“城市和社區(qū)可持續(xù)發(fā)展—城市指標”系列國際標準對SDGs 的響應情況分析研究

閻毛毛 楊鋒 郭德華 王斌 李京陽

摘 要：城市是推動落實聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標（SDGs）的關鍵，標準為城市實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略提供了技術依據(jù)。本文在對ISO/TC268城市指標國際標準化進展跟蹤研究的基礎上，通過與SDGs全面比對分析，指出現(xiàn)有城市指標系列國際標準對SDGs響應不足并給出改善方案，為今后我國參與該領域國際標準化工作提出了建議與對策。

關鍵詞：可持續(xù)發(fā)展，城市指標，國際標準

DOI編碼：10.3969/j.issn.1674-5698.2024.04.017

1 可持續(xù)發(fā)展目標、城市與標準的關系

1.1 聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標是推動城市發(fā)展的行動綱領

2015年9月，聯(lián)合國193個成員國一致通過《改變我們的世界——2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，提出了聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標（SDGs），包括17個目標，169個子目標以及248個具體指標，內(nèi)容涉及經(jīng)濟、社會和環(huán)境三大支柱，倡導全球國家和機構(gòu)共同努力以促進可持續(xù)和具有包容性的經(jīng)濟增長、社會發(fā)展和環(huán)境保護。同時，議程明確指出，可持續(xù)發(fā)展目標的后續(xù)落實需要通過統(tǒng)計指標具體量化，并從2016年起監(jiān)測全球?qū)崿F(xiàn)這些目標所取得的進展情況。為此，2015年，聯(lián)合國統(tǒng)計委員會第46屆會議決定成立聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標指標機構(gòu)間專家小組（IAEG-SDGs），由來自28個成員國的國家統(tǒng)計機構(gòu)代表組成，負責研究制定用于可持續(xù)發(fā)展目標全球監(jiān)測的具體指標框架。我國國家統(tǒng)計局作為東亞地區(qū)代表，參與了專家小組全球指標框架的研究制定工作。

IAEG-SDGs制定的可持續(xù)發(fā)展評價指標框架與SDGs緊密對應，根據(jù)指標和數(shù)據(jù)本身的完善程度，將指標分為3類：第1類（TierⅠ），指標概念明確，有廣泛認可的評價方法和標準，且各國定期統(tǒng)計與該指標相關的數(shù)據(jù)；第2類（TierⅡ），指標概念明確，有廣泛認可的評價方法和標準，但數(shù)據(jù)不完善或不定期發(fā)布；第3類（TierⅢ），指標還沒有國際廣泛認可的評價方法或標準，或正在制定當中。各國基于這套指標，規(guī)劃完善國家層面和城市層面的可持續(xù)發(fā)展進程評價體系，不斷加強面向SDGs的統(tǒng)計能力建設。

1.2 城市是推進落實聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標的重要陣地

2023年末，我國城鎮(zhèn)化率已達66.16%，預計到2050年，全球城鎮(zhèn)化率將達到68%。城市僅占3%的土地面積，卻消耗了全球75%的自然資源，排放5 0%的廢物和70%的溫室氣體，貢獻8 0%以上的GDP?？梢?，城市是推進實現(xiàn)SDGs的重要陣地。前聯(lián)合國秘書長潘基文指出“城市的發(fā)展決定了我們是否能成功走上可持續(xù)發(fā)展道路”。中國作為全球最大的發(fā)展中國家，對可持續(xù)發(fā)展給予高度關注，將可持續(xù)發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。城市是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的核心載體，是一國應對經(jīng)濟、社會和資源環(huán)境挑戰(zhàn)的最重要單元。為了破解新時代社會主要矛盾、落實新時代發(fā)展任務作出示范并發(fā)揮帶動作用，為全球可持續(xù)發(fā)展提供中國經(jīng)驗，自2018年起，經(jīng)國務院批復先后在太原市、桂林市、深圳市等11個城市建立了可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)新示范區(qū)。

