基層數(shù)字形式主義的表征、原因與防治

婁源功 鐘晴

【關(guān)鍵詞】數(shù)字形式主義 基層治理 數(shù)字技術(shù)

【中圖分類號】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

政府?dāng)?shù)字化、智能化建設(shè)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要實踐。近年來，人工智能、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)的發(fā)展對國家治理產(chǎn)生重大影響，豐富了治理手段、提升了治理效能，推動國家治理朝著更加精準(zhǔn)和高效的方向發(fā)展。然而，在個別地方實踐中，出現(xiàn)了數(shù)字形式主義等數(shù)字技術(shù)賦能基層治理變形走樣的問題。2023年12月，中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會印發(fā)《關(guān)于防治“指尖上的形式主義”的若干意見》明確指出，“指尖上的形式主義”是形式主義問題在數(shù)字化背景下的變異翻新，也是加重基層負(fù)擔(dān)的主要表現(xiàn)之一，提出要加強對政務(wù)移動互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用程序、政務(wù)公眾賬號和工作群組的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化管理。防治基層數(shù)字形式主義，事關(guān)黨的形象，事關(guān)人心向背，事關(guān)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

基層數(shù)字形式主義的外在表征

將數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于國家治理，是建設(shè)數(shù)字中國的應(yīng)有之義和必然要求，對推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。而如果基層技術(shù)治理偏離正常軌道，則可能引發(fā)一些數(shù)字治理怪象，可以說，基層數(shù)字形式主義是技術(shù)治理和基層治理相互脫嵌引發(fā)“效率悖反”的結(jié)果。結(jié)合當(dāng)前政府?dāng)?shù)字化、智能化運行過程和實踐，基層數(shù)字形式主義主要表現(xiàn)出以下幾種特征。

數(shù)字治理技術(shù)工具泛化。個別地方推動政府?dāng)?shù)字化建設(shè)中，沒有充分論證和考量就盲目擴大對數(shù)字技術(shù)工具的開發(fā)與應(yīng)用，但這些技術(shù)工具的投入并沒有提升治理效能，甚至產(chǎn)生了加大財政負(fù)擔(dān)的反作用。這一特征主要體現(xiàn)為重復(fù)、無用的數(shù)字政務(wù)平臺和應(yīng)用程序的開發(fā)建設(shè)。對基層治理而言，事務(wù)的復(fù)雜、多元特性決定其工作內(nèi)容更多是直面人民群眾的交流互動和下鄉(xiāng)入戶，不能僅僅專注于填表格、錄數(shù)據(jù)等線上政務(wù)工作。數(shù)字技術(shù)工具賦能基層治理的同時，應(yīng)當(dāng)受到基層治理的規(guī)范和約束，這種規(guī)范和約束就體現(xiàn)為對技術(shù)的選擇和使用，以確保工具和應(yīng)用情景相匹配。也就是說，技術(shù)工具的開發(fā)和應(yīng)用一旦脫離基層實踐場景和任務(wù)屬性，尤其是人民群眾的需要，則不可避免會導(dǎo)致數(shù)字治理技術(shù)工具使用泛化。

數(shù)字治理過程過度留痕。留痕的原本旨向在于通過保存書面材料，以備考核工作落實和完成情況。但在信息技術(shù)便利性、可計量性、清晰化等特征的加持下，以數(shù)據(jù)和算法為技術(shù)驅(qū)動的數(shù)字治理，通過程序性、可操作性、易記錄性的規(guī)則體系和技術(shù)手段，加大了基層政府利用數(shù)字技術(shù)過度留痕的可能性。根據(jù)任務(wù)情景和主體實施方式不同，數(shù)字痕跡主義可以劃分為不同類型：一是主動性數(shù)字留痕，少數(shù)干部為了謀求避責(zé)或邀功，主動加碼生產(chǎn)數(shù)字性“功績痕跡”。二是被動性數(shù)字留痕，個別基層政府部門意圖通過工作留痕來化解風(fēng)險，甚至下達(dá)“數(shù)字指標(biāo)”，以提高政務(wù)APP點擊率和官方微博、微信公眾號活躍度。三是日常事務(wù)性數(shù)字留痕。個別地方習(xí)慣于采用打卡、簽到、分享等留痕方式處理日常事務(wù)。例如，有的地方要求基層干部在各類APP、微信工作群、公眾號平臺上簽到打卡、分享點贊、閱讀下載。

