中國海警海上行政執(zhí)法困境及對策探析

姜秀敏　孫嘯

摘要：海洋是高質量發(fā)展的戰(zhàn)略要地，海洋生態(tài)環(huán)境保護是海洋可持續(xù)發(fā)展的保障。2018年調整組建中國海警局并由其統(tǒng)一履行海上維權執(zhí)法職責。海上行政執(zhí)法作為海上維權執(zhí)法的重要組成部分，對于維護我國海洋權益和海上安全秩序發(fā)揮核心作用。文章基于中國海警首起海洋生態(tài)公益訴訟案，從海洋生態(tài)環(huán)境保護的視角出發(fā)，以《中華人民共和國海警法》和《中華人民共和國行政處罰法》等為理論依據(jù)，分析中國海警海上行政執(zhí)法工作的現(xiàn)狀及困境，提出進一步發(fā)展海上行政執(zhí)法工作的對策，包括優(yōu)化海上行政處罰快速辦理程序、規(guī)范行使海上行政處罰自由裁量權、完善海上執(zhí)法行政強制執(zhí)行程序、提高科技管海能力以及加強區(qū)域合作，以期促進中國海警行政執(zhí)法向高效率、規(guī)范化、專業(yè)化方向發(fā)展。

關鍵詞：海警法;中國海警局;海上行政執(zhí)法;行政處罰

中圖分類號：D922.1;X55 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2024）02-0071-09

0 引言

海洋孕育生命、聯(lián)通世界、促進發(fā)展，是海上互聯(lián)互通和務實合作的關鍵領域，也是國家安全的戰(zhàn)略屏障。新時代世界各國不斷加大對海洋的戰(zhàn)略統(tǒng)籌，維護國家管轄海域的海洋權益。為應對我國海洋權益面臨的威脅和挑戰(zhàn)，《中華人民共和國海警法》（以下簡稱《海警法》）第二條規(guī)定：“人民武裝警察部隊海警部隊即海警機構，統(tǒng)一履行海上維權執(zhí)法職責。海警機構包括中國海警局及其海區(qū)分局和直屬局、省級海警局、市級海警局、海警工作站”。海上維權執(zhí)法可以分為海上安全保衛(wèi)、海上行政執(zhí)法和辦理海上刑事案件3個層次[1]，其中海上行政執(zhí)法是中國海警局的主要職責之一，同時是我國海洋行政管理的重要手段，具有極其重要的現(xiàn)實意義[2]。從執(zhí)法范圍看，海上行政執(zhí)法涉及海上治安管理、海洋資源開發(fā)利用、海洋生態(tài)環(huán)境保護、海洋漁業(yè)管理等領域;從概念界定看，海上行政執(zhí)法的主體為依法產生或者獲得執(zhí)法權的涉海行政機關以及法律授權委托的機關，海上行政執(zhí)法的客體即執(zhí)法行為所要調整的對象[3]（通常是海上行政案件）;從法律依據(jù)看，海上行政執(zhí)法的法律淵源包括國家制定的相關法律法規(guī)等規(guī)范性文件，包括《海警法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》（以下簡稱《海洋環(huán)境保護法》）《中華人民共和國領海及毗連區(qū)法》（以下簡稱《領海及毗連區(qū)法》）等。

基于上述時代背景和理論依據(jù)，本研究從中國海警首起海洋生態(tài)公益訴訟案出發(fā)，深度剖析中國海警局海上行政執(zhí)法工作的困境，并嘗試提出解決對策，以期提升海洋行政執(zhí)法效率、增強海洋行政案件辦理能力、推進海洋國際合作。

1 中國海警首起海洋生態(tài)公益訴訟案

1.1 案例概述

2021年廈門海事法院審結全國首起由中國海警提起的海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛訴訟案。被告安徽蕪湖某航運公司所屬的疏浚作業(yè)船在從事廈門某海洋工程疏浚傾倒作業(yè)時違法傾倒廢棄物，傾倒方量達64700m3，涉及傾廢面積115275 m2。廈門海警局據(jù)此作出警告并處20萬元的行政處罰。案發(fā)海域系廈門海洋珍稀物種自然保護區(qū)，嚴重危害國家一級保護動物中華白海豚等12種珍稀物種棲息海域的生態(tài)安全，損害國家和社會公共利益。廈門海警局向廈門海事法院提起海洋生態(tài)公益訴訟，被告公司被判賠償生態(tài)環(huán)境修復費用128萬余元[4]。