優(yōu)質(zhì)的數(shù)據(jù)和清楚的衡量標準對于每個國家評估其現(xiàn)狀、設計實現(xiàn)SDGs的路徑和跟蹤進度至關重要，對于城市來說同樣如此。自2018年，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展解決方案網(wǎng)絡（UNSDSN）與貝塔斯曼合作開發(fā)出一套適用于城市的SDGs指數(shù)和指示板評估方法，對城市層面的SDGs進展進行評估和對比，并發(fā)布了美國和歐洲部分城市的SDGs評估報告。但限于地區(qū)差異和數(shù)據(jù)可獲得性，評估報告僅涉及了15個目標，且沒有明確對應到SDGs的指標層級。目前，全球關于SDGs測度和評價的研究大多局限于全球和國家層面，針對城市層面落實SDGs的評價體系研究尚處于探索期。

1.3 標準是支撐城市實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的技術依據(jù)

2016年9月，習近平主席在給第39屆國際標準化組織（ISO）大會的賀詞中提出“共同探索標準化在完善全球治理、促進可持續(xù)發(fā)展中的積極作用，為創(chuàng)造人類更加美好的未來作出貢獻”。從2 015年發(fā)布SDGs以來，世界標準日的年度主題都是圍繞著可持續(xù)發(fā)展目標展開的。2021年世界標準化日主題是“標準促進可持續(xù)發(fā)展，共建更加美好的世界”，2022年和2023年主題都是“美好世界的共同愿景”。IS0作為世界上規(guī)模最大、最具影響力的國際標準組織，會根據(jù)不同時期全球發(fā)展態(tài)勢和標準化發(fā)展需求制修訂其標準化戰(zhàn)略，在其發(fā)布的《ISO戰(zhàn)略2030》中提出“推動包容和公平的經(jīng)濟增長，促進創(chuàng)新、保障健康和安全，以實現(xiàn)可持續(xù)的未來”。

標準是支撐城市治理的管理與技術手段，是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標的有效工具。標準能夠快速、準確、靈活地對城市的發(fā)展提供技術支撐。城市可持續(xù)發(fā)展標準為各類城市提供管理和評價工具，有助于利益相關方了解城市發(fā)展現(xiàn)狀、識別可持續(xù)性問題和差距、借鑒同類型城市發(fā)展經(jīng)驗，從而不斷提高城市發(fā)展的效率和質(zhì)量，推動城市創(chuàng)新和協(xié)同發(fā)展，提升城市的競爭力和影響力，促進以城市帶動周邊區(qū)域?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。國際組織和世界各國普遍重視城市可持續(xù)發(fā)展標準化工作。

2 “城市和社區(qū)可持續(xù)發(fā)展—城市指標”系列國際標準進展

2.1 標準研制背景

為響應聯(lián)合國、世界銀行、經(jīng)合組織等國際組織及世界各國對城市可持續(xù)發(fā)展標準的需求，ISO于2012年2月23日批準成立了城市可持續(xù)發(fā)展標準化技術委員會（ISO/ TC 268），主要負責研究制定城市可持續(xù)發(fā)展管理體系標準、評價標準，及相應的工具、指南和技術方法等。目前，ISO/ TC 268下設2個分技術委員會（SC），包括SC1智慧城市基礎設施和S C 2可持續(xù)流動和交通；9 個工作組（WG /TG/AHG），包括TG1標準宣傳、TG2標準試點與推廣、TG3戰(zhàn)略、WG1管理體系、WG2城市指標、WG3術語和框架、WG 4可持續(xù)城市的智慧過程和運營模型、WG5風險金融和AHG1港口城市。其中，ISO/TC 268/WG2是專門研制城市評價指標類標準的工作組，成立于2012年，由加拿大專家擔任工作組召集人和秘書工作。WG2組織研制的ISO 3712X城市可持續(xù)發(fā)展系列評價標準在支撐城市PDCA管理流程中發(fā)揮著重要作用，它們?yōu)槌鞘泄芾硐嚓P方在計劃（P）階段提供潛力分析和路線目標，幫助利益相關方了解城市可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)狀，并在評估（C）階段提供考評方法和績效依據(jù)，客觀評估城市可持續(xù)發(fā)展進程全貌，為下一步開展改善和提升工作提供數(shù)據(jù)支持和決策依據(jù)。

