建國(guó)初期黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)的思路與舉措

孫偉兒

（中共鄞州區(qū)委黨校，浙江 鄞州 315100）

新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家政權(quán)中居于領(lǐng)導(dǎo)地位，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用是必然的。但是，黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)主要是“在政治原則上，而不是包辦，不是遇事干涉，不是黨權(quán)高于一切?！雹偃欢h的政治領(lǐng)導(dǎo)顯然也離不開(kāi)組織領(lǐng)導(dǎo)，政治領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際上是通過(guò)組織領(lǐng)導(dǎo)而實(shí)施的。怎樣才能實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)呢？這是新中國(guó)成立后中國(guó)共產(chǎn)黨建黨建政任務(wù)中的極其重要的一環(huán)。為此，中國(guó)共產(chǎn)黨系統(tǒng)提出了黨的領(lǐng)導(dǎo)任務(wù)、方法和原則，建立黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)的組織制度和體制，有效地實(shí)現(xiàn)了黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。

一、黨的領(lǐng)導(dǎo)任務(wù)和方法的闡述

盡管民主革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)的方式和方法有了一些成功的做法和經(jīng)驗(yàn)。但是，中國(guó)共產(chǎn)黨在全國(guó)執(zhí)政與民主革命時(shí)期的局部執(zhí)政面臨的情況完全是不同的，黨的領(lǐng)導(dǎo)任務(wù)、方法和原則也肯定是不同的。因此，過(guò)去的做法和經(jīng)驗(yàn)顯然不能照搬照抄，而必須根據(jù)新的情況確定新的方式和方法。那么，中國(guó)共產(chǎn)黨在全國(guó)執(zhí)政后究竟怎樣掌控國(guó)家政權(quán)呢？這是中國(guó)共產(chǎn)黨首先要解決的重要問(wèn)題。

1951年7月5日，劉少奇在給馬列學(xué)院一班學(xué)員的報(bào)告中將黨的領(lǐng)導(dǎo)任務(wù)概括為三項(xiàng)：其一，加強(qiáng)和鞏固人民民主專(zhuān)政的政權(quán)，建立和鞏固四個(gè)階級(jí)的聯(lián)盟。這個(gè)任務(wù)包括三個(gè)方面，一是政治上，肅清國(guó)內(nèi)反動(dòng)勢(shì)力，保衛(wèi)國(guó)家安全，解放臺(tái)灣，實(shí)現(xiàn)祖國(guó)統(tǒng)一大業(yè)；二是經(jīng)濟(jì)上，恢復(fù)和發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)上獨(dú)立；三是文化上，對(duì)人民進(jìn)行思想政治教育，大力發(fā)展文化教育科技事業(yè)。其二，制訂經(jīng)濟(jì)建設(shè)計(jì)劃，力求走上計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的道路。黨對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)主要是通過(guò)計(jì)劃進(jìn)行的，因此，要搞好統(tǒng)計(jì)，制訂經(jīng)濟(jì)建設(shè)的計(jì)劃，并最終實(shí)現(xiàn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。劉少奇指出：要資本家服從國(guó)家計(jì)劃，小生產(chǎn)者受?chē)?guó)家控制，是一個(gè)長(zhǎng)期的斗爭(zhēng)。今后必須在國(guó)家統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)和計(jì)劃之下發(fā)展經(jīng)濟(jì)，不能完全自由地發(fā)展。完全自由地發(fā)展經(jīng)濟(jì)，沒(méi)有國(guó)家的控制，或控制不確實(shí)不嚴(yán)格，都是錯(cuò)誤的。這樣是資本主義的路線，最后要破壞人民民主專(zhuān)政。當(dāng)然過(guò)分嚴(yán)格也不妥。其三，對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑進(jìn)行改革和調(diào)整。國(guó)家現(xiàn)在有五種經(jīng)濟(jì)，在建設(shè)過(guò)程中會(huì)有變化，國(guó)家要集中資金及人力、物力發(fā)展國(guó)家企業(yè)，加快合作社經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，利用和限制私人資本主義經(jīng)濟(jì)，并將個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織起來(lái)，采取兩個(gè)步驟，最終要建立社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)。要在人民中證明：社會(huì)主義性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)明顯地優(yōu)于資本主義經(jīng)濟(jì)。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化，必然會(huì)引起上層建筑的變化，就是說(shuō)，在思想上、政治上、組織上都會(huì)加強(qiáng)工人階級(jí)與共產(chǎn)黨及其在各方面的作用，加強(qiáng)國(guó)家的作用。另外，黨要加強(qiáng)對(duì)意識(shí)形態(tài)的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)思想上的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)人民進(jìn)行教育，特別是對(duì)民主黨派進(jìn)行教育。②從劉少奇講話的概括中可以看出，新中國(guó)成立后中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家建設(shè)和發(fā)展負(fù)有全面的責(zé)任，既是一個(gè)執(zhí)政黨，也是一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)黨。