1.2 案例分析

上述案件是《海警法》頒布并實施后全國首起由中國海警提起的海洋生態(tài)公益訴訟案。根據(jù)2018年《關于中國海警局行使海上維權執(zhí)法職權的決定》，中國海警局行使法律規(guī)定的有關行政機關相應執(zhí)法職權，包括海上行政執(zhí)法權。2021年《海警法》進一步明確中國海警局的執(zhí)法主體地位和依法履行海上行政執(zhí)法的職責。根據(jù)《海警法》第二條，廈門海警局屬于市級海警機構，作為處理本案的行政主體，有權利、有義務監(jiān)督和管理轄區(qū)內一切關于維護海洋權益的事務。本案中的執(zhí)法人員是行政組織內部承擔公務的除工勤人員以外的具體工作人員，對轄區(qū)內的企業(yè)等主體進行線索摸排等行為受廈門海警局的職務委托，符合法律規(guī)定，其行為產生的法律后果由行政主體承擔。責任公司擅自傾廢的行為經執(zhí)法人員查證，根據(jù)《海洋環(huán)境保護法》確認其違法事實。針對責任公司因違法傾廢行為以及牽連性違法行為而導致的海洋環(huán)境污染、海洋生態(tài)損害等違法事實，廈門海警局根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）《海洋環(huán)境保護法》《廈門市生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實施方案》等相關規(guī)定，實施行政處罰并提起公益訴訟。

1.2.1 行政頂格處罰

廈門海警局嚴格遵守《海警法》規(guī)定，在職責范圍內監(jiān)督檢查海洋傾廢的海洋污染損害，并根據(jù)《行政處罰法》對責任公司在廈門海域的違法傾廢行為實施行政處罰。該行政行為符合實體要件和程序要件：在實體方面，廈門海警局作為行政主體，符合主體合法的要件;在程序方面，廈門海警局作出的行政處罰嚴格規(guī)范、程序合法、執(zhí)法公正，是積極有效的行政行為。

同時，廈門海警局在行使行政處罰自由裁量權時，遵循行政合理性原則。根據(jù)2017年《海洋環(huán)境保護法》第八十五條規(guī)定，不按照許可證的規(guī)定傾倒或者向已經封閉的傾倒區(qū)傾倒廢棄物的，由海洋行政主管部門予以警告，并處3萬元以上20萬元以下的罰款。廈門海警局堅持以實現(xiàn)義務為目的、不以懲戒為目的，嚴格遵守被授權的處罰事項范圍，作出適宜的處罰決定，對責任公司予以警告并處行政頂格處罰20萬元。這種具體的行政頂格處罰行為體現(xiàn)行政執(zhí)法的法定性、制裁性、處分性等特點，有利于推動中國海警主動履行法定職責以及提高行政執(zhí)法能力。

1.2.2 提起海洋生態(tài)公益訴訟

經廈門海警局查證，責任公司此前已因違法傾廢行為受到過1次行政處罰，而這次違法傾倒的海域位于廈門珍稀海洋物種國家級保護區(qū)，不僅難以彌補海洋自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境的治理成本，而且損害國家和人民群眾的利益。2017年《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款規(guī)定“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求”，廈門海警局代表國家向有管轄權的海事法院提出海洋生態(tài)公益訴訟。

本案屬于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案，由廈門海事法院依法受理。廈門海事法院在受理案件時貫徹落實公益訴訟的基本程序，堅持損害擔責、全面賠償?shù)脑瓌t，明確被告公司的違法行為責任。在本案中，被告公司和廈門海警局處于同等和對等的法律地位，行政相對人有權對其具體行為進行辯論。為保障行政相對人的合法救濟權利，廈門海事法院聯(lián)動福建涉海部門、社會組織等共同參與，有效銜接同一違法行為引發(fā)的訴訟賠償，確保案件受理的合法性和公正性。最后經廈門海事法院調解，廈門海警局參照評估機構提出的評估意見與被告公司達成協(xié)議，由被告公司賠償128萬余元用以修復海洋生態(tài)環(huán)境。