2.2 標準研制情況

2.2.1 ISO/TC 268/WG2已發(fā)布標準

ISO/TC 268/WG2已經(jīng)發(fā)布了4項標準，具體如下。

（1）ISO 37120：2018《城市和社區(qū)可持續(xù)發(fā)展—城市服務和生活品質(zhì)的指標》

ISO 37120：2014是全球首個用于城市層面評價可持續(xù)性的國際標準。該標準以人為核心，從城市服務和生活品質(zhì)兩個方面出發(fā)，從經(jīng)濟、教育、能源、環(huán)境、財政、火災與應急響應、治理、健康、休閑、安全、庇護所、固體垃圾、通信與創(chuàng)新、交通、城市規(guī)劃、廢水、水與衛(wèi)生等17個主題提出了衡量城市可持續(xù)發(fā)展的指標體系，下設100項指標，以評價城市可持續(xù)發(fā)展狀態(tài)，對改善城市治理、提高城市可持續(xù)發(fā)展水平具有指導作用。該標準已被非等效轉(zhuǎn)化為國家標準GB/T 36749-2018《城市可持續(xù)發(fā)展 城市服務和生活品質(zhì)的指標》。

隨著SDGs的提出，IS0要求其制定的所有國際標準都要明確與SDGs的支撐關系。在該標準修訂時，結(jié)合SDGs指標考核要求對原2014版進行了優(yōu)化。修訂版ISO 37120：2018在指標體系框架的設置上進行了調(diào)整，新增了“人口與社會條件”“體育與文化”“城市/本地農(nóng)業(yè)和食品安全”3個主題，合并了“火災與應急響應”和“安全”為“安全”，調(diào)整了部分指標項，從19個主題設置了104項指標。

（2）ISO 37122：2019《城市和社區(qū)可持續(xù)發(fā)展—智慧城市指標》

由于加快改善城市服務和生活品質(zhì)是建設智慧城市的基礎，該標準作為對ISO 37120在智慧領域的補充，應與IS0 37120配套使用，旨在提供一套完整的指標來衡量城市邁向智慧城市的進展。ISO/TC 268將智慧、韌性、低碳等均視為可持續(xù)發(fā)展的特征，認為智慧城市建設是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的途徑和方法之一。因此，IS0 37122的指標體系框架與IS0 37120保持一致，延續(xù)了37120提出的19個主題框架，涵蓋了智慧城市建設相關的80項指標。

（3）ISO 37123：2019《城市和社區(qū)可持續(xù)發(fā)展—韌性城市指標》

保持、加強和加快在改善城市服務和生活品質(zhì)方面取得的進展，對于建設具有抗災能力的城市至關重要，因此該標準應與IS0 37120配套使用，用以衡量韌性城市建設水平。該標準延續(xù)了37120提出的19個主題框架，參考風險管理流程，提出了74項指標。該標準已被非等效轉(zhuǎn)化為國家標準GB/T 43652-2024《城市和社區(qū)可持續(xù)發(fā)展 韌性城市指標》。

（4）ISO 3712 4：202 4《城市和社區(qū)可持續(xù)發(fā)展—ISO 37120，ISO 37122和ISO 37123使用指南》

該標準給出了對ISO 3712X系列標準配套使用的指導建議。

2.2.2 ISO/TC 268/WG2在研標準

目前，ISO/TC 268/WG2正在組織研制的2項標準，具體如下。

（1）I S O/ DI S 3712 5《城市和社區(qū)可持續(xù)發(fā)展—城市環(huán)境、社會、治理（ESG）指標》

該標準創(chuàng)建了一套用于評價城市環(huán)境、社會和治理（ESG）概況的指標體系，旨在支持城市管理者在獲得ISO 3712X標準關鍵績效指標生成的高質(zhì)量數(shù)據(jù)后，應對風險、改進決策并提升其ESG形象?；贗SO 3712X標準已有指標，按照環(huán)境、社會和治理三大類重新分配，從改善市民生活質(zhì)量、保護環(huán)境、考慮社會公平、優(yōu)先考慮社會責任等角度梳理了110項指標。該標準現(xiàn)已進入國際標準草案（DIS）階段，預計將于2024年發(fā)布。

