海南自由貿(mào)易港生態(tài)文明制度建設研究

胡穎 鄧義祥 王玨 黃躍林

摘?要：我國生態(tài)文明制度建設始于改革開放，經(jīng)歷了探索階段、初創(chuàng)階段、確認階段和成熟階段，為研究海南生態(tài)文明制度建設提供了方向。隨著海南自貿(mào)港建設的逐步推進，海南省對生態(tài)文明制度建設空前重視，出臺了大量的豐碩成果，但仍存在生態(tài)文明制度集成創(chuàng)新滯后、管理制度不完善、公眾參與度不高等問題。在此基礎上，借鑒國內(nèi)外先進經(jīng)驗，進一步提出深化生態(tài)文明制度集成創(chuàng)新、建立綠色發(fā)展導向的生態(tài)文明管理制度、擴大公眾參與、樹立公眾生態(tài)價值觀等建議。

關鍵詞：海南自由貿(mào)易港，生態(tài)文明，制度建設

中圖分類號：F712?文獻標識碼：A?文章編號：1005-6432（2024）09-0000-00

1引言

生態(tài)文明制度是我國面對全球日益加劇的生態(tài)環(huán)境問題而提出的，是生態(tài)文明建設的重要組成部分，為解決有中國特色社會主義發(fā)展的瓶頸問題和滿足人民群眾對美好生態(tài)環(huán)境的需求發(fā)揮了制度保障作用。當前，我國在經(jīng)濟高速增長的同時，應加快生態(tài)文明制度建設，不斷完善生態(tài)文明決策制度設計，加快相關法律法規(guī)建設，改革生態(tài)文明評價考核體系，重視生態(tài)文明“非正式制度建設”，使生態(tài)文明制度成為我國生態(tài)文明建設的重要依托。生態(tài)文明制度建設有助于提升海南自由貿(mào)易港治理能力，更好地將“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”，在生態(tài)文明領域推動海南自貿(mào)港治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為全國生態(tài)文明制度建設探索經(jīng)驗并作出表率。

2我國生態(tài)文明制度建設的發(fā)展歷程

我國生態(tài)文明制度建設始于1979年。我國生態(tài)文明制度建設分為4個階段，生態(tài)文明制度建設在法律法規(guī)層面不斷完善成熟：第1階段是1979—1988年，為生態(tài)文明制度建設的探索階段。我國當時處在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，以經(jīng)濟建設為中心，工業(yè)化進程加快，生態(tài)環(huán)境問題日益突出，因此在1979年頒布了《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》，生態(tài)環(huán)境保護在立法層面上實現(xiàn)了零的突破。1984年至1988年將環(huán)境保護納入基本國策并成立了國家環(huán)境保護局，有力的推動了生態(tài)文明制度建設，但面對市場經(jīng)濟的迅速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境仍難以從法律法規(guī)層面上得到保障。第2階段是1989—2001年，為生態(tài)文明制度建設的初創(chuàng)階段，這一時期我國提出“可持續(xù)發(fā)展”經(jīng)濟戰(zhàn)略，經(jīng)濟發(fā)展方式要從粗放型向集約型轉(zhuǎn)化，隨后出臺了一些環(huán)境保護的文件和規(guī)定，進一步加快了環(huán)保領域的標準化建設。第3階段是2002年-2011年，為生態(tài)文明制度建設的確認階段。黨的十七大首次明確提出“生態(tài)文明”這一概念，這標志著我國生態(tài)文明建設在概念上得到確認，為新時代生態(tài)文明制度建設奠定基礎。第4階段是2012年-至今，為生態(tài)文明制度建設的成熟階段。以習近平總書記為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設，逐漸形成了習近平生態(tài)文明思想。

我國生態(tài)文明制度建設從早期探索階段，到初創(chuàng)和確認階段建立決策制度，再到成熟階段建立起逐漸完善的管理制度、評價制度、考核制度，與我國的經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護形勢息息相關，經(jīng)歷了較為長期的發(fā)展過程。到了成熟階段以后，生態(tài)文明各項制度的落實，需要各省根據(jù)國家的決策制度建立起完善的管理、評價、考核制度。因此，海南建立國家生態(tài)文明示范區(qū)，可為其他省份提供可推廣、可復制的生態(tài)文明體制改革經(jīng)驗，具有十分重要的意義。

3生態(tài)文明制度建設的國外經(jīng)驗

生態(tài)文明建設的概念在國外很少出現(xiàn)，但也有生態(tài)環(huán)境保護的相關制度建設。

20世紀90年代，日本提出建設循環(huán)經(jīng)濟社會，建立了具有基本法、綜合法和專法模式的完整環(huán)境法律體系，即：《推進形成循環(huán)型社會基本法》《廢物處理綜合法》《促進資源有效利用法》等。該法律體系建立了“高生產(chǎn)、合理消費、底廢棄”的循環(huán)型社會形態(tài)，將原來的高生產(chǎn)、高消費、高廢棄的經(jīng)濟體系轉(zhuǎn)化為循環(huán)經(jīng)濟體系。日本還建立了循環(huán)社會戰(zhàn)略評價機制，每年對其發(fā)展成果進行評價，并發(fā)表了《循環(huán)社會白皮書》。

