財政政策支持碳減排的路徑探析

●張新平 楊凌雁 向 悅

一、引言

2020 年9 月，在第75 屆聯(lián)合國大會一般性辯論上， 習(xí)近平總書記指出“中國將提高國家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施， 二氧化碳排放力爭于2030 年前達(dá)到峰值，努力爭取2060 年前實(shí)現(xiàn)碳中和”（簡稱“雙碳目標(biāo)”）。 在此背景下，如何實(shí)現(xiàn)“雙碳目標(biāo)” 成為當(dāng)前社會各界面臨的重大課題， 不僅事關(guān)新時期我國經(jīng)濟(jì)的綠色低碳轉(zhuǎn)型， 更事關(guān)人民的福祉和經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展。 近年來，我國的年度碳排放總量已居全球首位， 對大部分企業(yè)而言， 實(shí)施碳減排所需要的技術(shù)創(chuàng)新和設(shè)備更新改造成本較高， 而且短時間內(nèi)難以獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償； 對大部分社會公眾而言， 綠色消費(fèi)意識轉(zhuǎn)化為市場有效需求的比例也較低。 碳減排對于企業(yè)和個人看似都是 “不經(jīng)濟(jì)”的行為，必然帶來“市場失靈”，這為政府干預(yù)提供了重要依據(jù)。 因此，探索財政政策支持碳減排的路徑尤為重要和迫切。

二、碳減排財政政策的實(shí)施現(xiàn)狀及問題分析

（一）財政政策支持碳減排的實(shí)施現(xiàn)狀

我國財政政策進(jìn)入綠色環(huán)保領(lǐng)域支持節(jié)能降碳大致可以分為三個階段：

1.第一個階段：1979—2006 年的探索嘗試階段。 一是運(yùn)用行政性收費(fèi)減少污染物排放的探索。 我國于1979 年開始試點(diǎn)排污收費(fèi)， 充分發(fā)揮行政性收費(fèi)對污染防治和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的作用， 但在實(shí)際執(zhí)行中仍然存在執(zhí)法不嚴(yán)、覆蓋面不全等問題。 二是開征稅收加強(qiáng)資源調(diào)節(jié)利用的探索。 我國于1984 年對煤炭、 石油和天然氣開始征收資源稅。1994 年資源稅征收擴(kuò)圍，增加了其他非金屬礦原礦、 黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽4 種資源，并沿用原來的從量定額征稅辦法。 目前資源稅是我國最接近“碳稅”的一種稅收，屬于資源占用型綠色稅收。 我國從1994 年開始征收消費(fèi)稅，消費(fèi)稅設(shè)計初衷未過多考慮環(huán)境保護(hù)， 隨著環(huán)境污染問題日益嚴(yán)重， 消費(fèi)稅也走上了不斷綠化的過程。 三是運(yùn)用財政補(bǔ)貼支持環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的探索。 國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會于1990 年發(fā)布了《關(guān)于積極發(fā)展環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)的若干意見》， 首次對環(huán)保產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了界定，并正式提出對環(huán)保產(chǎn)業(yè)給予政策支持。

2.第二個階段：2007—2017 年的大力推進(jìn)階段。 一是大力推進(jìn)稅費(fèi)改革，初步形成較完善的綠色稅收體系。 我國為達(dá)到環(huán)境保護(hù)目的而對傳統(tǒng)稅制進(jìn)行“綠化”，形成了符合本國國情的綠色稅收體系（詳見表1）。 一方面專門為保護(hù)環(huán)境設(shè)立綠色稅種，即環(huán)境保護(hù)稅；另一方面在具有環(huán)保性質(zhì)的綠色相關(guān)稅種中進(jìn)行改革，更多考慮環(huán)保和節(jié)能降碳作用。例如：資源稅的從價計征改革，消費(fèi)稅對涉環(huán)保領(lǐng)域產(chǎn)品的擴(kuò)圍。 此外，實(shí)施與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策。 例如，新型墻體材料增值稅即征即退、綜合利用資源的產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅即征即退、小型水力發(fā)電按3%簡易計征。

