展“敬禮執(zhí)法”“徒步巡邏”“集合整頓再出發(fā)”等活動(dòng)。

2.夯實(shí)培訓(xùn)考核制度

一是嚴(yán)格執(zhí)法人員資格考試。對(duì)初次申請(qǐng)領(lǐng)取行政執(zhí)法證的人員組織統(tǒng)一的培訓(xùn)，學(xué)習(xí)相關(guān)的法律知識(shí)，對(duì)培訓(xùn)內(nèi)容進(jìn)行考試?？荚囃ㄟ^(guò)的人員才能申請(qǐng)執(zhí)法證件，考試不合格者繼續(xù)參加培訓(xùn)，不得參與行政執(zhí)法活動(dòng)；二是實(shí)務(wù)性培訓(xùn)考核常態(tài)化。定期或不定期以法治微講堂、以案說(shuō)法、案卷評(píng)查、案情分析會(huì)等方式，提高執(zhí)法人員法律知識(shí)運(yùn)用能力和執(zhí)法技能，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員職業(yè)道德教育。以S 省L 市J 縣為例，隨著綜合行政執(zhí)法體制改革，部分職能職責(zé)劃轉(zhuǎn)事項(xiàng)共計(jì)436 項(xiàng)，其中行政處罰權(quán)400 項(xiàng)、行政強(qiáng)制權(quán)8 項(xiàng)、行政檢查權(quán)23 項(xiàng)、行政征收權(quán)3 項(xiàng)、其他權(quán)力2 項(xiàng)。通過(guò)各級(jí)各類(lèi)培訓(xùn)，縣綜合行政執(zhí)法局執(zhí)法人員逐漸從“執(zhí)法新兵”成長(zhǎng)為“辦案能手”，甚至“辦案專(zhuān)家”，案件辦理范疇也不再局限于占道經(jīng)營(yíng)、規(guī)劃建設(shè)許可證等類(lèi)型案件，而擴(kuò)大到違法排污、妨礙河道行洪、違法從事燃?xì)饨?jīng)營(yíng)等全新領(lǐng)域。

3.建立健全體制機(jī)制

一是完善激勵(lì)機(jī)制。增加基層綜合執(zhí)法財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入，提高執(zhí)法人員待遇，給予相應(yīng)特殊崗位津貼、休假獎(jiǎng)勵(lì)等。鼓勵(lì)符合條件的工作人員參加國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試、參加行政執(zhí)法資格通用法律知識(shí)考試，通過(guò)考試的人員給予相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)；二是建立健全監(jiān)督機(jī)制。根據(jù)行政執(zhí)法的實(shí)際情況，對(duì)事前、事中和事后三個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行系統(tǒng)的管理和考核，切實(shí)加強(qiáng)執(zhí)法人員各個(gè)崗位職責(zé)。建立嚴(yán)格的錯(cuò)案責(zé)任和違規(guī)執(zhí)法追究制度，讓行政權(quán)力的運(yùn)行在紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的監(jiān)督下進(jìn)行。充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用，聘請(qǐng)行業(yè)代表、村干部和群眾等成為行政執(zhí)法監(jiān)督人員。定期和不定期對(duì)基層綜合行政執(zhí)法進(jìn)行行風(fēng)評(píng)議，不斷完善制度管理、讓群眾監(jiān)督、靠自我約束的有效監(jiān)管機(jī)制；三是心理調(diào)適和心理干預(yù)機(jī)制。聘請(qǐng)高校教授、心理學(xué)專(zhuān)家組成專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)，定期對(duì)執(zhí)法人員開(kāi)展培訓(xùn)和心理咨詢(xún)，借助心理調(diào)適和干預(yù)，幫助執(zhí)法人員釋放執(zhí)法壓力，提高心理健康水平，以更加積極的心態(tài)面對(duì)行政執(zhí)法中的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。例如，南京市從2016 年起，成立了“南京市城管行政執(zhí)法隊(duì)伍心理干預(yù)中心”，系統(tǒng)提升執(zhí)法人員現(xiàn)場(chǎng)溝通能力和情緒把控能力，有效提高執(zhí)法效能。