（2）ISO/NWIP 37126《城市和社區(qū)可持續(xù)發(fā)展—碳中和城市指標》

該預提案提出評價碳中和城市的指標體系，基于ISO 3712X標準已有支持城市碳中和的指標，從碳匯、建筑、廢棄物、水、能源、交通、空間規(guī)劃和氣候變化等方面完善指標體系，以幫助城市提高其實現(xiàn)碳中和的能力。

3 城市指標系列國際標準對SDGs的響應情況分析

為了促進城市指標國際標準制修訂工作與S D G s緊密接軌，亟需開展與S D G s指標體系響應情況比對的基礎性工作。通過將標準指標與SDGs“目標-子目標-指標”逐級匹配，形成映射關系表，分析現(xiàn)有標準對SDGs的響應程度，進而提出填補缺項指標的建議，供后續(xù)標準修訂或提出在城市開展SDGs相關領域評價的新提案而奠定基礎。

3.1 剔除不適于在城市層面落實的SDGs原指標

IAEG-SDGs提出的可持續(xù)發(fā)展指標框架用于評價全球可持續(xù)發(fā)展目標進展總體情況，很多指標是對全球、區(qū)域、國家層面提出的要求，不能全部直接用于城市層面落實。經(jīng)本文研究團隊通過資料調(diào)研法和專家訪談法進行綜合研判，從SDGs的248個指標中共剔除針對國家層面和區(qū)域國家之間的考核指標79項。不適于城市層面的指標主要集中在SDG10減少不平等、SDG16和平、正義與強大機構(gòu)和SDG17促進國際實現(xiàn)的伙伴關系。例如：指標11. a. 1“有（a）響應人口動態(tài)；（b）確保平衡地域發(fā)展；（c）增加當?shù)刎斦臻g的國家城市政策或區(qū)域發(fā)展計劃的國家數(shù)量”，旨在要求通過加強國家和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，支持在城市、近郊和農(nóng)村地區(qū)之間建立積極的經(jīng)濟、社會和環(huán)境聯(lián)系，需要國家通過立法和區(qū)域達成協(xié)議等方式推動落實。當然，剔除部分指標并不意味著不考慮上級子目標和目標的要求。

3.2 將ISO 3712X國際標準指標與SDGs建立映射關系

對已發(fā)布的3 項國際標準I S O 3 7 1 2 0、I S O37122和ISO 37123中所有指標與SDGs“目標-子目標-指標”逐級比對，按照指標考核內(nèi)涵一致或相近的匹配原則，形成映射關系表。表1給出了國際標準與SDG1的映射關系示例。

上述比對研究結(jié)果顯示，現(xiàn)有ISO 3712X國際標準由于其體系框架未能緊密對接SD G s指標框架，其對SDGs的響應不足，所包含指標雖在數(shù)量上逐漸擴充，但仍因缺乏標準研制系統(tǒng)思維，難以支撐城市層面全面監(jiān)測可持續(xù)發(fā)展進程。情況如下。

（1）現(xiàn)有ISO 3712X國際標準基本能夠支撐除SDG17以外的全部16項，目標響應率達94%。

（2）可在城市層面落地執(zhí)行的119個子目標中，ISO 3712X國際標準對其中的74個有映射關系，子目標響應率達62%。其中，響應較為積極的領域主要集中在SDG1無貧窮、SDG4優(yōu)質(zhì)教育、SDG6清潔飲水和衛(wèi)生設施、SDG7經(jīng)濟適用的清潔能源、SDG11可持續(xù)城市和社區(qū)、SDG12負責任消費和生產(chǎn)和SDG13氣候行動等目標方向。

