長江入?？诖驌舴欠ú稉普呦到y(tǒng)的協(xié)調(diào)性研究

趙玲　王妍

摘要：長江流域禁捕為全局計(jì)、為子孫謀，但在禁捕后卻存在非法捕撈的問題，尤其在漁業(yè)資源較為豐富的長江入?？谔幱葹閲?yán)重，阻礙政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?；诂F(xiàn)實(shí)層面的矛盾，文章選取24份國家層面、30份地方層面有關(guān)長江入海口“打擊非法捕撈”的政策文本，對政策系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性進(jìn)行分析與評價。結(jié)果表明：長江入?？诖驌舴欠ú稉普呦到y(tǒng)協(xié)調(diào)性較好，但存在部分不協(xié)調(diào)問題。文章創(chuàng)新性提出政策系統(tǒng)協(xié)調(diào)性整合框架，從公共政策視角為長江入?？诜欠ú稉茊栴}的治理提供優(yōu)化方向。

關(guān)鍵詞：長江入?？?非法捕撈;政策系統(tǒng)協(xié)調(diào)性

中圖分類號：S931.1;F205;P745 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1005-9857（2024）02-0102-08

0 引言

長江是我國重要的生態(tài)安全屏障，長江入?？谑卿в涡贼~類和定居性魚類資源最為富集的區(qū)域，是長江漁業(yè)發(fā)展的“主陣地”。長江流域禁捕是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”重要指示精神的重要決策。自2020年起，長江入海口禁捕范圍擴(kuò)延并設(shè)立禁捕管理區(qū)。然而在禁捕期間打擊非法捕撈的工作難度極大，盡管長江流域各級漁政管理部門開展了大量卓有成效的工作，長江下游城市也在逐步控制海洋捕撈強(qiáng)度以及新擴(kuò)建海洋保護(hù)區(qū)等，但長江入?？谏镔Y源養(yǎng)護(hù)工作依然面臨挑戰(zhàn)[1]。

出現(xiàn)這一問題與多種政策因素有關(guān)。從政策完備性看，漁政執(zhí)法監(jiān)督制度尚未普遍建立，執(zhí)法工作缺少監(jiān)督[2-3];從政策主體看，執(zhí)法人員存在老齡化、法律素養(yǎng)偏低的現(xiàn)象[4];從政策客體看，很多違法者因就業(yè)困難而從事低門檻的非法捕撈[5];從政策環(huán)境看，江面環(huán)境的特殊性加大政策執(zhí)行難度[6]。研究發(fā)現(xiàn)，多種影響政策執(zhí)行的因素形成復(fù)雜的政策系統(tǒng)，政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于政策系統(tǒng)中各要素的彼此協(xié)調(diào)[7]。例如：我國的耕地保護(hù)政策忽視與其他政策的協(xié)調(diào)性，導(dǎo)致政策實(shí)施不順利[8];西班牙節(jié)水政策的制定者和實(shí)施者之間缺乏合作，最終未能達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo)[9]。因此，為提高政策執(zhí)行效率，不能孤立地看待政策執(zhí)行過程，而應(yīng)充分發(fā)揮政策系統(tǒng)的支撐作用，重視政策系統(tǒng)中各要素的協(xié)調(diào)性[10]。

長江流域禁捕是系統(tǒng)性的社會工程，在長江入?？谔幋驌舴欠ú稉剖瞧渲匾M成部分[11]，其政策系統(tǒng)協(xié)調(diào)性對政策執(zhí)行及其目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的影響有待研究。因此，本研究試圖探討的問題包括：長江入海口打擊非法捕撈政策系統(tǒng)內(nèi)外部及各要素之間是否協(xié)調(diào)，相關(guān)狀態(tài)對政策執(zhí)行產(chǎn)生怎樣的影響，以及如何通過提升政策系統(tǒng)協(xié)調(diào)性來提高政策執(zhí)行效力。本研究采用實(shí)證研究方法評價長江入?？诖驌舴欠ú稉普呦到y(tǒng)的協(xié)調(diào)性，分析其中存在的問題，以期為政策系統(tǒng)的優(yōu)化提供參考。

1 理論框架及研究假設(shè)