總之，廈門海警局運用行政手段對責任公司的違法傾廢行為作出行政處罰并對其破壞海洋生態(tài)環(huán)境行為提起公益訴訟，彰顯中國海警海上行政執(zhí)法主體地位及其保護海洋生態(tài)環(huán)境的決心，有力震懾破壞海洋生態(tài)環(huán)境的違法行為。

2 中國海警的改革歷程與海上行政執(zhí)法的發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 中國海警的改革歷程

2013年我國針對海洋管理執(zhí)法力量分散、行政效率不高的問題，重新組建國家海洋局并整合多個海上行政執(zhí)法部門的職權，結束海監(jiān)、海事、海關、漁政和公安邊防“五龍治?！钡木置?。重組的國家海洋局履行海洋綜合管理職責，以中國海警局的名義開展海上維權執(zhí)法工作并接受公安部的業(yè)務指導。同年7月中國海警局正式成立。

2018年國務院機構改革將國家海洋局（中國海警局）領導管理的海警隊伍及相關職能全部劃歸武警部隊。同年《全國人民代表大會常務委員會關于中國海警局行使海上維權執(zhí)法職權的決定》（以下簡稱《決定》）明確海警隊伍整體劃歸中國人民武裝警察部隊領導指揮，調整組建中國人民武裝警察部隊海警總隊，稱中國海警局，統(tǒng)一履行海上維權執(zhí)法職責。2021年1月第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過《海警法》，為中國海警開展海上維權執(zhí)法工作提供法律依據(jù)。

2.2 海上行政執(zhí)法的發(fā)展現(xiàn)狀

2.2.1 海上行政執(zhí)法權進一步細化

根據(jù)《決定》，中國海警局履行海上維權執(zhí)法職責，包括執(zhí)行打擊海上違法犯罪活動、維護海上治安和安全保衛(wèi)、海洋資源開發(fā)利用、海洋生態(tài)環(huán)境保護、海洋漁業(yè)管理、海上緝私等方面的執(zhí)法任務，以及協(xié)調指導地方海上執(zhí)法工作。其中，執(zhí)行海洋資源開發(fā)利用、海洋生態(tài)環(huán)境保護、海洋漁業(yè)管理、海上緝私等方面的執(zhí)法任務，行使法律規(guī)定的有關行政機關相應執(zhí)法職權。中共中央辦公廳、國務院辦公廳、中央軍委辦公廳印發(fā)的《關于中國海警局與其他涉海部門職責分工及協(xié)作配合機制有關問題的意見》進一步明確中國海警局與其他涉海部門的業(yè)務聯(lián)系與分工合作。對中國海警局職權的細化有助于打造高效有序的執(zhí)法環(huán)境，在強化功能型組織分工的同時加強跨部門協(xié)作[5]，提高海上行政執(zhí)法效率。

2.2.2 海上行政執(zhí)法措施逐漸完善

近年來，海上行政執(zhí)法措施和實踐的有機融合為中國海警局順利開展海上行政執(zhí)法工作提供保障。2021年中國海警局印發(fā)《海警機構海上行政執(zhí)法事項指導目錄（2021年版）》，其中職權類型包括行政處罰和行政強制2個部分（圖1）。行政處罰是海上行政執(zhí)法的重要手段，包括決定程序和執(zhí)行程序。根據(jù)《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》），行政強制分為行政強制措施和行政強制執(zhí)行，其中行政強制措施在實施行政處罰前起到臨時限制的作用，行政強制執(zhí)行則在作出行政處罰決定并生效后進行。

由于中國海警局的行政執(zhí)法實施場地大多是在海上，執(zhí)法環(huán)境具有一定的特殊性。根據(jù)《海警法》《領海及毗連區(qū)法》《中華人民共和國海上交通安全法》等法律法規(guī)，海上行政執(zhí)法措施主要包括：當場盤問、檢查或繼續(xù)盤問;登臨、檢查、攔截、緊追;劃定海上臨時警戒區(qū)，限制或禁止船舶、人員通行、停留;責令船舶暫停航行、作業(yè)，指定地點停泊或禁止離港;隨船監(jiān)管;毗連區(qū)管制。