（二）推進(jìn)規(guī)范執(zhí)法

1.執(zhí)法程序規(guī)范化

一是推進(jìn)行政執(zhí)法公示制度。事前強(qiáng)化執(zhí)法公開(kāi)公示，各執(zhí)法部門(mén)通過(guò)多形式對(duì)本部門(mén)行政執(zhí)法的程序性規(guī)定和自由裁量權(quán)的規(guī)定進(jìn)行公示公開(kāi)，并嚴(yán)格按照規(guī)定開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)；二是推行行政執(zhí)法全過(guò)程記錄制度。行政執(zhí)法主體制定統(tǒng)一的執(zhí)法全過(guò)程記錄事項(xiàng)清單，對(duì)所有執(zhí)法環(huán)節(jié)進(jìn)行文字記錄、音像記錄。同時(shí)，執(zhí)法部門(mén)配齊相機(jī)、執(zhí)法記錄儀等設(shè)備，執(zhí)法人員按事項(xiàng)清單要求對(duì)執(zhí)法的全過(guò)程進(jìn)行記錄，視頻、音頻和文字記錄同步進(jìn)行、多元記錄，落實(shí)專(zhuān)人精心保管；三是推行重大行政執(zhí)法決定法制審核機(jī)制。嚴(yán)把重大行政執(zhí)法決定法制審核關(guān)、開(kāi)展集體討論決策，充分綜合部門(mén)內(nèi)部意見(jiàn)。事后加強(qiáng)跟蹤監(jiān)督，開(kāi)展行政執(zhí)法案卷評(píng)查。如發(fā)生行政爭(zhēng)議，為維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，應(yīng)多渠道實(shí)質(zhì)性化解爭(zhēng)議，努力實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。

2.健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)

結(jié)合行政管理實(shí)際，按照裁量涉及的不同事實(shí)和情節(jié)，對(duì)法律法規(guī)和規(guī)章中的原則性規(guī)定或者具有一定彈性的執(zhí)法權(quán)限、裁量幅度等內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化量化，制定具體執(zhí)法尺度和標(biāo)準(zhǔn)，并向社會(huì)公開(kāi)，規(guī)范行政裁量權(quán)［2］。建立行政裁量案例指導(dǎo)制度，分類(lèi)指導(dǎo)在執(zhí)法過(guò)程中容易和重復(fù)出現(xiàn)問(wèn)題的環(huán)節(jié)［3］，在行政執(zhí)法信息系統(tǒng)嵌入行政裁量基準(zhǔn)內(nèi)容，以避免“同事不同辦”“同案不同罰”。

3.證據(jù)管理規(guī)范化

制定基層行政處罰證據(jù)管理規(guī)范指南，指導(dǎo)行政執(zhí)法人員調(diào)查取證工作，規(guī)范行政處罰案件中證據(jù)材料的使用、明確行政處罰證據(jù)規(guī)則，強(qiáng)化行政執(zhí)法調(diào)查取證制度規(guī)范化，用制度保障證據(jù)的真實(shí)性、合法性及關(guān)聯(lián)性，更好地維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。例如J 省Z 市出臺(tái)的《行政處罰證據(jù)管理指導(dǎo)規(guī)范》，從適用范圍、制定依據(jù)、術(shù)語(yǔ)和定義、證據(jù)收集、證據(jù)審查、證據(jù)認(rèn)定等方面，全面闡明行政處罰各類(lèi)別證據(jù)的特征，明確證據(jù)收集的方式、證據(jù)審查的方法、證據(jù)效力的認(rèn)定依據(jù)［4］。