1.1 理論框架

政策系統(tǒng)是為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而貫徹實(shí)施的復(fù)雜動態(tài)的運(yùn)行系統(tǒng)[12-13]。政策系統(tǒng)通?？煞譃閮?nèi)部系統(tǒng)和外部系統(tǒng)：內(nèi)部系統(tǒng)由主體和客體2個子系統(tǒng)組成，其中主體子系統(tǒng)包括政策決策、執(zhí)行、監(jiān)督與評價等系列流程，客體子系統(tǒng)包括政策發(fā)生作用的對象和內(nèi)容;外部系統(tǒng)主要是指政策環(huán)境，由政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、人口等影響因素組成[14]。

政策系統(tǒng)具有整體性、關(guān)聯(lián)性、協(xié)調(diào)性等特征，其中協(xié)調(diào)性是影響政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要因素[15]。政策系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性是指各要素的合理比例關(guān)系以及各要素功能的合理匹配，這就要求政策系統(tǒng)與其他政策和外部環(huán)境之間互不抵觸，否則會破壞政策系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，致使政策系統(tǒng)功能紊亂，最終影響政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[16]。

陳慶云[17]提出由主體子系統(tǒng)、客體子系統(tǒng)和環(huán)境系統(tǒng)組成的政策系統(tǒng)協(xié)調(diào)性分析框架，該框架在后來的研究中得到較多應(yīng)用。楊雪燕等[16]應(yīng)用此框架研究發(fā)現(xiàn)造成出生性別比例失衡的主要原因是政策系統(tǒng)不協(xié)調(diào)：在主體子系統(tǒng)中，公民及社會組織在政策制定、執(zhí)行、監(jiān)測評價中的參與度較低;在客體子系統(tǒng)中，政策執(zhí)行對象未能體現(xiàn)公平原則，且政策條款表述不清;主體與客體子系統(tǒng)之間缺乏監(jiān)督評價機(jī)制;在環(huán)境系統(tǒng)中，相關(guān)政策與現(xiàn)行政策以及社會經(jīng)濟(jì)文化存在沖突。沈蘇燕等[18]應(yīng)用此框架研究發(fā)現(xiàn)部分養(yǎng)老政策未達(dá)到預(yù)期效果與政策系統(tǒng)不協(xié)調(diào)有關(guān)。該框架還被應(yīng)用于國際機(jī)構(gòu)養(yǎng)老政策[19]、我國公共體育服務(wù)政策[20]等政策系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性研究，其解釋力和有效性得到一定的驗(yàn)證。

值得關(guān)注的是，我國政策的制定和實(shí)施具有“高層驅(qū)動、央地互動”的特征[21]。封鐵英等[22]據(jù)此特征，提出具有層級要素的政策系統(tǒng)協(xié)調(diào)性分析框架，重點(diǎn)探討國家與地方的政策層級協(xié)調(diào)性問題，這對于解釋和防止政策失效同樣重要。具體表現(xiàn)在：在政策出臺時間上，地方應(yīng)緊跟國家部署，及時制定地方政策;在政策制定主體上，地方應(yīng)與國家保持一致;在政策執(zhí)行效力上，從國家到地方應(yīng)保持由高到低的比例。

長江入?？诖驌舴欠ú稉普呦到y(tǒng)屬于國家層面戰(zhàn)略規(guī)劃和地方層面具體執(zhí)行之間呼應(yīng)互動的有機(jī)系統(tǒng)，兼具系統(tǒng)性要素和層級性特征。由此，本研究以陳慶云[17]提出的政策系統(tǒng)協(xié)調(diào)性分析框架為基礎(chǔ)，融入封鐵英等[22]提出的政策層級協(xié)調(diào)性分析框架，提出政策系統(tǒng)協(xié)調(diào)性的整合性分析框架（圖1）。

1.2 研究假設(shè)

根據(jù)相關(guān)研究，主體子系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性表現(xiàn)在3個方面。①決策主體明確且包含公民及社會組織的參與，這是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求[23];②執(zhí)行主體之間保持溝通，有效的溝通是合作的前提，體現(xiàn)在聯(lián)合執(zhí)法、執(zhí)法協(xié)作等方面;③監(jiān)測主體明確，保證政策制定和執(zhí)行的公正性與客觀性[24]。由此提出假設(shè)1，即在長江入?？诖驌舴欠ú稉普呦到y(tǒng)的主體子系統(tǒng)內(nèi)部，決策主體明確且公民與社會組織真正參與，執(zhí)行主體開展聯(lián)合執(zhí)法，以及存在明確的監(jiān)測主體，這些要素確保主體子系統(tǒng)具有協(xié)調(diào)性。