2.2.3 海上行政執(zhí)法能力穩(wěn)步提升

據(jù)統(tǒng)計，中國海警局自組建以來共接處警5.3萬起，平均每天有7000余名執(zhí)法人員和260余艘艦艇戰(zhàn)斗在第一線，查辦各類案件2.4萬起，查獲走私案件案值210億元，繳獲各類毒品9.875t，查扣涉案海砂1200萬t[6]。2022年中國海警局持續(xù)強化責任擔當，聯(lián)合其他涉海部門深入開展伏季休漁、“凈海”打擊海上走私、“碧海”海洋生態(tài)環(huán)境保護和資源開發(fā)利用等專項整治行動，有效接處警15227起，查處各類治安行政案件2681起，查獲各類走私案件471起，查處漁業(yè)行政案件525起，取得階段性明顯成效，有力維護海上環(huán)境秩序[7]。

近年來，中國海警局積極推動構建海洋生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法監(jiān)管體系。一方面，制定海上行政執(zhí)法目錄、生態(tài)環(huán)境保護案件辦理指引等規(guī)范性文件，為該領域的行政執(zhí)法提供法律依據(jù);另一方面，沿海各級海警局和海警工作站日均動用110余艘艦艇配合常態(tài)組織航空器開展全域巡航，查處違法圍填海、違法傾廢、破壞海島等案件360余起，收繳罰款近2億元。經過長期探索，中國海警局的海上行政執(zhí)法能力全面提升，在保障海上行政執(zhí)法服務質效的同時，致力于筑牢全方位、多層次的海上安全屏障。

3 中國海警海上行政執(zhí)法的主要困境

中國海警首起海洋生態(tài)公益訴訟案的成功辦結凸顯中國海警的行政主體地位，通過行政處罰和公益訴訟等手段依法保護我國海洋生態(tài)環(huán)境。本研究以該案例為切入點，結合現(xiàn)階段中國海警局海上行政執(zhí)法的現(xiàn)狀，深入剖析其面臨的挑戰(zhàn)和困境。

3.1 海上行政處罰辦理程序有待優(yōu)化提速

《行政處罰法》為中國海警局的海上行政執(zhí)法工作提供必要的法治基礎和程序規(guī)定。隨著海上行政案件的增多，以行政處罰的普通程序處理海上行政案件過于繁瑣與延宕，無法滿足海上行政案件快速辦理的需求。雖然行政處罰的簡易程序環(huán)節(jié)簡潔且辦理速度快，可當場作出行政處罰決定，但其要求十分嚴格，必須確鑿違法事實并有法定依據(jù)。海上辦案環(huán)境復雜，在短時間內尚未全面掌握證據(jù)的案件無法適用簡易程序。

針對上述問題，《海警法》第二十九條規(guī)定可以當場作出處罰決定的情形，第三十條和第三十一條規(guī)定適用和不適用快速辦理的情形。然而這些規(guī)定僅提供原則性說明，在快速辦理程序的具體內容以及簡化審批的細則等方面還存在諸多留白。此外，在中國海警局現(xiàn)行的海上行政執(zhí)法辦案程序中，現(xiàn)場調查取證環(huán)節(jié)的交通工具主要是船艦艇和飛行器，耗油量大且費用高昂，不僅限制執(zhí)法人員完成預期工作任務，而且提高辦案的成本負擔。因此，為滿足中國海警局海上行政案件的辦理需求，亟須進一步補充完善快速辦理程序的規(guī)章制度。

3.2 海上行政處罰自由裁量權有待控制

現(xiàn)階段海上行政處罰程序出現(xiàn)自由裁量規(guī)范缺失、作出罰款決定不合理等現(xiàn)象，意味著此前的規(guī)定已與實際執(zhí)法活動不適應。

在立法方面，《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》要求細化行政執(zhí)法行為的裁量范圍、種類、幅度等并對外公布，然而專門針對中國海警局海上行政執(zhí)法裁量權的規(guī)范性文件尚未正式發(fā)布。以中國海警首起海洋生態(tài)公益訴訟案為例，廈門海警局依照2017年《海洋環(huán)境保護法》的規(guī)定行使自由裁量權，20萬元罰款即最高裁量基準，而事實上20萬元遠不足以修復被破壞的海洋生態(tài)環(huán)境。根據(jù)2023年新修訂的《海洋環(huán)境保護法》第一百零七條，未按照傾倒許可證的規(guī)定傾倒廢棄物的處20萬元以上100萬元以下的罰款，但即使如此也難以使受損害的海洋生態(tài)環(huán)境恢復如初。因此，除采用公益訴訟的法律手段外，是否可以動態(tài)調整海洋生態(tài)環(huán)境行政裁量權的基準，針對具體的違法行為酌情上調處罰階次，還需要進一步完善認定標準。