表1 我國綠色稅收體系

二是大力推進(jìn)預(yù)算管理，顯著加強(qiáng)對綠色低碳領(lǐng)域的財政補(bǔ)貼。國家發(fā)展改革委員會于2007年發(fā)布了 《當(dāng)前國家鼓勵發(fā)展的環(huán)保產(chǎn)業(yè)設(shè)備（產(chǎn)品）目錄（2007 年修訂）》，明確對水污染防治設(shè)備、大氣污染防治設(shè)備、固體廢物處置設(shè)備等7個領(lǐng)域、107 項產(chǎn)品提供稅收優(yōu)惠及資金支持。后續(xù)國務(wù)院又陸續(xù)發(fā)布了5 份通知①， 均要求加大財政資金投入， 推進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。 2007 年至2017 年，環(huán)保類財政支出持續(xù)穩(wěn)定增長，2007 年環(huán)保類財政支出為995.82 億元，2017 年達(dá)到5617.33 億元，十年來增長了近5 倍（詳見圖1）。

圖1 2002—2017 年國家財政環(huán)保支出情況（單位：億元）

3. 第三個階段：2018 年至今的創(chuàng)新發(fā)展階段。一是創(chuàng)新推出獨(dú)立的綠色稅種——環(huán)境保護(hù)稅。 環(huán)境保護(hù)稅于2018 年1 月1 日起正式實(shí)施，是我國目前唯一以保護(hù)和改善環(huán)境為征收目的的綠色稅種，其含義是對在我國境內(nèi)向環(huán)境排放污染物的企、事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者進(jìn)行征稅。 環(huán)境保護(hù)稅實(shí)施后，原來需要繳納排污費(fèi)的排污單位改為繳納環(huán)境保護(hù)稅。環(huán)境保護(hù)稅的征收范圍包括大氣污染物（不含二氧化碳）、水污染物、固體廢物和噪聲。 二是創(chuàng)新開展綠色政府采購。 近年來，我國政府采購環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品規(guī)模不斷擴(kuò)大， 目前財政部和生態(tài)環(huán)境部共發(fā)布22 期環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府清單和1 期環(huán)境標(biāo)志政府采購品目清單，產(chǎn)品品目從14 大類發(fā)展到90 多大類。 三是環(huán)境保護(hù)類財政政策逐漸聚焦減碳。2022 年，財政部印發(fā)《財政支持做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》， 明確財政資金安排緊緊圍繞黨中央、 國務(wù)院關(guān)于碳達(dá)峰碳中和有關(guān)工作部署，加強(qiáng)對重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域的資金保障力度，進(jìn)一步提高資金政策的精準(zhǔn)性和有效性。

（二）現(xiàn)有財政政策支持碳減排存在的問題和不足

從各類政策的影響力和惠及面來看，目前已形成了以綠色財政補(bǔ)貼為主要激勵手段，綠色政府采購和綠色稅收為重要補(bǔ)充的財政政策綜合施策的調(diào)控局面，但對照近年來對碳減排的高要求和歐美等發(fā)達(dá)國家碳減排實(shí)踐經(jīng)驗，我國財政政策在支持碳減排方面還存在需要改進(jìn)的問題和明顯不足。

一是現(xiàn)有的財政預(yù)算和政府采購政策缺乏碳減排針對性。 與國外相比，我國財政預(yù)算涉及節(jié)能環(huán)保支出，但未針對二氧化碳排放量制定具體的“碳預(yù)算”，政府不能從宏觀層面把控碳排放總量和各地區(qū)實(shí)際排放情況。 同時，政府采購政策缺乏針對碳減排實(shí)施層面的規(guī)范和細(xì)則，對各級地方政府如何制定和實(shí)施綠色采購的指導(dǎo)性不強(qiáng)，如未明確全年或單次采購中綠色產(chǎn)品所占比例。

二是現(xiàn)有的財政補(bǔ)貼政策未對碳減排進(jìn)行系統(tǒng)性規(guī)劃且存在不可持續(xù)性。目前涉及環(huán)保的財政補(bǔ)貼名目雖然較多， 但主要是對個別產(chǎn)業(yè)、個別項目陸續(xù)出臺的支持補(bǔ)助，沒有針對碳減排領(lǐng)域作出系統(tǒng)性的政策支持規(guī)劃。 各類財政補(bǔ)貼的時間、補(bǔ)貼比例也具有較大的不確定性，不利于對財政補(bǔ)貼依賴度較高的企業(yè)作出長遠(yuǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃。 同時，大額的財政補(bǔ)貼會給政府帶來沉重的財政負(fù)擔(dān)，一旦激勵作用達(dá)到預(yù)期效果，相應(yīng)的補(bǔ)貼政策就會退出，不具有可持續(xù)性。