客體子系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性表現(xiàn)在政策執(zhí)行對象、內(nèi)容以及條款等有利于實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。由此提出假設(shè)2，即在長江入?？诖驌舴欠ú稉普呦到y(tǒng)的客體子系統(tǒng)內(nèi)部，政策執(zhí)行對象明確、政策內(nèi)容具體可操作以及政策條款之間無沖突矛盾，這些要素確?？腕w子系統(tǒng)具有協(xié)調(diào)性。

政策系統(tǒng)中主體和客體子系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)性建立在完備的監(jiān)督和監(jiān)測評價機(jī)制基礎(chǔ)上[25]。由此提出假設(shè)3，即在長江入?？诖驌舴欠ú稉普呦到y(tǒng)中，主體和客體子系統(tǒng)之間建立監(jiān)督和監(jiān)測評價機(jī)制，確保主體與客體子系統(tǒng)之間具有協(xié)調(diào)性。

政策系統(tǒng)與其他政策的協(xié)調(diào)性主要表現(xiàn)在政策的內(nèi)容和執(zhí)行與國家相關(guān)法律法規(guī)無沖突[26]。由此提出假設(shè)4，即在長江入?？诖驌舴欠ú稉普呦到y(tǒng)中，政策的內(nèi)容和執(zhí)行與國家相關(guān)法律法規(guī)無沖突，確保政策系統(tǒng)與其他政策具有協(xié)調(diào)性。

政策系統(tǒng)與政策環(huán)境的協(xié)調(diào)性具體表現(xiàn)在現(xiàn)有政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、人口等能夠?yàn)檎邔?shí)施提供有利條件[25]。由此提出假設(shè)5，即在長江入?？诖驌舴欠ú稉普呦到y(tǒng)外部，存在能夠推動政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、人口等環(huán)境條件，政策系統(tǒng)與政策環(huán)境具有協(xié)調(diào)性。

政策系統(tǒng)的層級協(xié)調(diào)性主要表現(xiàn)在：從時間上看，地方可以在國家統(tǒng)一部署安排下及時出臺政策;從政策主體上看，國家與地方的政策主體基本一致;從政策效力上看，國家層面到地方層面保持由高到低的趨勢[22]。由此提出假設(shè)6，即在長江入海口打擊非法捕撈政策系統(tǒng)中，地方政策與國家政策的出臺時間大致相同，地方政策與國家政策的主體基本一致，以及從國家到地方的政策效力保持由高到低的趨勢，確保政策系統(tǒng)具有層級協(xié)調(diào)性。

2 研究數(shù)據(jù)與方法

2.1 數(shù)據(jù)來源與處理

長江流域禁捕工作自2018年逐步開展，因此本研究選取數(shù)據(jù)的時間跨度為2018年1月至2023年4月，政策文本主要來自國務(wù)院政策文件庫、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等的官方網(wǎng)站。為避免遺漏，檢索范圍由寬泛到細(xì)化逐級進(jìn)行，先以“長江非法捕撈”為關(guān)鍵詞進(jìn)行政策檢索，再以“長江入海口非法捕撈”為關(guān)鍵詞對政策內(nèi)容進(jìn)行檢索，同時檢索正文中包含“長江入海口打擊非法捕撈”相關(guān)內(nèi)容的政策。通過檢索和整理，最終搜集到24項(xiàng)國家政策和30項(xiàng)地方政策，如2020年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《打擊長江流域非法捕撈專項(xiàng)整治行動方案》（國辦發(fā)明電〔2020〕21號）、2021年上海市青浦區(qū)重固鎮(zhèn)人民政府發(fā)布的《重固鎮(zhèn)打擊非法捕撈專項(xiàng)整治行動暨長效管理實(shí)施方案》（重府〔2021〕34號）、2023年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于印發(fā)<“中國漁政亮劍2023”系列專項(xiàng)執(zhí)法行動方案>的通知》（農(nóng)漁發(fā)〔2023〕8號）。