在執(zhí)法方面，海上行政執(zhí)法區(qū)別于陸地行政執(zhí)法，裁量基準落實不足導致執(zhí)法人員擁有較大的自由裁量權。在辦理海上行政案件的過程中，執(zhí)法人員應結合案件具體情況依法作出判斷，然而其工作流程缺乏有效監(jiān)管且易受主觀因素干擾，可能帶來以罰代管、逐利執(zhí)法、過度處罰等新問題。實際上，如果自由裁量權較為寬松，將難以約束行政相對人，無法實現(xiàn)預期的警示和防止再犯的目的;反之，從重處罰不僅有失處罰與教育相結合的原則，而且損害執(zhí)法公信力和行政相對人的合法權益。

3.3 海上行政強制執(zhí)行程序有待完善

從整體來看，中國海警局的海上行政執(zhí)法制度體系仍存在漏洞，其中行政強制執(zhí)行程序缺乏專門的法律規(guī)定，不足以發(fā)揮應有的作用。在現(xiàn)行的海上行政執(zhí)法行政強制執(zhí)行程序中，對于《海警法》未規(guī)定的內容主要參照《行政強制法》或涉海部門的相關文件執(zhí)行，然而《行政強制法》的一些規(guī)定與中國海警局的實際辦案情況存在無法完全匹配的問題，且涉海部門與中國海警局尚未形成法律文件的有效銜接。例如：《行政強制法》第四十三條第一款規(guī)定“行政機關不得在夜間或者法定節(jié)假日實施行政強制執(zhí)行。但是，情況緊急的除外”，但并未對緊急情況作出詳細解釋;海上行政執(zhí)法時刻面對復雜多變的海洋環(huán)境，難以完全滿足此項規(guī)定，在一定程度上降低執(zhí)法效率。此外，由于海上辦案環(huán)境具有不確定性，在一定程度上影響中國海警局與涉海部門的信息聯(lián)通和工作銜接，從而制約海上行政執(zhí)法工作效能的整體提升;如期向法院提供證據(jù)可能存在困難，加上申請法院強制執(zhí)行的程序復雜且耗費時間長，易錯過強制執(zhí)行的最佳時間。

3.4 海上行政執(zhí)法科技手段相對滯后

新形勢下各級海警機構聯(lián)合多部門初步構建“海陸空”聯(lián)動的全方位立體管控模式，執(zhí)法工作取得新成效。但與陸上相比，海上行政執(zhí)法的科技手段相對滯后，海上治理模式也有待創(chuàng)新。因此，不斷豐富科技管海的手段和增強科技執(zhí)法的創(chuàng)新能力，成為提高海上行政執(zhí)法效率的必然選擇。

廣闊的海域面積以及復雜多變的海洋環(huán)境給海上行政執(zhí)法活動的情報獲取以及數(shù)據(jù)分析處理帶來巨大的壓力。在海洋生態(tài)環(huán)境領域，違法者為躲避執(zhí)法檢查，超標排放、盜采海砂、破壞海島和濕地等違法行為趨于隱蔽，并呈現(xiàn)從大規(guī)模、大范圍轉為小規(guī)模、小范圍的發(fā)展態(tài)勢，導致執(zhí)法人員難以及時準確地獲取現(xiàn)場信息，對推進執(zhí)法工作以及保護海洋生態(tài)環(huán)境構成嚴重威脅。例如：在確定違法傾廢污染的海域面積時，采用傳統(tǒng)的動態(tài)跟蹤技術將耗費更多的人力和物力。因此，如何健全信息監(jiān)測支持系統(tǒng)，實現(xiàn)對目標區(qū)域的動態(tài)監(jiān)測并及時進行數(shù)據(jù)分析處理，以此提升海上行政執(zhí)法的決策效率，是目前中國海警局面臨的主要難題之一。