盡管如此，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)卻要講究方法，也就是說(shuō)要通過(guò)恰當(dāng)?shù)姆椒▉?lái)實(shí)施這種領(lǐng)導(dǎo)。因此，中國(guó)共產(chǎn)黨提出了黨的領(lǐng)導(dǎo)的三種方法，即政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)。政治領(lǐng)導(dǎo)就是黨依據(jù)馬克思主義基本原理，結(jié)合本國(guó)具體情況，根據(jù)不同歷史時(shí)期的特點(diǎn)和需要，制定黨的綱領(lǐng)、路線、方針、政策、戰(zhàn)略和策略，規(guī)定長(zhǎng)久的奮斗目標(biāo)和現(xiàn)階段的任務(wù)。思想領(lǐng)導(dǎo)就是用馬克思主義、毛澤東思想武裝全黨，教育人民，堅(jiān)持理論聯(lián)系實(shí)際，學(xué)以致用，不斷提高全黨和全國(guó)人民的思想覺(jué)悟，保持全黨在思想上、政治上的高度一致，保證黨的路線、方針、政策的貫徹執(zhí)行。組織領(lǐng)導(dǎo)，就是為實(shí)現(xiàn)黨的路線、方針、政策而進(jìn)行隊(duì)伍建設(shè)，以充分發(fā)揮黨員的先鋒模范作用和各級(jí)黨組織的戰(zhàn)斗堡壘的作用。