本研究根據(jù)政策主要內(nèi)容，將與長江入海口打擊非法捕撈相關(guān)的24項(xiàng)國家政策細(xì)分為5類。第一類：與長江入?？诖驌舴欠ú稉浦苯酉嚓P(guān)的政策（8項(xiàng)）;第二類：涉及打擊非法捕撈的長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策（5項(xiàng)）;第三類：涉及打擊非法捕撈的長江漁業(yè)漁政執(zhí)法政策（6項(xiàng)）;第四類：涉及打擊非法捕撈的長江禁捕退捕政策（4項(xiàng)）;第五類：涉及打擊非法捕撈的長江農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化政策（1項(xiàng)）。

2.2 變量選取與編碼

針對政策系統(tǒng)內(nèi)外部協(xié)調(diào)性評價，本研究設(shè)置三級編碼類目，并對最后一級編碼進(jìn)行說明（表1）。

3 實(shí)證結(jié)果

3.1 政策系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)調(diào)性

3.1.1 主體子系統(tǒng)協(xié)調(diào)性

在長江入海口打擊非法捕撈政策系統(tǒng)的主體子系統(tǒng)中，24項(xiàng)國家政策的決策主體、執(zhí)行主體、監(jiān)測主體以及公民及社會組織參與情況如表2至表5所示。

長江入?？诖驌舴欠ú稉普呦到y(tǒng)的主體子系統(tǒng)協(xié)調(diào)性總體較好，但存在部分不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在缺少關(guān)于公民及社會組織參與政策決策的描述、少部分政策未涉及聯(lián)合執(zhí)法以及部分政策缺乏監(jiān)測主體。①各項(xiàng)政策都有明確的決策主體，其中“一府兩院”決策的占20.8%、單一部門決策的占62.5%、部門聯(lián)合決策的占16.7%（表2）;公民及社會組織未參與政策決策過程（表5）。②各項(xiàng)政策都有明確的執(zhí)行主體，其中部門聯(lián)合執(zhí)行的占75.0%，為聯(lián)合打擊非法捕撈行為提供政策支持（表3）。③政策監(jiān)測主體不明確的占25.0%，表明這些政策無法得到有效監(jiān)測（表4）;公民及社會組織參與政策監(jiān)測的占45.8%，表明民主權(quán)利在政策監(jiān)測過程中得到較好發(fā)揮（表5）。

3.1.2 客體子系統(tǒng)協(xié)調(diào)性

在長江入?？诖驌舴欠ú稉普呦到y(tǒng)的客體子系統(tǒng)中，執(zhí)行對象和政策條款的協(xié)調(diào)性較好，但政策內(nèi)容存在部分不協(xié)調(diào)，表現(xiàn)在聯(lián)合執(zhí)法相關(guān)內(nèi)容模糊以及可操作性低。①各項(xiàng)政策的執(zhí)行對象十分明確，其中以生態(tài)環(huán)境為執(zhí)行對象的占33.3%，體現(xiàn)政策主體對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的高度重視（表6）。②部分政策內(nèi)容不夠深入和細(xì)化，尤其是聯(lián)合執(zhí)法相關(guān)內(nèi)容;如《上海市長江口水域打擊非法捕撈專項(xiàng)整治行動工作方案》提出“部門協(xié)作，聯(lián)合執(zhí)法”，但未明確聯(lián)合執(zhí)法的具體部門以及相關(guān)操作流程。③政策條款相互補(bǔ)充銜接，不存在矛盾;如《長江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)行動計(jì)劃》要求“健全長江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，進(jìn)一步加大中央財政支持長江經(jīng)濟(jì)帶及源頭地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償資金投入”，《長江流域重點(diǎn)水域禁捕和建立補(bǔ)償制度實(shí)施方案》提出“對于退捕漁民補(bǔ)償，堅(jiān)持地方為主，中央適當(dāng)獎補(bǔ)”。

3.1.3 主體與客體子系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)性

長江入海口打擊非法捕撈政策系統(tǒng)的主體與客體子系統(tǒng)之間仍不協(xié)調(diào)，表現(xiàn)在部分政策缺少監(jiān)督機(jī)制和監(jiān)測評價機(jī)制。①大部分政策已建立監(jiān)督機(jī)制，但仍有20.8%的政策缺乏監(jiān)督機(jī)制（表7）。②目前政策監(jiān)測主體不明確的占25%，導(dǎo)致政策監(jiān)測評價機(jī)制難以普遍建立，不利于政策的及時優(yōu)化和調(diào)整（表4）。