三是環(huán)境保護(hù)稅未充分發(fā)揮對碳排放的調(diào)節(jié)作用。 一是作為獨(dú)立綠色稅種， 環(huán)境保護(hù)稅占比小。 根據(jù)2022 年全國公共預(yù)算收入顯示，環(huán)境保護(hù)稅為211.22 億元，僅占資源稅的百分之六，且我國資源稅目前尚未涵蓋水、 土地以及森林等自然資源。二是環(huán)境保護(hù)稅的征稅范圍過窄。其并未覆蓋二氧化碳、光學(xué)污染、熱污染、土壤污染、揮發(fā)性有機(jī)物、建筑施工噪聲等。 三是資金未?？顚Ｓ谩－h(huán)境保護(hù)稅全部納入地方政府的一般財政預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)籌管理使用，不能有效發(fā)揮其環(huán)保支持功能。

四是現(xiàn)有的財政政策與金融政策的協(xié)調(diào)配合力度不夠。 一方面綠色相關(guān)金融政策出臺后，地方未配套出臺相應(yīng)的財政支持政策。 例如：人民銀行出臺了“碳減排支持工具”和“支持煤炭清潔高效利用專項再貸款”， 從湖北省的調(diào)查情況來看，在人民銀行總行相關(guān)文件發(fā)布后一年內(nèi)，共有72 家企業(yè)運(yùn)用“碳減排支持工具”，僅有7 家企業(yè)運(yùn)用“支持煤炭清潔高效利用專項再貸款”來獲取低成本資金。 總體來看，兩項綠色政策工具在基層運(yùn)用不太理想。 從恩施的調(diào)查情況來看，在綠色信貸、綠色保險以及綠色政策工具的運(yùn)用領(lǐng)域， 本地尚未配套相應(yīng)的財政政策。 另一方面，為金融政策配套財政政策的地區(qū)，更多的是財政貼息、財政獎補(bǔ)以及擔(dān)保損失風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制， 這些政策措施都是在金融資源進(jìn)入后的事后補(bǔ)償， 未在金融資源進(jìn)入前介入，對金融政策的推動作用有限。

三、關(guān)于開征“碳稅”促進(jìn)碳減排的思考

目前在我國運(yùn)用最廣泛的財政補(bǔ)貼以及政府采購都屬于行政規(guī)制，未能體現(xiàn)市場調(diào)節(jié)的作用。而作為市場化調(diào)節(jié)手段的稅收工具僅有間接調(diào)節(jié)碳減排作用， 具有更大資金撬動作用的金融政策未與財政政策形成良性互動， 致使市場調(diào)節(jié)尚未在碳減排領(lǐng)域發(fā)揮重大作用。 因此，在外源性減排壓力不斷加大的情況下，具備市場調(diào)節(jié)功能的“碳稅”應(yīng)該成為下一階段助力“雙碳目標(biāo)”實(shí)現(xiàn)的重要財政工具。

（一）未來在我國開征“碳稅”的必要性分析

一是“碳稅”能有效彌補(bǔ)碳減排行政規(guī)制的缺點(diǎn)。 碳稅基于庇古稅原理， 屬于價格導(dǎo)向型工具，通過相對價格的改變來引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)主體的行為，依托市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)碳減排目標(biāo)。 隨著碳減排動機(jī)的不斷增強(qiáng)， 行政法規(guī)帶來的社會福利損失也會不斷增加，而碳稅屬于市場調(diào)節(jié)工具，可以有效減少福利損失，效率也更高。 從碳減排效果看，行政規(guī)制短期內(nèi)減碳效果較為明顯，但不持久，而碳稅通過有效引導(dǎo)市場主體行為， 使其樹立主動減少碳排放量的意識，有利于形成長效機(jī)制。

二是“碳稅”是碳減排市場調(diào)節(jié)手段的重要補(bǔ)充。 目前直接調(diào)節(jié)碳排放總量的市場調(diào)節(jié)手段為碳交易市場。 我國于2011 年開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，到2021 年建立了全國碳排放權(quán)交易市場體系，經(jīng)過兩年的運(yùn)行， 目前的交易市場仍然存在流動性較低、市場活躍度不夠、碳價格普遍較低、區(qū)域間碳市場交易量差距較大等問題。 碳稅是各國主權(quán)范圍內(nèi)的財政手段，根據(jù)“誰污染、誰付費(fèi)”原則，多排多征稅、少排少征稅，可顧及碳市場暫未納入的領(lǐng)域，從而與之互補(bǔ)。