政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，核心問(wèn)題實(shí)際上就是劃清黨和政權(quán)機(jī)關(guān)的各自不同的職能，不能以黨代政，或者黨政不分。1949年10月30日，中共中央宣傳部（以下簡(jiǎn)稱(chēng)中宣部）和新華總社發(fā)出《關(guān)于中央人民政府成立后宣傳工作中應(yīng)注意事項(xiàng)的指示》明確指出：在中央人民政府成立后，凡屬政府職權(quán)范圍者應(yīng)由中央人民政府討論決定，由政府明令頒布實(shí)施。其屬于全國(guó)范圍者應(yīng)由中央政府頒布，其屬于地方范圍者由地方政府頌布，不要再如過(guò)去那樣有時(shí)以中國(guó)共產(chǎn)黨名義向人民發(fā)布行政性質(zhì)的決定、決議或通知。1950年4月，周恩來(lái)在中央召開(kāi)的統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議上指出：“由于過(guò)去長(zhǎng)期處于戰(zhàn)爭(zhēng)條件，使我們形成一種習(xí)慣，常常以黨的名義下達(dá)命令，尤其在軍隊(duì)中更是這樣?，F(xiàn)在進(jìn)入和平時(shí)期，又建立了政權(quán)，就應(yīng)當(dāng)改變這種習(xí)慣，黨政有聯(lián)系也有區(qū)別。黨的方針、政策要組織實(shí)施，必須通過(guò)政府，黨組織保證貫徹。”③1951年，董必武認(rèn)為：“黨領(lǐng)導(dǎo)著國(guó)家政權(quán)。但這決不是說(shuō)黨直接管理國(guó)家事務(wù)，決不是說(shuō)可以把黨和國(guó)家政權(quán)看做一個(gè)東西。斯大林同志說(shuō)：‘黨是政權(quán)的核心。但它和國(guó)家政權(quán)不是且不能是一個(gè)東西?！@就是說(shuō)，黨領(lǐng)導(dǎo)著國(guó)家政權(quán)，但它并不是直接向國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)發(fā)號(hào)施令。黨對(duì)各級(jí)國(guó)家政權(quán)應(yīng)當(dāng)理解為經(jīng)過(guò)它，把它強(qiáng)化起來(lái)，使它能發(fā)揮其政權(quán)的作用。強(qiáng)化政權(quán)機(jī)關(guān)工作，一方面是黨支持政權(quán)機(jī)關(guān)，另一方面是政權(quán)機(jī)關(guān)在受了黨的支持之后，就會(huì)更好地實(shí)現(xiàn)黨的政策。”④董必武還提出了黨與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的正確關(guān)系的三條原則：一是對(duì)政權(quán)機(jī)關(guān)工作的性質(zhì)和方向應(yīng)給予確定的指示；二是通過(guò)政權(quán)機(jī)關(guān)及其工作部門(mén)實(shí)施黨的政策，并對(duì)它們的活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督；三是挑選和提拔忠誠(chéng)而有能力的干部（黨和非黨的）到政權(quán)機(jī)關(guān)去工作。⑤因此，新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨非常注意對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的選擇，注意在黨政之間維持一種正確的關(guān)系，黨盡可能地通過(guò)一定的程序來(lái)實(shí)施對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)，比如把一些重大決策先提交給政府，然后再由政府下達(dá)指示。中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于土地改革，關(guān)于召開(kāi)第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)等決策，就采取了這種程序。當(dāng)然，黨和政府的兩條線也按照各自領(lǐng)域從不同角度下達(dá)決策。一般來(lái)講，中共中央下達(dá)的大都是政治運(yùn)動(dòng)和文化方面的決策，而政府下達(dá)的大都多是經(jīng)濟(jì)方面的決策。但這種分工并不是十分明確，什么決策是黨中央來(lái)發(fā)，什么決策是政府來(lái)發(fā)，沒(méi)有明確的定論和規(guī)律，也就是說(shuō)，中國(guó)共產(chǎn)黨雖然提出黨政關(guān)系的正確原則，但在實(shí)踐操作層面，黨的領(lǐng)導(dǎo)基本上是直接的，而不是間接的，中國(guó)共產(chǎn)黨在執(zhí)政方式上還是存在著以黨代政的問(wèn)題。

二、黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)體制的建立

執(zhí)政黨的一個(gè)重要標(biāo)志，就是黨的成員必須在國(guó)家政權(quán)的各個(gè)機(jī)構(gòu)中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。中國(guó)共產(chǎn)黨在民主革命時(shí)期按照“三三制”的原則和方法組建政權(quán)，保證共產(chǎn)黨員在政權(quán)機(jī)構(gòu)中至少占到1/3，以便有效實(shí)施黨的領(lǐng)導(dǎo)。新中國(guó)成立后，“三三制”的思路基本得到延續(xù)，在國(guó)家各級(jí)政權(quán)中共產(chǎn)黨員占到一定比例，而且擔(dān)任主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