數(shù)字治理效能不明顯。數(shù)字技術(shù)賦能基層治理，推進(jìn)治理運行方式、業(yè)務(wù)流程、服務(wù)模式數(shù)字化智能化。借助于數(shù)字政務(wù)服務(wù)平臺信息關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)業(yè)務(wù)處理和對接跨地域、跨層級、跨部門的整體性協(xié)同運作，為各地政府為人民群眾提供及時、便利的公務(wù)服務(wù)搭建了平臺載體。然而，如果數(shù)字治理沒有實質(zhì)增加人民群眾對公共服務(wù)的獲得感和滿意度，數(shù)字政務(wù)服務(wù)平臺則會異化為冰冷的程序性處理工具。個別基層政務(wù)服務(wù)平臺雖然結(jié)辦數(shù)量不斷增加，但卻未能真正滿足人民群眾需求，治理效能不足。

數(shù)字治理考核負(fù)擔(dān)較重。在個別基層數(shù)字治理當(dāng)中，出現(xiàn)檢查和考核名目繁多、頻率過高、多頭重復(fù)和數(shù)據(jù)無效生產(chǎn)等現(xiàn)象，加重了基層負(fù)擔(dān)。一方面，應(yīng)肯定數(shù)字技術(shù)在填報各類數(shù)據(jù)表格、記錄工作動態(tài)、了解治理實踐方面的突出優(yōu)勢。記錄、整合基層治理各項數(shù)據(jù)指標(biāo)，為建設(shè)數(shù)字中國打下堅實基礎(chǔ)。但另一方面，如果基層政府投入過多精力制作重復(fù)性的表格數(shù)據(jù)以應(yīng)對考核，沒有將其作為提升政府運行效率和治理效能的依據(jù)，那么往往不會產(chǎn)生實質(zhì)治理成效。

多維度分析基層數(shù)字形式主義的成因

數(shù)字形式主義是形式主義在數(shù)字化背景下的變異翻新。剖析基層數(shù)字形式主義的成因，離不開基層治理本身及其制度、場域環(huán)境。為此，應(yīng)從數(shù)字技術(shù)的工具理性屬性出發(fā)，結(jié)合建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)，多維度綜合分析基層數(shù)字形式主義產(chǎn)生的原因。

技術(shù)治理工具理性與公共價值目標(biāo)的錯位。數(shù)字治理主要是一種關(guān)注工具有效性和效率的治理技術(shù)，側(cè)重于治理的事實和工具維度，而不是價值維度。①但無論何種技術(shù)，本身都是一種實現(xiàn)治理目標(biāo)的工具手段。為此，工具手段的選擇必須受到既有價值體系和目標(biāo)的指引和約束。如果僅僅強調(diào)和重視數(shù)字治理的工具理性和效率至上，忽視基層治理本身的公共利益價值追求，那么治理活動和運行將脫離依靠人民群眾、為人民群眾服務(wù)的正確軌道，導(dǎo)致手段和目標(biāo)之間的錯位乃至背離。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，并非所有的基層治理和任務(wù)場域都需要引入并使用數(shù)字治理技術(shù)，如果脫離公共利益和人民需求的價值取向，將難以避免地出現(xiàn)數(shù)字治理工具應(yīng)用泛化而治理效能不足的數(shù)字形式主義困境。同時，從數(shù)字治理運行過程來看，政務(wù)APP、微信公眾號、微博、抖音等官方平臺可以依托算法和規(guī)范程序精準(zhǔn)、快速分析和處理公共事務(wù)，但很難實現(xiàn)對公共事務(wù)本身的場景分析和價值判斷。為此，在基層數(shù)字治理當(dāng)中，如果技術(shù)治理工具理性與公共價值目標(biāo)之間出現(xiàn)錯位，就可能出現(xiàn)數(shù)字留痕、數(shù)字工具使用泛化等形式主義問題?；鶎訑?shù)字治理應(yīng)當(dāng)以公共價值為指引，將價值理念融入數(shù)字治理全過程，使工具手段和目標(biāo)指向相統(tǒng)一，實現(xiàn)技術(shù)向善。