三是“碳稅”是為碳減排領(lǐng)域籌集資金的重要渠道。 碳減排領(lǐng)域需要投入巨量資金，而目前的資金投入明顯無法支撐“雙碳目標(biāo)”的實(shí)現(xiàn)。 政府可利用碳稅收入進(jìn)行資金籌集和再分配， 秉持?？顚Ｓ迷瓌t，投資綠色產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)社會轉(zhuǎn)型，同時進(jìn)行稅收返還，減輕“碳稅”造成的不良影響。

（二）目前在我國開征“碳稅”面臨的難點(diǎn)和阻力

從宏觀層面看，一是國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢復(fù)雜嚴(yán)峻不利于新稅種的推出。 目前我國正處于百年未有之大變局疊加世紀(jì)疫情和俄烏沖突， 經(jīng)濟(jì)下行壓力加大， 國家經(jīng)濟(jì)增長對傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)的依賴度高，環(huán)境規(guī)制可能引發(fā)的“高碳資產(chǎn)價值擱淺”等轉(zhuǎn)型風(fēng)險不容忽視， 加大了兼顧經(jīng)濟(jì)增長和碳減排雙重目標(biāo)的難度。 二是地區(qū)差異致使難以較快達(dá)成共識。 我國各地區(qū)的能源結(jié)構(gòu)和資源稟賦存在較大差異，一旦開征碳稅，對傳統(tǒng)能源依存度高的地區(qū)面臨更大的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型壓力，將加大區(qū)域間協(xié)調(diào)難度。 不同區(qū)域的能源利益格局也可能產(chǎn)生新的變化，區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系可能需要重塑。 三是與現(xiàn)存財稅制度協(xié)調(diào)難度較大。 一方面，我國的消費(fèi)稅和資源稅等稅種屬于涉碳稅收，再開征碳稅可能會出現(xiàn)職能重合。 另一方面，我國近年來大力推進(jìn)減稅降費(fèi)改革，正大力實(shí)施增值稅留抵退稅政策，幫助企業(yè)紓困解難。 因此，開征碳稅與整體稅制改革目標(biāo)不一致。

從微觀層面看， 一是可能導(dǎo)致出口企業(yè)競爭壓力加大。 我國出口產(chǎn)品以高耗能、高碳密集型為主，若加征碳稅，將在一段時間內(nèi)降低出口企業(yè)的國際競爭力。 二是可能導(dǎo)致末端消費(fèi)者重復(fù)征稅問題。 碳稅政策具有價格傳遞作用，企業(yè)為贏得生存空間， 會通過提高產(chǎn)品價格將碳稅的成本轉(zhuǎn)移到消費(fèi)者身上，可能加劇消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，增加生產(chǎn)和生活成本，社會阻力較大。

（三）審時度勢、漸進(jìn)式推進(jìn)“中國碳稅方案”落地

由于各國經(jīng)濟(jì)環(huán)境、 資源稟賦和市場發(fā)展程度不同，碳排放量和減排目標(biāo)也存在差異，我國應(yīng)結(jié)合自己的實(shí)際情況，逐步克服困難和阻力，吸收借鑒國外開征“碳稅”的先進(jìn)經(jīng)驗，形成具有中國特色的“碳稅”方案。

一是建議采取“融入型”模式。 針對目前復(fù)雜嚴(yán)峻的國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境， 實(shí)施碳稅政策的關(guān)鍵在于“穩(wěn)”。 在碳稅開征初期，面對來自多方面的阻力，建議采取“融入型”模式，不單列新增稅種，依據(jù)相關(guān)企業(yè)化石燃料使用量折算成的二氧化碳排放量進(jìn)行計稅，在環(huán)境保護(hù)稅下面設(shè)立“碳稅”子稅目， 未來再根據(jù)社會認(rèn)知水平和承受力的提高考慮單獨(dú)設(shè)立碳稅。

二是設(shè)置差異化稅率。 針對我國區(qū)域發(fā)展不平衡的國情，實(shí)施差別稅率。 考慮低碳轉(zhuǎn)型壓力，對碳密集的產(chǎn)品在前期設(shè)置相對較低稅率， 在未來降碳效果取得進(jìn)展后再適度提高稅率。對財政狀況較好、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型壓力較小的東部地區(qū)，稅率可適當(dāng)提高。 此外，開征碳稅與我國目前大規(guī)模減稅降費(fèi)改革存在一定矛盾，因此需根據(jù)實(shí)際情況建立動態(tài)的稅率調(diào)整機(jī)制，以促進(jìn)碳稅政策更好落地。