3.5 海上行政執(zhí)法深受域外環(huán)境影響

“百年未有之大變局”的歷史背景強化大國博弈的復雜性和深刻性，新時代海洋資源逐漸成為國際競爭的新焦點[8]。隨著海上摩擦、海上走私等違法事件的不斷增加，需要處理的事務更加多元化，執(zhí)法環(huán)境也日趨復雜。

中國海警局的海上行政執(zhí)法適用《海警法》，而國際上對于《海警法》的相關條款存在諸多質疑，包括管轄海域范圍、船艦艇的法律屬性、執(zhí)法性質等。事實上，美國、日本、韓國、越南等國家均已頒布和實施相關涉海法律，試圖為本國海上行政執(zhí)法的合法性提供完善的法律解釋。因此，對于同一海上行政執(zhí)法行為，如參照不同國家的法律標準，結論可能大相徑庭。此外，海上摩擦事件頻發(fā)凸顯海上行政執(zhí)法環(huán)境的不穩(wěn)定性，不利于中國海警局開展維護海上治安的日常工作。加之以往的合作共識深受外部環(huán)境的影響，中國海警局的國際合作機制仍存在合作基礎不夠堅實、合作領域不夠全面等問題，未來應積極以經濟合作項目謀求建立友好合作伙伴關系以及推進海上行政執(zhí)法合作。

4 新時代中國海警海上行政執(zhí)法的對策建議

實踐證明，海洋為世界市場的擴大提供渠道，同時推進海洋安全問題的全球化。為保障中國海警海上行政執(zhí)法工作的順利開展，從國內層面而言，應規(guī)范海上行政執(zhí)法程序，積極推進現(xiàn)代科技與海上行政執(zhí)法的深度融合;從國際層面而言，正確處理國際社會對《海警法》的質疑，加強區(qū)域間的合作與交流，維護海洋權益和海上安全秩序。

4.1 健全海上行政處罰的快速辦理程序

為進一步加強海上行政處罰快速辦理程序的設計工作，應統(tǒng)籌兼顧《海警法》《行政處罰法》與2022年中國海警局起草的《海警機構行政執(zhí)法程序規(guī)定》征求意見稿（以下簡稱《執(zhí)法程序規(guī)定》）。針對《海警法》中“事實清楚”“其他不宜快速辦理的”等模糊性表述，以及“本法未作規(guī)定的”但相關法律規(guī)定不適應海上行政執(zhí)法現(xiàn)狀的事項，在《執(zhí)法程序規(guī)定》中重點做好內容細化與補充。如《海警法》第三十條提及的“事實清楚”，可明確為對不涉及其他違法犯罪行為的行政案件，執(zhí)法人員依據(jù)工作流程查驗，以獲取關鍵性證據(jù)和行政相對人確認違法事實為標準。

事實上，并非全部的海上行政案件都需要遵循嚴密的程序處理。針對行政相對人自愿選擇快速辦理程序的情形，執(zhí)法人員可以結合具體違法行為和上級批示，積極回應行政相對人的訴求。同時，按照懲罰與教育相結合的原則，執(zhí)法人員實施行政處罰的目的在于幫助行政相對人認識到自己的過失?；诖?，對于行政相對人主動配合執(zhí)法的情形，可以補充認錯認罰的激勵機制[9]。目前《執(zhí)法程序規(guī)定》尚在征求意見階段，應抓緊制定主動認錯與減輕行政處罰的標準規(guī)范，鼓勵行政相對人認錯認罰，以此縮減執(zhí)法辦案的時間成本。因此，中國海警局應盡快促進《執(zhí)法程序規(guī)定》的出臺和實施，彌補海上行政處罰快速辦理程序在立法上的不足。