個別基層干部在數(shù)字治理中存在避責(zé)心理。個別地方在數(shù)字治理實踐中，一味追求任務(wù)指標(biāo)的達(dá)成，不考慮具體治理場域而層層加壓，可能會帶來基層干部行政行為的異化，為數(shù)字痕跡主義提供了行動空間和可能。在數(shù)字政府建設(shè)背景下，一方面，基層政府需要填報表格數(shù)據(jù)來完成日常行政事務(wù)；另一方面，基層政府往往面臨繁雜、多元、突發(fā)性的基層公共事務(wù)。個別基層干部在無法確保任務(wù)及時完成的情況下，采取辦事留痕等形式主義做法實現(xiàn)目標(biāo)替代。

“數(shù)據(jù)孤島”和數(shù)據(jù)壁壘問題。數(shù)字技術(shù)的運用和加持使得數(shù)字政務(wù)服務(wù)平臺深度介入公共治理領(lǐng)域和場景，搭建起扁平化、整體性政務(wù)運作模式?；鶎诱?wù)服務(wù)信息化建設(shè)大多采取“以項目為依托，以部門為主體”的模式。這種模式容易導(dǎo)致部門之間數(shù)據(jù)相互割裂和不通，形成“數(shù)據(jù)煙囪”和“數(shù)據(jù)叢林”。②基層政府各部門依據(jù)自身職能分工采集匯總數(shù)據(jù)，在此過程中不可避免地會產(chǎn)生同一數(shù)據(jù)（數(shù)據(jù)內(nèi)容無實質(zhì)差異，數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑有所區(qū)別）在不同部門重復(fù)采集上報的問題。同時，由于錄入標(biāo)準(zhǔn)、采集重點、錄入部門、錄入時間的不同，會形成數(shù)據(jù)編碼多樣、分散化分布的數(shù)據(jù)單元。而直接負(fù)責(zé)搜集、匯總并上報的基層干部也將面臨多頭重復(fù)和數(shù)據(jù)無效生產(chǎn)等形式主義困境。卸下“指尖”之負(fù)，既要做好減法，也要善做加法，應(yīng)加強各部門協(xié)同配合，打破數(shù)據(jù)壁壘，推動政務(wù)服務(wù)提質(zhì)增效。

系統(tǒng)防治基層數(shù)字形式主義的路徑

數(shù)字政府建設(shè)并不等同于政府對數(shù)字技術(shù)的簡單運用。應(yīng)當(dāng)堅持系統(tǒng)思維，從理念、組織、制度層面系統(tǒng)發(fā)力，防治基層數(shù)字形式主義。

堅持以人民為中心的發(fā)展思想，促使數(shù)字技術(shù)手段與價值目標(biāo)相統(tǒng)一。無論是推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)還是轉(zhuǎn)變政府職能，作為技術(shù)工具支撐的數(shù)字治理理應(yīng)回應(yīng)人民群眾對美好生活的向往和需求。數(shù)字治理不應(yīng)單一追求效率至上和工具理性，而要堅持以人民為中心的發(fā)展思想。具體來說：一是強化數(shù)字治理的公共價值。《國務(wù)院關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》明確指出，要始終把滿足人民對美好生活的向往作為數(shù)字政府建設(shè)的出發(fā)點和落腳點。對數(shù)字治理在公共價值取向方面提出了明確要求，如更加注重數(shù)字治理的實質(zhì)內(nèi)容，追求公共利益最大化。③避免對數(shù)字技術(shù)工具的過度依賴和追求，防止削弱基層治理本身的公共價值取向。二是促使數(shù)字治理技術(shù)工具與基層治理場域相匹配。作為工具手段，數(shù)字技術(shù)的大規(guī)模推廣和應(yīng)用并非沒有條件限制。脫離具體工作場域和任務(wù)情景，數(shù)字技術(shù)工具不僅不會提高基層工作效率，反而會增加基層工作負(fù)擔(dān)。因此，數(shù)字技術(shù)工具的開發(fā)利用不能泛化，應(yīng)當(dāng)與基層治理場域相匹配。