3.2 政策系統(tǒng)外部協(xié)調(diào)性

3.2.1 政策系統(tǒng)與其他政策

在政策內(nèi)容上，長江入海口打擊非法捕撈政策系統(tǒng)中的《“中國漁政亮劍2022”系列專項(xiàng)執(zhí)法行動方案》要求加強(qiáng)休閑垂釣執(zhí)法，而其他政策中的《戶外運(yùn)動產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2022—2025年）》又要求推動中部地區(qū)開發(fā)垂釣項(xiàng)目;中部地區(qū)屬于長江干流流域，垂釣項(xiàng)目的發(fā)展勢必加重執(zhí)法負(fù)擔(dān)，易產(chǎn)生政策沖突。

在政策執(zhí)行上，由于地域?qū)傩圆煌?，部分地區(qū)積極推動漁獵文化以促進(jìn)農(nóng)村旅游業(yè)的發(fā)展[27]，在一定程度上消解長江入?？诖驌舴欠ú稉普呦到y(tǒng)中的政策執(zhí)行對象對禁捕的意識觀念，從而對政策執(zhí)行產(chǎn)生阻力。

3.2.2 政策系統(tǒng)與政策環(huán)境

在政治環(huán)境方面，黨和國家對長江流域禁捕的高度重視為長江入海口打擊非法捕撈政策的實(shí)施提供良好的政治引領(lǐng)，形成穩(wěn)固的政治氛圍;在經(jīng)濟(jì)環(huán)境方面，長江流域各地政府財政預(yù)算壓力大，存在漁政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)短缺的情況[28];在文化環(huán)境方面，“長江漁文化”隨著漁民陸續(xù)退捕上岸被逐漸消解，致使長江入?？诖驌舴欠ú稉普咴谥贫ê蛯?shí)施中缺乏文化支持[29];在社會環(huán)境方面，長江流域50歲以上的漁民占50%，初中以下學(xué)歷的漁民占80%，漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)困難，存在再次從事非法捕撈的風(fēng)險，給政策系統(tǒng)的穩(wěn)定性帶來挑戰(zhàn);在人口環(huán)境方面，長江入?？诘貐^(qū)人口眾多，對漁業(yè)資源的需求較大，尤其是禁捕之后漁獲物價格升高，易對非法捕撈行為形成刺激。

3.3 政策系統(tǒng)層級協(xié)調(diào)性

長江入?？诖驌舴欠ú稉普呦到y(tǒng)具有良好的層級協(xié)調(diào)性。①在政策出臺時間方面，長江流域地方政府開展為期3年的打擊非法捕撈專項(xiàng)行動，并在2020年迎來政策出臺高峰，與國家總體政策部署在時間上基本一致，體現(xiàn)地方對于國家政策的及時響應(yīng)，保證了政策時效性。②在政策主體方面，國家與地方的政策決策主體均以農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門和人民政府為主。國家政策決策主體以農(nóng)業(yè)農(nóng)村部為主，其參與發(fā)布的政策占48.8%，“一府兩院”發(fā)布的政策占9.8%;地方政策決策主體以當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村廳（局）為主，其參與發(fā)布的政策占57.6%，地方政府發(fā)布的政策占18.2%。③在政策效力方面，國家政策到地方政策呈現(xiàn)由高到低的合理趨勢。

4 結(jié)語

長江入?？诖驌舴欠ú稉普呦到y(tǒng)的協(xié)調(diào)性整體較好，但仍存在部分不協(xié)調(diào)的問題。針對研究結(jié)果，本研究提出建議：加大對長江入?？诖驌舴欠ú稉普叩男麄鳎ㄟ^開展群眾座談會等形式提高公民及社會組織在政策決策中的參與度;積極組織聯(lián)合執(zhí)法，在政策執(zhí)行過程中建立完備的合作和監(jiān)測評價機(jī)制，并自覺接受社會監(jiān)督;在執(zhí)法實(shí)踐中不斷修正存在沖突的政策條款;結(jié)合當(dāng)下海洋生態(tài)環(huán)保理念，充分挖掘長江文化的時代價值，在海洋生態(tài)文明建設(shè)中弘揚(yáng)“長江漁文化”。

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