（3）對有考核要求的169項SDGs原指標，按照指標內(nèi)涵一致或相近的原則，對ISO 3712X國際標準指標與原指標逐一匹配，基本滿足其中79項原指標的考查需求，具體指標響應率僅為4 6%。對應指標缺失較多的領域主要集中在SDG2零饑餓、SDG3良好健康與福祉、SDG5性別平等、SDG9產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和基礎設施、SDG14水下生物和SDG16和平、正義與強大機構(gòu)等目標方向。

（4）此外，仍有超過半數(shù)以上的指標，只能模糊地對應到SDGs的目標大類，無法再往下一層級映射（在上文表1中標為“/ ”）。

4 “城市和社區(qū)可持續(xù)發(fā)展—城市指標”系列國際標準現(xiàn)存問題

中國標準化研究院作為ISO/ TC 268國內(nèi)技術對口單位，組織專家團隊全程參與了ISO 3712X國際標準的制修訂工作，期間積極推薦中國城市參與國際標準同步驗證工作。目前，已由全國城市可持續(xù)發(fā)展標準化技術委員會（SAC/TC 567）組織將ISO 37120和ISO 37123轉(zhuǎn)化為國家標準。結(jié)合國際標準研制和采標轉(zhuǎn)化工作，基于與SDGs比對分析，本文提出3712X系列標準在指導城市開展可持續(xù)發(fā)展能力評估中尚存以下問題。

4.1 對聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標響應不足

由于ISO 3712X標準的首個核心標準ISO 37120是于2014年發(fā)布實施的，整個研發(fā)過程早于2015年SDGs的提出，其評價體系框架并沒有和SDGs保持一致或形成對應關系。即使后續(xù)又經(jīng)過了2018年第二版修訂，也沒有突破其測度框架，只能支撐到SDGs的17個目標大類。ISO/TC 268在ISO官網(wǎng)公開宣傳其所研制標準能夠支撐SDGs中除去SDG 17全球伙伴以外的其他16項目標，但ISO 3712X標準主題框架主要還是圍繞解決SDG 11的核心問題展開的，其全部250余項指標并沒有明確給出與SDGs下設子目標及具體指標的映射關系。鑒于現(xiàn)有指標只能單向?qū)絊DGs大類目標，缺少與SDGs中能在城市層面落地的具體指標進行比對，尚不能用于全面監(jiān)測評估城市推動落實SDGs的現(xiàn)狀進展和能力。

4.2 部分指標時效性和引領性不強

鑒于城市指標國際標準的研制周期普遍較長，在一定程度上影響了實施應用的即時診斷和指導引領作用。在研制ISO 3712X全球性城市評價標準過程中，評價內(nèi)容涉及到城市經(jīng)濟、社會、環(huán)境、文化、治理、基礎設施等方方面面，由于各國所處的可持續(xù)發(fā)展階段不同，發(fā)達國家、新興經(jīng)濟體國家、發(fā)展中國家在城市層面落實可持續(xù)發(fā)展的關鍵領域和重點方向差異較大，在全球范圍內(nèi)要達成選取指標的統(tǒng)一性和普適性，協(xié)調(diào)難度很大。此類國際標準的研制過程較其他標準需要更多樣本城市和驗證時間，加上前期提案預研究階段，平均研制周期在4～5年以上。例如：核心標準ISO 37120于2011年6月立項，2014年5月發(fā)布第一版，2015年6月啟動修訂工作，2018年7月發(fā)布第二版。在ISO37120的修訂版中，與時俱進地替換或補充了一些能夠反映時代特征且符合S D G s 要求的指標。例如：對“能源”主題部分指標進行了優(yōu)化，刪除了“年人均電力中斷次數(shù)”，用“年人均生活用能量”替換了“年人均生活用電量”，新增了“每公里照明道路耗電量”和“每十萬人燃氣供應人數(shù)”，以更好地響應SDG7。