進(jìn)一步優(yōu)化考核機制和容錯機制。制度治理并非以懲罰和約束作為單一的靜態(tài)目的，而是注重發(fā)揮制度可行性基礎(chǔ)上的引導(dǎo)和激勵功能。④破除基層數(shù)字形式主義，應(yīng)統(tǒng)籌考量績效考核與容錯糾錯機制，營造基層干部敢于擔(dān)當(dāng)作為的生態(tài)環(huán)境。具體來說：一是績效考核過程和結(jié)果相結(jié)合?？冃Э己嗽谟谕ㄟ^全面、客觀的數(shù)據(jù)資料衡量和反饋工作開展情況，為后續(xù)獎懲和改進(jìn)工作提供依據(jù)。個別地方數(shù)字形式主義的產(chǎn)生與不科學(xué)、不合理的績效考核方式密切相關(guān)。為此，一方面，要建立“預(yù)防—評價—監(jiān)督”全過程考核機制，把數(shù)字治理行為納入制度規(guī)范，推動網(wǎng)絡(luò)政務(wù)服務(wù)行為規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和公開化；另一方面，為避免虛假無效的數(shù)字形式主義行為，應(yīng)針對不同類型的業(yè)務(wù)制定個性化評價方案，并將服務(wù)滿意度納入考核體系，使基層治理“秩序”和“活力”協(xié)調(diào)發(fā)展。二是優(yōu)化容錯糾錯機制。一方面，把是否取得實際成效作為基層干部的重要考核標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)干部主動創(chuàng)新工作方法時，應(yīng)給予鼓勵；另一方面，應(yīng)建立健全容錯標(biāo)準(zhǔn)，避免濫用數(shù)字技術(shù)。

打破數(shù)據(jù)壁壘，協(xié)同提升政務(wù)服務(wù)效能。統(tǒng)籌推進(jìn)政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)集約建設(shè)、互聯(lián)互通、協(xié)同聯(lián)動，創(chuàng)新行政管理和服務(wù)方式，全面提升基層治理效能。首先，加強對數(shù)字治理的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化管理，保護(hù)數(shù)據(jù)安全。將政務(wù)應(yīng)用程序、政務(wù)公眾賬號和工作群組進(jìn)行規(guī)范化管理，以實際工作需要為主，不應(yīng)強制基層干部參與脫離實際工作內(nèi)容的線上活動，如打卡接龍、轉(zhuǎn)發(fā)、點贊等。其次，以推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)為抓手，充分發(fā)揮數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新變革優(yōu)勢，實現(xiàn)技術(shù)與業(yè)務(wù)深度融合，全面提升公共服務(wù)數(shù)字化、智能化水平。最后，全面提升數(shù)字政府集約化建設(shè)水平，統(tǒng)籌推進(jìn)技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合，提升跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)水平。

（作者單位：河南大學(xué)）

【注釋】

①王錫鋅：《數(shù)治與法治：數(shù)字行政的法治約束》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》，2022年第6期。

②唐玉青：《從碎片化到整體性：基層政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)的治理》，《行政論壇》，2022年第1期。

③孫海軍、張長立：《技術(shù)適配治理：政府治理數(shù)字化的限度與人的主體性回歸》，《江淮論壇》，2023年第3期。

④孫會巖、王玉瑩：《制度邏輯：基層社會治理中數(shù)字形式主義問題的反思與超越》，《電子政務(wù)》，2023年第2期。

責(zé)編/趙橙涔 美編/王夢雅