三是對碳稅收入實(shí)行專款專用。 開征碳稅的初衷一是為了從國家財稅體制上促進(jìn)碳減排，二是為碳減排領(lǐng)域籌集資金，因此建議對碳稅收入實(shí)行專款專用， 確保全部資金用于碳減排支出，嚴(yán)禁挪作他用。 碳稅的開征對中央從宏觀上統(tǒng)籌碳減排目標(biāo)意義重大，同時又需要地方政府積極參與，因此碳稅收入應(yīng)實(shí)行中央與地方共享。

四是制定針對碳稅的稅收優(yōu)惠政策。 發(fā)揮碳稅開征對收入再分配的作用， 加強(qiáng)補(bǔ)償和返還機(jī)制設(shè)計，減少征收碳稅對出口企業(yè)、居民的不良影響，提高碳稅的社會接受度。 同時，加強(qiáng)稅收優(yōu)惠與碳稅的協(xié)調(diào)一致， 以免出現(xiàn)稅收優(yōu)惠政策力度過大抵消碳稅減排效果的情況。

四、其他財政政策的探索和優(yōu)化建議

（一）探索制定“碳預(yù)算”，明確碳減排指標(biāo)的約束力

英國《氣候變化法》所規(guī)定的碳預(yù)算制度取得了較大成功， 我國可以借鑒其中做法建立符合本國國情的“碳預(yù)算”制度，分階段在預(yù)算中設(shè)定碳強(qiáng)度減排指標(biāo)， 根據(jù)不同時期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和國際環(huán)境靈活調(diào)整各階段的碳減排目標(biāo)， 逐步推進(jìn)碳減排。

（二）探索建立“碳底價”，規(guī)范碳交易市場秩序

由于我國碳排放權(quán)交易市場配額分配制度不完善，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，碳價格存在持續(xù)走低的情況，無法充分發(fā)揮市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)碳減排作用。 因此可借鑒國外做法，將“碳底價”作為碳市場的補(bǔ)充機(jī)制，當(dāng)碳價低于碳底價時，征收一定的碳價支持費(fèi)用，同時加快制定碳市場相關(guān)法律法規(guī)，從而進(jìn)一步完善全國碳市場建設(shè)。

（三）細(xì)化政府采購方案，完善政府綠色采購體系

一是以《政府采購法》為核心，進(jìn)一步制定實(shí)施層面的細(xì)則和管理辦法， 加強(qiáng)政府綠色采購的可操作性； 二是支持具備條件的省級政府因地制宜出臺符合自身特點(diǎn)和市場需求的綠色采購指導(dǎo)文件，關(guān)注綠色采購中遇到的難點(diǎn)問題，并編制針對性的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范； 三是建立政府綠色采購績效評價體系，強(qiáng)化采購人員的主體責(zé)任。

（四）大力支持政府與社會資本合作（PPP）項目，健全市場多元化投入機(jī)制

我國目前實(shí)現(xiàn)碳減排的措施以財政補(bǔ)貼為主，市場機(jī)制為輔，而大規(guī)模的財政補(bǔ)貼導(dǎo)致政府財政負(fù)擔(dān)過重，需引導(dǎo)和激勵更多社會資本參與，同時應(yīng)減少制定具有強(qiáng)制性約束力的行政法規(guī)、部門規(guī)章，促使我國碳減排逐步由“強(qiáng)約束”轉(zhuǎn)向“軟激勵”。

（五）加強(qiáng)財政政策與金融政策的協(xié)調(diào)配合

綠色項目的屬性決定了市場失靈的存在，因此在金融政策介入前必須要“財政政策先行”，發(fā)揮引導(dǎo)作用，主動承擔(dān)風(fēng)險。例如可通過建立綠色政府引導(dǎo)基金，積極開展投貸聯(lián)動，充分利用財政資金的投入，來撬動金融資本的跟進(jìn)投入。對綠色政策工具支持領(lǐng)域的貸款，可配套財政貼息、獎補(bǔ)政策，提升銀行申報政策工具資金的積極性。 ■

注釋：

①5 份通知分別是：《國務(wù)院關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》（2010 年）、《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家環(huán)境保護(hù)“十二五” 規(guī)劃的通知》（2011年）、《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十二五”節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的通知》（2012 年）、《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的通知》（2016 年）、《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的通知》（2016 年）。