（三）改進(jìn)執(zhí)法方式

1.服務(wù)為主，執(zhí)法為輔

進(jìn)一步轉(zhuǎn)變基層綜合執(zhí)法人員的思想，樹(shù)立執(zhí)法就是服務(wù)、執(zhí)法就是維護(hù)人民群眾利益的理念。切實(shí)增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，倡導(dǎo)“721 工作法”，即70%的問(wèn)題用服務(wù)手段解決，20%的問(wèn)題用管理手段解決，10%的問(wèn)題用執(zhí)法手段解決。讓“執(zhí)法”與“服務(wù)”深度融合，以群眾滿(mǎn)意度為目標(biāo)，從源頭上杜絕執(zhí)法不作為、慢作為、亂作為等。如S 市出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范設(shè)攤經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，采取人性化模式，規(guī)范管理市民集市、創(chuàng)意夜市、分時(shí)步行街、超出門(mén)窗和外墻經(jīng)營(yíng)（外擺位）等新型設(shè)攤行為，服務(wù)城市高質(zhì)量發(fā)展。

2.執(zhí)法有據(jù)，剛?cè)岵?jì)

行政執(zhí)法行為不僅受成文的法律法規(guī)約束，還要體現(xiàn)多元價(jià)值，回應(yīng)群眾多元訴求，解決社會(huì)深層次的矛盾，恪守法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為。一是執(zhí)法依據(jù)上，堅(jiān)持以法為據(jù)、以理服人，嚴(yán)格遵守法律法規(guī)，維護(hù)法律的權(quán)威。同時(shí)，也要善于運(yùn)用道德規(guī)范，運(yùn)用公序良俗，以情感人，爭(zhēng)取行政相對(duì)人的理解和支持；二是執(zhí)法手段上，要符合“比例原則”，即行政執(zhí)法應(yīng)有正當(dāng)性的目的，選擇對(duì)行政相對(duì)人損害最小的方式，以實(shí)現(xiàn)與目的相適應(yīng)，所獲取的公共利益和行政相對(duì)人的損害應(yīng)成比例、保持均衡。更多運(yùn)用柔性手段，比如行政指導(dǎo)、行政協(xié)議、合作監(jiān)管等方式；三是執(zhí)法行為上，對(duì)執(zhí)法對(duì)象態(tài)度親和、用語(yǔ)文明，注意交流溝通時(shí)的語(yǔ)言技巧，換位思考，不說(shuō)偏激話(huà)。避免在該熱情服務(wù)的時(shí)候生硬執(zhí)法，而在該嚴(yán)格執(zhí)法的時(shí)候又不講原則。

3.積極探索執(zhí)法新模式

建立包容審慎的行政處罰機(jī)制，輕微違法行為根據(jù)不同情形可以不予行政處罰、減輕處罰或從輕處罰。對(duì)行政處罰的各種具體情況進(jìn)行細(xì)化，分類(lèi)量身定制包容免罰監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，廣泛采取說(shuō)服教育、勸導(dǎo)示范、行政約談、警示告誡等非強(qiáng)制執(zhí)法手段，把標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法與人性化服務(wù)相結(jié)合。堅(jiān)持教育引導(dǎo)在先、檢查整改在后，增強(qiáng)包容審慎監(jiān)管的針對(duì)性，有效預(yù)防行政違法行為的發(fā)生。例如，S 省C 市出臺(tái)的《關(guān)于全面推廣行政處罰“三張清單”制度推進(jìn)包容審慎柔性執(zhí)法的指導(dǎo)意見(jiàn)》，解決了哪些事項(xiàng)可以實(shí)施包容審慎監(jiān)管、怎樣包容審慎監(jiān)管的問(wèn)題，讓執(zhí)法有溫度、處罰有尺度。