中華人民共和國(guó)第一屆中央人民政府主席1人，由中國(guó)共產(chǎn)黨主席毛澤東擔(dān)任；中華人民共和國(guó)副主席6人，其中有共產(chǎn)黨人3人，即朱德、劉少奇、高崗，另3人為民主人士，宋慶齡、李濟(jì)深、張瀾。中華人民共和國(guó)常務(wù)委員為28人，其中共產(chǎn)黨員12人，其余為民主黨派和無(wú)黨派人士。中華人民共和國(guó)政務(wù)院總理1人——中國(guó)共產(chǎn)黨人周恩來(lái)，副總理4人，共產(chǎn)黨人2人——董必武、陳云，民主黨派2人——郭沫若、黃炎培。政務(wù)委員15人，共產(chǎn)黨人6人，其余為各民主黨派人士，秘書(shū)長(zhǎng)1人，為共產(chǎn)黨人李維漢。中華人民共和國(guó)政府重要的委員會(huì)主任及重要部的部長(zhǎng)一般由共產(chǎn)黨人擔(dān)任，副部長(zhǎng)一般由共產(chǎn)黨人和民主黨派人士分別擔(dān)任。政務(wù)院下轄4個(gè)委員會(huì)，其中政治法律委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主任為共產(chǎn)黨人，文化教育委員會(huì)、人民監(jiān)察委會(huì)員為民主黨派人士。中華人民共和國(guó)共30個(gè)部級(jí)單位，16個(gè)部的部長(zhǎng)為中國(guó)共產(chǎn)黨人，14個(gè)部的部長(zhǎng)為民主黨派人士和無(wú)黨派人士。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1954年國(guó)家機(jī)關(guān)各部委部長(zhǎng)、副部長(zhǎng)、直屬局局長(zhǎng)共有208名，其中共產(chǎn)黨員為164人，占總數(shù)的78.85%；1955年共有229名，其中共產(chǎn)黨員員為185人，占總數(shù)的80.79%。中華人民共和國(guó)各大行政區(qū)政府（行政委員會(huì)）主席均為共產(chǎn)黨人，華北劉瀾濤、東部高崗、華東饒漱石、中南林彪、西南劉伯承、西北彭德懷。新中國(guó)成立初期，省、地、縣級(jí)地方政權(quán)實(shí)施“軍政合一”體制，后來(lái)逐漸向政府機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變。但無(wú)論是任命還是選舉，省長(zhǎng)、直轄市長(zhǎng)和自治區(qū)政府主席絕大多為中國(guó)共產(chǎn)黨人，省以下各級(jí)地方政府的主要領(lǐng)導(dǎo)，絕大多數(shù)也由共產(chǎn)黨人擔(dān)任。省、地、縣三級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)班子成員中大多數(shù)為共產(chǎn)黨員，1954年省政府領(lǐng)導(dǎo)班子中的共產(chǎn)黨員占 63.39%；1955年占62.50%；1956年占67.71%。1954年地級(jí)政府班子成員共產(chǎn)黨員占82.55%；1955年占79.48%；1956年占81.83%。1954年縣級(jí)政府班子成員中的共產(chǎn)黨員占89.59%；1955年占88.60%；1956年占83.99%。中央人民政府、省、地、縣級(jí)政府成員的這種構(gòu)成，確保了中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家政權(quán)中的領(lǐng)導(dǎo)地位。

但是，僅僅在政府部門(mén)擔(dān)任行政領(lǐng)導(dǎo)，并不能完全體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，因?yàn)樗麄兪莻€(gè)人，并不是黨的組織。黨的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)該是組織，而不是個(gè)人。因此，必須在政府部門(mén)內(nèi)部存在黨的組織，才能完全體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。為了解決這個(gè)問(wèn)題，中國(guó)共產(chǎn)黨根據(jù)民主革命時(shí)期的經(jīng)驗(yàn)和作法，在政府機(jī)關(guān)內(nèi)部建立了黨委會(huì)或“黨組”。1949年11月9日，中共中央作出《中共中央關(guān)于在中央人民政府內(nèi)組織中國(guó)共產(chǎn)黨黨委會(huì)的決定》，決定在中央人民政府內(nèi)建立黨的委員會(huì)。1949年11月9日，中共中央作出《中共中央關(guān)于在中央人民政府內(nèi)建立中國(guó)共產(chǎn)黨黨組的決定》，指出：為了實(shí)現(xiàn)和加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨中央對(duì)中央人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，以便統(tǒng)一并貫徹黨中央的政治路線和政策的執(zhí)行，特依據(jù)黨章規(guī)定在中央人民政府中擔(dān)任負(fù)責(zé)工作的共產(chǎn)黨員組成黨組。