4.2 規(guī)范行使海上行政處罰自由裁量權

在立法方面，堅持政策導向與目標導向，科學制定裁量基準與當場收繳罰款程序?；诓昧炕鶞屎拖鄳墓芸卮胧?，為執(zhí)法人員實施行政處罰提供依據(jù)。2022年國務院《關于進一步規(guī)范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》旨在健全行政裁量基準，統(tǒng)一指導開展行政處罰工作尺度和標準的制定?，F(xiàn)階段中國海警局關于制定專項自由裁量權基準的工作已經取得一定成績，如2021年農業(yè)農村部聯(lián)合中國海警局印發(fā)《海洋漁業(yè)行政處罰自由裁量基準（試行）》，2023年中國海警局會同自然資源部公開向社會征求規(guī)范海洋資源開發(fā)利用專項處罰裁量基準的意見。此外，中國海警局應重點關注與海洋管理部門的聯(lián)勤聯(lián)動，優(yōu)化現(xiàn)行行政裁量權管理，積極推進其他海上執(zhí)法領域專項行政裁量基準的制定。

在執(zhí)法方面，加強執(zhí)法人員業(yè)務能力建設，注重執(zhí)法人員對專項行政裁量基準工作細則的理論學習，嚴格按照工作細則實施行政處罰，避免因行政相對人事后提起行政救濟而從客觀上增加執(zhí)法成本?；诖?，在實際辦案過程中，還需要落實執(zhí)法程序公開與公平的原則。《海警法》第六十八條第二款規(guī)定“海警機構應當按照國家有關規(guī)定以文字、音像等形式，對海上維權執(zhí)法活動進行全過程記錄，歸檔保存”。經過行政相對人的允許后，執(zhí)法人員應對作出行政處罰決定的全過程進行錄音或錄像，防止自由裁量權的濫用，保證行政相對人的合法權益。

4.3 完善海上執(zhí)法的行政強制執(zhí)行程序

按照“法法銜接”的基本原則，實施海上執(zhí)法的行政強制執(zhí)行程序，應以海洋環(huán)境的不確定性和區(qū)別于陸地的特殊性為抓手，推動執(zhí)法資源整合，建立《海警法》《行政強制法》以及其他涉海法律之間的有效銜接機制。鑒于行政強制執(zhí)行程序對海上執(zhí)法的廣泛影響，應盡快厘清不同領域的執(zhí)法依據(jù)復雜交織、相互分離等問題。因此，應建立與協(xié)調《海警法》作為海上行政法律體系的中心，發(fā)揮其解決一般性海上行政執(zhí)法問題的基礎性作用，通過授權、轉引等手段[1]，將《行政強制法》和其他涉海法律聯(lián)結到海上執(zhí)法的行政強制執(zhí)行工作中，并形成專業(yè)性的法律規(guī)范。

為進一步規(guī)范海上執(zhí)法的行政強制執(zhí)行程序，中國海警局應聯(lián)動海洋管理部門建立順暢的溝通與合作機制。與海洋管理部門相比，中國海警局具有更加強大的執(zhí)行力，對違法活動的震懾力更強。需要指出的是，不同部門在處理同一行政案件時應執(zhí)行不同方向的任務，對于海上執(zhí)法的行政強制執(zhí)行工作應以中國海警局為中心，其他部門則發(fā)揮專業(yè)化執(zhí)法的作用。例如：海洋漁業(yè)活動由農業(yè)農村部漁業(yè)漁政管理局進行專業(yè)化執(zhí)法，必要時配合中國海警局實施行政強制執(zhí)行程序;海上交通安全事故由海事管理部門主要負責，只有遇到緊急安全情況時，中國海警局才進行強制干預和應急處理。

4.4 促進現(xiàn)代科技與海上行政執(zhí)法的深度融合

根據(jù)《海警法》第二十三條，中國海警局依照相關法律法規(guī)規(guī)定，對海上生產作業(yè)現(xiàn)場進行監(jiān)督檢查。為更好地完成執(zhí)法監(jiān)督檢查工作，中國海警局可借助現(xiàn)代科技手段獲取情報數(shù)據(jù)并智能化分析處理數(shù)據(jù)，充分發(fā)揮科技在海上行政執(zhí)法精準決策中的支撐和引領作用。在中國海警首起海洋生態(tài)公益訴訟案的調查取證環(huán)節(jié)，廈門海警局主要依賴在福建建成并使用的全國海警海域海島衛(wèi)星遙感監(jiān)測平臺，實現(xiàn)對污染海域的動態(tài)實時監(jiān)測?，F(xiàn)階段為滿足我國海域信息數(shù)據(jù)獲取、處理與分析的需求，以及提高海域空間資源監(jiān)控管理的能力與水平，可將商業(yè)遙感衛(wèi)星影像納入現(xiàn)有的海警情報體系[10]。與傳統(tǒng)的動態(tài)跟蹤技術和數(shù)據(jù)分析技術相比，商業(yè)遙感衛(wèi)星技術覆蓋范圍更廣、信息收集更方便，在船只、海岸線及海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)視監(jiān)測領域已具備成熟的技術。這些技術優(yōu)勢非常適用于大面積的海域動態(tài)監(jiān)測，有利于實現(xiàn)海上行政執(zhí)法的工作目標。因此，搭建商業(yè)遙感衛(wèi)星企業(yè)與中國海警局的合作平臺，既可滿足海上情報獲取與信息分析的現(xiàn)代化發(fā)展需求，又可踐行“軍民合作”理念，有助于形成合力，逐步提高中國海警局海上行政執(zhí)法的效率。