美國通過大量且細致的立法形成以可持續(xù)發(fā)展為理念的生態(tài)環(huán)境保護法律體系。通過一系列的經(jīng)濟政策、科技研發(fā)、社會參與完善其生態(tài)環(huán)境制度建設。特別是通過稅收政策達到節(jié)能環(huán)保、低碳發(fā)展的目的。在環(huán)境補償機制實施過程中一部分由政府財政提供了大量的資金支持給對生態(tài)環(huán)境做出貢獻的居民，另一部分由相關企業(yè)在事前實行抵押金制度。

4海南生態(tài)文明制度建設現(xiàn)狀

海南生態(tài)文明主要的發(fā)展歷程見表2。海南生態(tài)文明制度建設分為兩個階段，以海南自由貿(mào)易港建設時間為分界點：第一階段是1990-2017年，這一時期海南根據(jù)國家生態(tài)文明決策制度制定了全省的規(guī)劃性綱領文件和一系列管理制度，為生態(tài)文明建設提供了政策支持和法律保障，并在2016年出臺《海南省黨政領導干部生態(tài)環(huán)境責任追究實施細則（試行）》從政府層面強化黨政領導干部生態(tài)環(huán)境和資源保護職責，完善了海南生態(tài)文明考核制度的缺失。第二階段是2018年至今，2018年4月13日黨中央決定支持海南建設自由貿(mào)易港，可以看到這一時期海南加快生態(tài)文明建設的速度，2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《國家生態(tài)文明試驗區(qū)（海南）實施方案》設立海南國家生態(tài)文明試驗區(qū)，《國家生態(tài)文明試驗區(qū)（海南）實施方案》中提到海南要構建起以鞏固生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為重點、與自由貿(mào)易試驗區(qū)和中國特色自由貿(mào)易港定位相適應的生態(tài)文明制度體系，并列出重點成果制度清單。隨后中國海南省委辦公廳、海南省人民政府辦公廳印發(fā)了《海南省貫徹落實<國家生態(tài)文明試驗區(qū)（海南）實施方案>任務清單和責任分工》，《海南省貫徹落實<國家生態(tài)文明試驗區(qū)（海南）實施方案>任務清單和責任分工》中提出要積極推出一批生態(tài)文明制度創(chuàng)新成果，特別強調(diào)要構建國土空間開發(fā)保護制度。2020年，隨著海南國家生態(tài)文明示范區(qū)的建設，“國土空間分級分類管控制度”“‘多規(guī)合一集成改革和應用”“塑料污染系統(tǒng)治理機制”“農(nóng)村生活污水治理捆綁互促工作機制”“生態(tài)敏感區(qū)域基礎設施建設造價服從生態(tài)機制”“‘節(jié)能+環(huán)境標志雙強制綠色產(chǎn)品政府采購制度”“環(huán)境資源巡回審判機制”“數(shù)字化精準支撐自然資源資產(chǎn)離任審計”等8項改革舉措和經(jīng)驗做法列入《國家生態(tài)文明試驗區(qū)改革舉措和經(jīng)驗做法推廣清單》，為全國生態(tài)文明建設提供了可復制可推廣的改革舉措和經(jīng)驗。2021年4月，生態(tài)環(huán)境部與海南省人民政府簽訂了共同推進國家生態(tài)文明試驗區(qū)建設戰(zhàn)略合作協(xié)議，實施最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度堅持生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展創(chuàng)新生態(tài)文明體制機制改革建設國家生態(tài)文明試驗區(qū)。2021年6月，按照中央的部署《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》正式頒布實施，這是全國人大首次為內(nèi)地某一經(jīng)濟區(qū)域單獨立法。生態(tài)環(huán)境保護作為專章寫入《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》，從國家層面為推動海南經(jīng)濟發(fā)展，為推動海南生態(tài)文明制度改革創(chuàng)新提供了堅實的法律保障。2021年6月9月發(fā)布了海南熱帶雨林國家公園體制試點區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GrossEcosystemProduct，簡稱GEP）核算成果，這是我國首個針對國家公園開展的生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值核算結果。2022年，《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》實施一周年之際，海南省相繼制修訂《海南省機動車排氣污染防治規(guī)定》《生態(tài)保護紅線管理規(guī)定》《海南省綠色建筑發(fā)展規(guī)定》等一批生態(tài)領域的法規(guī)，進一步完善了海南優(yōu)良生態(tài)環(huán)境的法治屏障。

5海南生態(tài)文明制度建設存在的問題

5.1生態(tài)文明制度創(chuàng)新需進一步深化

海南建設自由貿(mào)易港以來，海南把制度創(chuàng)新放在重要的位置?！秶疑鷳B(tài)文明試驗區(qū)（海南）實施方案》確定的33項重點制度成果已完成30項，形成一批生態(tài)文明制度建設成果，但在規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等方面仍需破題創(chuàng)新，如綠色金融制度、碳排放統(tǒng)計核算制度、GEP核算實用化等。