5 建議與對策

5.1 樹立系統(tǒng)全局觀，建立全面響應SDGs的城市可持續(xù)發(fā)展指標庫

造成現(xiàn)有城市指標國際標準對S D G s響應不足、覆蓋不全的主要原因，一方面由于其評價體系成型早于SDGs框架提出，未與SDGs理論方法學相謀和；另一方面缺乏標準研制的系統(tǒng)思維和頂層設計，導致用于評價城市可持續(xù)發(fā)展眾多特征維度的獨立標準之間邏輯關系不清，存在大量指標重復交叉。為此，本文研究團隊已于ISO/TC 268全體會議上提出，在全球范圍開展城市可持續(xù)發(fā)展指標庫的研究工作，建立一套全面響應SDGs的“指標庫”，將其作為通用技術工具，供處在不同發(fā)展階段、選擇不同特色路徑的各類城市從中選取適用成套的評價指標。這一提議已獲得了ISO/TC 268全會的一致支持。通過充分借鑒國內(nèi)外城市評價標準和可持續(xù)發(fā)展典型評價體系，本文研究團隊已初步形成了由530余個指標構(gòu)成的“指標庫”成果，正在組織更多國內(nèi)外城市開展實證應用。實踐證明，在我國優(yōu)先研究城市可持續(xù)發(fā)展指標庫的構(gòu)建方法及建立“指標庫”工具，可以將更多有益且有利于中國城市發(fā)展的指標吸納入庫，有助于進一步鞏固和提高我國在ISO/ TC 268國際標準制定工作中的話語權(quán)和主動權(quán)。

5.2 應用“指標庫”工具，填補響應SDGs核心指標的空缺

對全球可持續(xù)發(fā)展監(jiān)測指標框架中的TierⅠ和TierⅡ指標，由受托國際組織按照現(xiàn)有職能和渠道每年收集各國指標數(shù)據(jù)，處理、匯總形成全球和區(qū)域指標數(shù)據(jù)，供聯(lián)合國統(tǒng)計司編制年度監(jiān)測報告，反映全球可持續(xù)發(fā)展目標實施進展。城市監(jiān)測指標和數(shù)據(jù)應與各國上報聯(lián)合國的統(tǒng)計口徑協(xié)調(diào)統(tǒng)一。為此，基于前期已初步建立的“指標庫”成果，本文提出可從“指標庫”中選用源自我國國家標準和國內(nèi)政策文件涉及城市評價的成熟指標，對現(xiàn)有ISO 3712X國際標準尚未覆蓋的全球監(jiān)測統(tǒng)計評級為TierⅠ和TierⅡ的核心指標進行補充。

表2給出了以國內(nèi)優(yōu)質(zhì)指標補充國際標準空缺的示例。

5.3 合理設定指標閾值，提高指標的實用性和可比性

現(xiàn)有城市指標國際標準主要適用于城市自我評價和自提升改進，其次可供同類城市之間對比和互鑒，但尚不足以支撐不同類型、能級城市之間進行綜合水平的對比。國際標準只有每個指標的定義和計算方法，即沒有給出指標的設定基準值和目標值，也沒有給出對不同維度和測度之間的指標權(quán)重分配規(guī)則，難以形成綜合指數(shù)。建議在標準修訂時進一步明確評價方法和分級規(guī)則，科學合理地設置閾值參考范圍，以支撐每個可量化評估指標進行“實施進展評估”和“目標差距評估”。同時，由于數(shù)據(jù)缺失或不可公開獲得仍是限制城市評價工作的最大影響因素，建議標準中對指標數(shù)據(jù)來源和數(shù)據(jù)質(zhì)量等提出要求?？蓞⒄杖虮O(jiān)測經(jīng)驗，逐項指標均委派責任部門和協(xié)助部門，使城市統(tǒng)計口徑相應的主管部門都被列為利益相關方，以共同提高標準的實施應用效果。

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