（四）理清權(quán)責(zé)邊界

1.綜合執(zhí)法職權(quán)劃轉(zhuǎn)科學(xué)化

綜合執(zhí)法就是為了提高基層執(zhí)法效能，堅(jiān)持依法依規(guī)劃轉(zhuǎn)原則，即嚴(yán)格按照《行政處罰法》的規(guī)定，依照法定職責(zé)和法定程序，由省級(jí)政府批準(zhǔn)授權(quán)決定依法劃轉(zhuǎn)行政處罰權(quán)，并公布清單［5］。為厘清權(quán)責(zé)邊界，提高綜合執(zhí)法職權(quán)劃轉(zhuǎn)的科學(xué)性，建議把專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性強(qiáng)的、具有專(zhuān)屬執(zhí)法權(quán)的職責(zé)都不劃轉(zhuǎn)到綜合執(zhí)法部門(mén)。僅將執(zhí)法對(duì)象相同、內(nèi)容相似、方式相近，技術(shù)性不強(qiáng)，綜合性強(qiáng)，又與群眾生活密切相關(guān)的職責(zé)劃轉(zhuǎn)到綜合執(zhí)法部門(mén)。根據(jù)編制法定、權(quán)責(zé)法定的精神，逐步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法人員的職責(zé)設(shè)置，厘清與部門(mén)之間的關(guān)系，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）能夠全面承載基層治理的職能。

2.清理優(yōu)化執(zhí)法事項(xiàng)

全面清理和優(yōu)化執(zhí)法事項(xiàng)，根據(jù)法定授權(quán)依法行政，凡是沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)的執(zhí)法事項(xiàng)一律取消，以減少不必要的執(zhí)法事項(xiàng)。編制綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)目錄清單，明確基層執(zhí)法權(quán)責(zé)，建立執(zhí)法權(quán)下放的事項(xiàng)目錄，統(tǒng)籌考慮執(zhí)法事項(xiàng)的專(zhuān)業(yè)性、復(fù)雜度以及發(fā)生矛盾糾紛的可能性等因素，對(duì)執(zhí)法事項(xiàng)實(shí)行動(dòng)態(tài)的清單化管理。特別是針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在基層治理中運(yùn)用的行政權(quán)力、負(fù)責(zé)的屬地管理事項(xiàng)等，細(xì)化完善事項(xiàng)名稱(chēng)、處理依據(jù)、處理程序、權(quán)力類(lèi)型等內(nèi)容。

3.構(gòu)建統(tǒng)一執(zhí)法平臺(tái)

基層綜合執(zhí)法需要建立和完善統(tǒng)一的執(zhí)法平臺(tái)，讓各類(lèi)執(zhí)法需求通過(guò)數(shù)字化手段得到及時(shí)響應(yīng)，讓高效執(zhí)法得到技術(shù)支持。將省級(jí)統(tǒng)一行政執(zhí)法事項(xiàng)放到綜合行政執(zhí)法應(yīng)用系統(tǒng)中，形成執(zhí)法一網(wǎng)通查，并在信息接口、信息讀取上實(shí)現(xiàn)不同層級(jí)和部門(mén)之間的信息共享。比如綜合執(zhí)法部門(mén)應(yīng)將處罰結(jié)果與業(yè)務(wù)主管部門(mén)共享，而后者應(yīng)該將審批信息與綜合執(zhí)法部門(mén)共享，以減少行政成本和資源。加強(qiáng)信息平臺(tái)建設(shè)，把日常執(zhí)法事項(xiàng)通過(guò)網(wǎng)格員、信訪(fǎng)代辦員等上傳到基層，有效整合與利用基層執(zhí)法信息。

綜上所述，基層綜合行政執(zhí)法是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是法治政府建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?；鶎泳C合執(zhí)法將逐漸向著法治化、協(xié)同化、整體化和智能化的方向發(fā)展。各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，基層承接能力不一，對(duì)綜合行政執(zhí)法的要求就不同?？筛鶕?jù)自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，靈活劃分執(zhí)法片區(qū)，采取常駐與派駐相結(jié)合等方式，探索適合鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的基層綜合行政執(zhí)法模式，為法治政府建設(shè)貢獻(xiàn)智慧和方案力量。