4.5 加強區(qū)域合作，共同應對國際安全挑戰(zhàn)

針對《海警法》遭受的外部質疑，國內學者作出法律分析與回應。①中國海警局具有海上行政執(zhí)法與武裝力量的雙重身份，符合我國法律且契合總體國家安全觀;由武警部隊編制的中國海警局承擔海上維權執(zhí)法任務并不是我國首創(chuàng)，而是符合國際實踐的[11]。②對于管轄海域范圍，越南、菲律賓、日本等多國的法律也未作明確規(guī)定;我國通過《海警法》宣布管轄海域范圍符合國際法規(guī)范，在規(guī)定海域內執(zhí)法也為國際社會所容許[11]。③根據(jù)《日內瓦公海公約》《聯(lián)合國海洋法公約》等國際法以及國內法對“政府船舶”和“公務船”的界定，在我國開展海上行政執(zhí)法、維護海上安全秩序的船舶屬于非軍艦性質，其法律屬性為維權執(zhí)法船[12]。

此外，應著力提高中國海警局海上行政執(zhí)法的國際合作能力，通過對話和磋商的形式減少海上摩擦，尋求與其他國家在互利共贏和可持續(xù)發(fā)展的經濟領域建立合作伙伴關系[13]。我國海域遼闊，海上鄰國眾多，各國在海洋交通安全、海洋資源開發(fā)利用、海洋生態(tài)環(huán)境保護、海洋漁業(yè)管理等方面存在共同的利益，應以此為契機簽訂協(xié)議，構建雙邊與多邊并進的合作機制。多邊協(xié)議有利于達成多方共識，更有效地解決海上摩擦;雙邊協(xié)議有利于架構雙方合作的橋梁，具有更強的針對性和可操作性。因此，中國海警局應發(fā)揮雙邊與多邊協(xié)議的不同優(yōu)勢，建立符合我國海洋戰(zhàn)略的海洋區(qū)域合作機制。

5 結語

本研究基于中國海警首起海洋生態(tài)公益訴訟案，論證中國海警局的行政主體地位及其在行政處罰、公益訴訟等方面的合理性與合法性，分析中國海警局海上行政執(zhí)法工作的現(xiàn)狀和存在的問題，并從5個方面對我國海上行政執(zhí)法提出建議。①規(guī)范海上行政處罰的快速辦理程序，減少行政執(zhí)法成本;②健全行政處罰自由裁量權控制制度，維護中國海警局的公信力，保障行政相對人的合法權益;③加強《海警法》與《行政強制法》以及其他相關法律法規(guī)的有效銜接，完善海上執(zhí)法的行政強制執(zhí)行程序;④提高科技手段在海上情報收集、數(shù)據(jù)處理分析等領域的運用能力;⑤積極回應《海警法》的外部質疑，建立新型區(qū)域合作模式。

需要說明的是，本研究討論的案例具有一定的特殊性。①研究對象是海上行政執(zhí)法，而案例主要涉及海洋生態(tài)環(huán)境保護領域，對于海上治安管理、海洋資源開發(fā)利用等其他領域缺乏案例支撐;②海上行政執(zhí)法與維權執(zhí)法的對象存在交叉，涉海案件的行政執(zhí)法與刑事司法也存在銜接問題，應選取案例進行整體性分析并界定二者之間的關系。針對上述問題，未來將開展更深入的研究。

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