1949年11月9日，政務(wù)院成立黨組，直屬中共中央政治局領(lǐng)導(dǎo)，黨組書(shū)記周恩來(lái)、副書(shū)記董必武、陳云；在成立政務(wù)院黨組的同時(shí)，設(shè)立黨組干事會(huì)，擔(dān)負(fù)政務(wù)院黨組的經(jīng)常工作。政務(wù)院黨組干事會(huì)直屬中共中央政治局及書(shū)記處領(lǐng)導(dǎo)。1952年8月25日，政務(wù)院黨組干事會(huì)改組，擴(kuò)大原政務(wù)院黨組干事會(huì)的范圍，并更名為中共中央人民政府黨組干事會(huì)。1953年3月24日，中央人民政府黨組干事會(huì)撤銷(xiāo)。1949年11月2日，最高人民法院、最高人民檢察署組成聯(lián)合黨組，羅榮桓任書(shū)記。同時(shí)在政治法律委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、文化教育委員會(huì)、人民監(jiān)察委員會(huì)組成分黨組干事會(huì)。1954年9月，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次全體會(huì)議決定，將政務(wù)院改為國(guó)務(wù)院，撤銷(xiāo)了政法、財(cái)經(jīng)、文教、人民監(jiān)察委員會(huì)4個(gè)委員會(huì)。隨著行政機(jī)構(gòu)的變化，黨組的設(shè)置也有了變化，撤銷(xiāo)了政法、財(cái)經(jīng)、文教、人民監(jiān)察4個(gè)分黨組和政務(wù)院黨組。國(guó)務(wù)院所屬的部、委、會(huì)、行等均設(shè)黨組，都由中共中央直接領(lǐng)導(dǎo)。全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)設(shè)立機(jī)關(guān)黨組，最高人民法院和最高人民檢察院分別設(shè)立黨組。以后在地方各級(jí)政府部門(mén)和政協(xié)、群眾團(tuán)體中均組建了中國(guó)共產(chǎn)黨的“黨組”。

無(wú)論“黨委”還是“黨組”，均須由同級(jí)黨的委員會(huì)指派并接受其領(lǐng)導(dǎo)，其主要的、重要的問(wèn)題都由中共中央決定，次要的和不大重要的問(wèn)題，可以由政府部門(mén)黨組去辦。這種制度，保證了中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，使中國(guó)共產(chǎn)黨能夠有效實(shí)施對(duì)整個(gè)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化的全面領(lǐng)導(dǎo)。

三、黨管干部原則和模式的確立

執(zhí)政黨的另一個(gè)重要標(biāo)志，就是這個(gè)黨必須掌握管理國(guó)家干部的權(quán)力，能夠選拔、調(diào)配、考核和任免國(guó)家干部，新中國(guó)成立后中國(guó)共產(chǎn)黨很快地確立了黨管干部的原則，并且實(shí)行分部分級(jí)管理干部的模式。