5.2生態(tài)文明管理制度不完善

（1）生態(tài)文明評價制度。出臺了一系列的生態(tài)文明評價制度，如《海南省生態(tài)環(huán)境廳環(huán)境保護信用評價辦法（試行）》等，但對評價范圍，特別是評價程序和標準缺乏明確的規(guī)定，不利于政策的實施。

（2）生態(tài)補償制度。海南省出臺了《海南省生態(tài)保護補償條例》《海南省流域上游下游橫向生態(tài)保護補償試點實施方案》等，補償?shù)闹骺腕w主要是各級政府，資金來源主要是財政支出，補償和責任范圍過小，不利于調(diào)動全社會的資源和力量進行生態(tài)保護，也給財政帶來不小的壓力。

（3）考核監(jiān)督制度。目前海南試行的黨政領導干部生態(tài)環(huán)境責任追究實施細則主要是限制性規(guī)定，不同區(qū)域、部門、崗位間差異較大，用統(tǒng)一的指標較難衡量，并且考核主體、指標、平臺、流程都沒有明確，因此該考核制度較難落地。

5.3公眾參與程度低

公眾對生態(tài)文明的意識仍然不足，如高消費、高碳出行、破壞環(huán)境等行為，甚至捕食野生動物、污水排放和生活垃圾不分類等行為。

6加強海南生態(tài)文明制度建設的建議

6.1進一步深化生態(tài)文明制度集成創(chuàng)新

結合海南自由貿(mào)易港的實際情況，在二十大精神的指導下，深化生態(tài)文明制度集成創(chuàng)新，針對生態(tài)文明建設中出現(xiàn)的新問題，打破各種隱性壁壘，引入更全面、更有影響力的制度創(chuàng)新成果。

6.2建立綠色發(fā)展導向的生態(tài)文明管理制度

6.2.1探索多元化生態(tài)文明補償制度

堅持“資源共享、成本共擔、聯(lián)防共治、互利共贏”的原則，嚴格征收各類資源有償使用費，完善資源開發(fā)利用、節(jié)約和保護機制，探索多元化補償模式，借鑒國外生態(tài)補償制度中的“抵押金制度”和“生態(tài)賬戶制度”，拓寬補償主客體范圍，將企業(yè)和民間資金合理有效的納入補償機制中，減輕財政壓力，真正實現(xiàn)“誰獲益，誰補償”“誰污染，誰賠償”“誰污染，誰治理”的理念。

6.2.2細化生態(tài)文明評價制度

科學制定生態(tài)文明建設的各項指標，細化生態(tài)文明評價制度中的評價范圍，評價程序，評價標準，實現(xiàn)評價客觀化、標準化、制度化，減少主觀因素對評價結果的影響，使各項制度具有可操作性和實效性。

6.2.3建立生態(tài)文明評價考核監(jiān)督體系

全面落實海南省各級黨委和政府生態(tài)環(huán)境保護“黨政同責、一崗雙責”，制定領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度，探索自然資源與生態(tài)環(huán)境信息面向?qū)徲嫏C關的開放共享機制。將反映生態(tài)文明建設水平和環(huán)境保護成效的指標納入地方領導干部政績考核評價體系，強化生態(tài)行政能力，根據(jù)主體功能定位實行差別化考核，并作為領導干部考核、任免、獎懲的重要參考。

6.3擴大公眾參與、樹立公眾生態(tài)價值觀

完善海南省生態(tài)文明公眾參與制度，政府在決策過程中應多聽取公眾意見，以兼顧社會不同群體的利益，自覺公開環(huán)境信息，對涉及公眾環(huán)境權益的發(fā)展規(guī)劃和建設項目，通過開聽證會或社會公示等形式聽取公眾意見，接受社會監(jiān)督。利用各種傳播手段，擴大全民參與的方式，在學校、社會等領域樹立共同的生態(tài)價值觀，規(guī)范公眾的行為習慣，在全社會形成良好的生態(tài)文明氛圍。

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[基金項目]2021年海南省教育廳高等學?？茖W研究項目（項目編號：Hnky2021-47）；海南省2023年自然科學基金項目（項目編號：623RC508）；2023年度海南省哲學社會科學規(guī)劃課題（項目編號：HNSK（YB）23-84）；海南開放大學科研團隊建設項目（項目編號：HKTD2022-01）。

[作者簡介]胡穎（1983—），女，漢族，河南新鄉(xiāng)人，碩士，副教授，海南開放大學，研究方向：思想政治教育研究、環(huán)境政策研究；王玨（1976—），女，漢族，海南瓊海人，碩士，教授，海南開放大學，研究方向：旅游管理研究；黃躍林（1977—），男，漢族，江西九江人，碩士，副教授，海南開放大學；通信作者：鄧義祥（1974—），男，漢族，湖北恩施人，博士，中國環(huán)境科學研究院水環(huán)境研究所研究員，研究方向：環(huán)境政策。