新中國(guó)成立之初，干部的管理由黨和政權(quán)共同管理，中國(guó)共產(chǎn)黨的組織部門(mén)是管理干部的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，政府所屬的人事部門(mén)也對(duì)干部進(jìn)行管理。1950年11月，中共中央決定撤銷(xiāo)政務(wù)院人事局以及內(nèi)務(wù)部、財(cái)委、文委和政法委的人事機(jī)構(gòu)，設(shè)立中央人事部，其工作主要是掌管中央司局長(zhǎng)及地方廳長(zhǎng)、專(zhuān)員以上干部任免手續(xù)的辦理及檔案的保管事項(xiàng)；全國(guó)政府機(jī)關(guān)干部的統(tǒng)計(jì)事項(xiàng)；干部的調(diào)動(dòng)及有關(guān)制度的擬定和審議事項(xiàng)；軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部的工作分配及登記統(tǒng)計(jì)事項(xiàng)，等等。1953年2月12日，中央人事部規(guī)定，提請(qǐng)中央人民政府或政務(wù)院批準(zhǔn)任免干部的手續(xù)，大區(qū)的干部由大區(qū)報(bào)中央人事部；省（市）的干部由省（市）徑報(bào)中央人事部同時(shí)抄報(bào)大區(qū)。此后，有些?。ㄊ校└刹颗鋫浼从墒。ㄊ校┤嗣裾畯綀?bào)中央人事部，而不報(bào)中央局核轉(zhuǎn)中共中央批準(zhǔn)，這就使得黨政對(duì)干部管理上脫節(jié)。同年4月20日，中共中央組織部發(fā)出《關(guān)于政府干部任免手續(xù)的通知》規(guī)定：今后凡屬中央人民政府或政務(wù)院任免范圍的干部，在中央人民政府或政務(wù)院任免之前，仍需按黨內(nèi)管理干部的規(guī)定經(jīng)過(guò)審批；屬于中央管理范圍的干部，由?。ㄊ校┪瘓?bào)中央局核轉(zhuǎn)中央；屬于中央局管理范圍的干部，由省（市）委報(bào)中央局，俟中央或中央局批準(zhǔn)后，再交由同級(jí)人民政府人事部門(mén)辦理提請(qǐng)任免手續(xù)。以后，干部人事的審核、調(diào)查與提名不再人事部門(mén)辦理，改由黨委或黨委的組織部門(mén)來(lái)承擔(dān)，而且這些干部在任免前需經(jīng)組織部門(mén)和黨委審查。干部提名、考核、任免等管理權(quán)限集中到黨的組織部門(mén)。這個(gè)通知確立黨管干部的原則，就是黨委及黨的組織部門(mén)對(duì)干部的提名、考核、審查、任免有決定權(quán)，所有干部事項(xiàng)必須通過(guò)黨的組織部門(mén)和黨委會(huì)。

黨怎樣管干部呢？經(jīng)過(guò)探討，中國(guó)共產(chǎn)黨確立了分部分級(jí)管理干部的模式。新中國(guó)成立之初，黨對(duì)干部的管理基本上沿續(xù)了戰(zhàn)爭(zhēng)年代的中央及地方各級(jí)組織部門(mén)集中統(tǒng)一管理的模式。但是，新中國(guó)成立后干部數(shù)量急劇增加，種類(lèi)趨于復(fù)雜，專(zhuān)業(yè)化程度也不斷提高，集中統(tǒng)一管理的模式不能適合干部隊(duì)伍的發(fā)展的要求。1951年初，中共中央組織部依照蘇聯(lián)黨委與政府對(duì)口設(shè)部以及黨的干部職務(wù)名單制的辦法，提出實(shí)行干部管理職務(wù)名單制的方案，規(guī)定中央委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)以下至正副司局長(zhǎng)級(jí)以上4838名干部歸屬中央管理，區(qū)以上主要干部由省、市委管理，區(qū)一級(jí)干部由地委管理，鄉(xiāng)主要干部由縣委管理的方案。這個(gè)方案得到中共中央的同意，在全黨試行。1951年3月，劉少奇在全國(guó)第一次組織工作會(huì)議的報(bào)告中進(jìn)一步提出分部分級(jí)管理的建議。按照劉少奇的建議，1953年11月中共中央發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)干部管理工作的決定》，提出要逐步建立在中央及各級(jí)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在中央及各級(jí)黨委的組織部統(tǒng)一管理下的分部分級(jí)管理干部的制度。所謂分部管理，就是按工作需要將全體干部劃為九類(lèi)，在中央及各級(jí)黨委組織部的統(tǒng)一管理之下，由中央及各級(jí)黨委的各部分別進(jìn)行具體管理。所謂分級(jí)管理，就是在中央和地方各級(jí)黨委之間，建立分工管理各級(jí)干部的制度，將所有干部都按職級(jí)開(kāi)列職務(wù)名稱(chēng)表，凡屬擔(dān)負(fù)全國(guó)各個(gè)方面重要職務(wù)的干部，均由中央負(fù)責(zé)管理；其他干部則分別由中央局、分局及各級(jí)地方黨委分工管理。分部分級(jí)管理干部的目的，在于深入地系統(tǒng)地考察、了解干部的政治品質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，并以此為依據(jù)來(lái)正確地挑選和提拔干部。分部分級(jí)管理干部的模式，是黨在管理干部的原則下對(duì)干部管理科學(xué)化的一次有益探索，這種模式對(duì)加強(qiáng)黨對(duì)干部的管理，理順黨與政府管理干部的分工起了很好的作用。這種模式“不僅把考核干部的工作落在實(shí)處，更重要的是，強(qiáng)化了黨對(duì)政府行政工作的領(lǐng)導(dǎo)”。⑥

四、黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)方式的確立

定期請(qǐng)示報(bào)告的制度，在民主革命時(shí)期就已經(jīng)在黨內(nèi)得到建立，而且不斷加強(qiáng)。新中國(guó)成立后，由于事務(wù)繁雜，部門(mén)和機(jī)構(gòu)龐大，領(lǐng)導(dǎo)工作繁忙，致使一些地方和部門(mén)，特別是一些政府部門(mén)不再向上級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告。針對(duì)這種情況，中國(guó)共產(chǎn)黨決定重申并確立各部門(mén)向中共中央請(qǐng)示報(bào)告的制度，以避免領(lǐng)導(dǎo)上的失控。1953年5月21日，中共中央下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)中央人民政府系統(tǒng)各部門(mén)向中央請(qǐng)示報(bào)告制度及加強(qiáng)中央對(duì)于政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定》（草案），指出：“為了使政府工作避免脫離黨中央領(lǐng)導(dǎo)的危險(xiǎn)，今后政府工作中一切主要的和重要的方針、政策、計(jì)劃和重大事項(xiàng)，必須經(jīng)過(guò)黨中央的討論和決定或批準(zhǔn)。為此，特作如下決定，以加強(qiáng)中央人民政府系統(tǒng)各部門(mén)向黨中央的請(qǐng)示報(bào)告制度和黨中央對(duì)政府工作的直接領(lǐng)導(dǎo)”?！稕Q定》規(guī)定：政府各部門(mén)對(duì)于中央的決議和指示的執(zhí)行情況及工作中的重大問(wèn)題，均須定期地和及時(shí)地向中央報(bào)告或請(qǐng)示，以便能取得中央經(jīng)常的、直接的領(lǐng)導(dǎo)。

由于黨委部門(mén)和政府部門(mén)設(shè)置不一致，而且也不能一致，在某些情況下可能會(huì)發(fā)生黨對(duì)國(guó)家政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)的脫節(jié)。為了避免這個(gè)問(wèn)題，中國(guó)共產(chǎn)黨確立黨委對(duì)政府工作分口領(lǐng)導(dǎo)的方式，即把政府工作按性質(zhì)劃分為若干口，如工交口、財(cái)貿(mào)口、政治口等，由黨委的常務(wù)委員或分管書(shū)記分別負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)。1952年7月，中共中央發(fā)出《關(guān)于省級(jí)以上黨委建立農(nóng)村工作委員會(huì)的指示》，要求從中央到省級(jí)的黨組織設(shè)立農(nóng)村工作委員會(huì)，作為黨委在農(nóng)村工作上的助手與參謀機(jī)關(guān)。1952年11月，中共中央決定將農(nóng)村工作委員會(huì)改為農(nóng)村工作部，作為各級(jí)黨委在領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作方面的助手。1953年11月，中共中央決定在省委、地委、縣委建立財(cái)政貿(mào)易工作部。1954年8月31日，中共中央發(fā)出《關(guān)于在交通部門(mén)設(shè)立政治機(jī)構(gòu)的決定》，要求在交通部門(mén)中建立政治工作機(jī)構(gòu)，直接管理各企業(yè)、各單位黨的政治工作，統(tǒng)一對(duì)工會(huì)、青年團(tuán)組織的領(lǐng)導(dǎo)，并對(duì)行政實(shí)行黨的保證與監(jiān)督。1954年9月28日，中共中央決定在中央政治局和書(shū)記處領(lǐng)導(dǎo)下成立一個(gè)黨的軍事委員會(huì)，擔(dān)負(fù)起整個(gè)軍事工作的領(lǐng)導(dǎo)。1955年10月，中共中央批準(zhǔn)中央組織部給中央的工作報(bào)告，要求：中央及省委均應(yīng)設(shè)立工業(yè)、交通部，財(cái)政、貿(mào)易部和文化、教育部；在地委、縣委均應(yīng)設(shè)財(cái)政、貿(mào)易部，在需要的地方還應(yīng)設(shè)立文化、教育部；在市委均應(yīng)設(shè)立工業(yè)、交通部，財(cái)政、貿(mào)易部，文化、教育部，有的市委，還可根據(jù)實(shí)際需要和可能條件，設(shè)立更多的工作機(jī)構(gòu)，如將工業(yè)、交通部分為工業(yè)部、基本建設(shè)部、交通運(yùn)輸部，大專(zhuān)學(xué)校較多的市設(shè)立高等教育部等；中央及省委和大城市的市委在可能時(shí)，應(yīng)設(shè)立政法工作部。另外，中國(guó)共產(chǎn)黨特別加強(qiáng)了對(duì)政法、公安系統(tǒng)的對(duì)口領(lǐng)導(dǎo)，在各級(jí)黨委設(shè)立政法委員會(huì)和分管政治工作的書(shū)記，制定了政法系統(tǒng)實(shí)行黨內(nèi)審批的制度，要求有關(guān)案件的審理、犯人的逮捕、判刑，尤其是死刑，均須經(jīng)過(guò)相當(dāng)一級(jí)黨委審批，重要的案件判決，則須報(bào)黨中央批準(zhǔn)。

總之，新中國(guó)成立初期中國(guó)共產(chǎn)黨剛剛在全國(guó)范圍執(zhí)政，新中國(guó)的國(guó)家政權(quán)也在初創(chuàng)之中；中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)驗(yàn)不足，許多方面工作也還在探索之中，包括對(duì)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)?？偟膩?lái)看，新中國(guó)成立初期中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)思路和體制的探索在主要方面還是好的，不僅能夠考慮到黨政的正確分工，也能夠從制度和體制上進(jìn)行建設(shè)。當(dāng)然這些考慮的建設(shè)也是初步的，也有過(guò)份強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一以及以黨代政等問(wèn)題。不管怎樣，新中國(guó)成立初期中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，無(wú)論在理論上還是實(shí)踐上都是奠基性的，對(duì)新中國(guó)政治格局形成產(chǎn)生了重大影響。

[注釋]

①《鄧小平文選》第1卷，人民出版社1994年第二版，第12頁(yè)。

② 參見(jiàn)劉少奇：《中國(guó)共產(chǎn)黨今后的歷史任務(wù)》1951年7月5日。

③《周恩來(lái)統(tǒng)一戰(zhàn)線文選》，人民出版社1984年版，第175頁(yè)。

④《董必武選集》，人民出版社1985年版，第307-308頁(yè)。⑤《董必武選集》，人民出版社1985年版，第309頁(yè)。

⑥ 參見(jiàn)黃大熹著：《中國(guó)共產(chǎn)黨組織結(jié)構(gòu)發(fā)展路徑的歷史考察》，天津人民出版社2004年版，第84頁(yè)。