基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法面臨的問題及對策

張 帆

昆山市動物衛(wèi)生監(jiān)督所,江蘇 昆山 215300

0 引言

在社會主義現(xiàn)代化建設新征程中,產(chǎn)生了一系列畜禽養(yǎng)殖新模式,催生了一系列新生產(chǎn)業(yè),在城鄉(xiāng)范圍產(chǎn)生了新的養(yǎng)殖業(yè)。隨著新產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展,也產(chǎn)生了一系列新問題。由于法律法規(guī)和監(jiān)督管理的滯后,問題未能及時解決并與日俱增。因此,本文分析了動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法在新時代發(fā)展中存在的問題,并提出優(yōu)化執(zhí)法體系、提升執(zhí)法水平等相關(guān)對策。

1 動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法在新時期的意義

1.1 優(yōu)化完善農(nóng)業(yè)執(zhí)法體系

機構(gòu)改革后,動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法職能從動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)劃分至農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)。新修訂的《動物防疫法》明確規(guī)定動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)承擔“動物、動物產(chǎn)品檢疫”職能,明確了動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的機構(gòu)、職能,補充了原來農(nóng)業(yè)執(zhí)法的空缺領(lǐng)域,農(nóng)業(yè)執(zhí)法體系更完整、執(zhí)法業(yè)務指導更便捷。

1.2 保障畜產(chǎn)品安全

隨著養(yǎng)殖業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展,用于食用的畜禽養(yǎng)殖向集約化、規(guī)?；D(zhuǎn)型升級。動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法從養(yǎng)殖源頭保障動物健康、維護環(huán)境衛(wèi)生,減少病死畜數(shù)量來提高畜產(chǎn)品質(zhì)量。動物衛(wèi)生監(jiān)督作為肉蛋奶產(chǎn)品離開養(yǎng)殖場運往市場的重要防線,作為抽檢活體和畜產(chǎn)品的重要關(guān)口,能夠有效避免違禁產(chǎn)品添加,保障畜產(chǎn)食品安全,對畜禽產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

1.3 嚴防人畜共患病

動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法是政府保障動物檢疫工作順利推進的防線,也是嚴防動物疫病傳播的重要舉措。實施動物防疫條件審查、產(chǎn)地檢疫、屠宰檢疫能夠有效預防、控制、凈化、消滅動物疫病,防控人畜共患傳染病。對寵物犬只實施產(chǎn)地檢疫能夠有效促進狂犬疫苗接種普及,減少狂犬病傳播。

2 當前基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法面臨的問題

2.1 執(zhí)法體系有待持續(xù)優(yōu)化

執(zhí)法體系包括組織機構(gòu)建設與人員隊伍建設。在組織機構(gòu)建設方面,自前幾年機構(gòu)改革開始,行政執(zhí)法職能劃歸農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法,原有的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)以動物檢疫、無害化處理為主要職責。但是,因各地實際情況不同,機構(gòu)改革不徹底,遺留了部分問題。例如有些地區(qū)直接將動物檢疫職能劃歸其他部門,有些地區(qū)只掛牌子不設實體機構(gòu)[1],還有部分地區(qū)執(zhí)法人員和職能沒有劃歸執(zhí)法大隊,仍由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)開展執(zhí)法工作。在人員隊伍建設方面,有些地區(qū)無法解決執(zhí)法人員編制問題,執(zhí)法人員以事業(yè)編制身份參與執(zhí)法,按照專技崗位進行聘用管理,不利于人員的職業(yè)發(fā)展。執(zhí)法人員為了追求更高的職稱,工作重心更容易向承擔項目的業(yè)務工作傾斜。更有部分人員外借的情況,不利于執(zhí)法隊伍的穩(wěn)定發(fā)展和人才儲備。根據(jù)國家要求,農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法的在編在職執(zhí)法人員須統(tǒng)一配發(fā)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法制式服裝和標志,但未專門提及動物檢疫和動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法。因此,部分并入農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法的動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員難以配置制服,增加了一線執(zhí)法難度。

2.2 執(zhí)法水平有待提升

目前動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法通常存在重視程度不足的情況?；鶎愚r(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊伍由于人員配備不足,通常工作重心傾向農(nóng)藥、獸藥、農(nóng)機監(jiān)管等方面,而忽視動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法。動物衛(wèi)生監(jiān)督的違法信息通常由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)移交,缺少上級任務壓力和群眾監(jiān)督壓力,辦案積極性不高[2]。同時,缺少執(zhí)法職能的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)在日常指導過程中缺乏監(jiān)督力度,經(jīng)營主體更容易存在應付心理,難以達到法律法規(guī)的要求,側(cè)面增加了監(jiān)督執(zhí)法的負擔。在聯(lián)合執(zhí)法方面,動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中不容易獲得其他相關(guān)部門的支持和配合[1],導致跨領(lǐng)域、涉及多行業(yè)的問題難以標本兼治。

2.3 新興業(yè)態(tài)形成動物衛(wèi)生監(jiān)管執(zhí)法盲區(qū)

由于畜禽養(yǎng)殖向規(guī)?；⒓s化發(fā)展,養(yǎng)殖散戶越來越少。但隨著深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,農(nóng)文旅產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,親子農(nóng)耕體驗成為農(nóng)村和城郊的新興產(chǎn)業(yè),在動物檢疫和執(zhí)法上也出現(xiàn)了盲區(qū)。部分非食用性動物作為科普教育或萌寵樂園展示,具有品種多、數(shù)量少的特點,這類農(nóng)場不進行免疫,不施加畜禽標識,不申報防疫條件許可,忽視動物產(chǎn)地檢疫,處理病害不符合動物檢疫和無害化處理的要求。還有部分農(nóng)莊主營餐飲業(yè),打著“純天然”“原生態(tài)”的幌子,采用“現(xiàn)殺”的方式招攬客人,既不符合屠宰要求,又將廢棄物當作廚余垃圾清理,不符合法律法規(guī)要求。但是從經(jīng)營資質(zhì)上看,這部分農(nóng)場營業(yè)執(zhí)照上的經(jīng)營范圍通常不包含“養(yǎng)殖”,以“休閑觀光農(nóng)業(yè)”“農(nóng)耕體驗”替代,形成了前期審批與事后監(jiān)管的脫節(jié)。這種新型業(yè)態(tài)發(fā)展形成的動物衛(wèi)生監(jiān)管執(zhí)法盲區(qū),反映了在推進法律法規(guī)落地施行和宣傳推廣上任重道遠,折射出鄉(xiāng)村治理、動物衛(wèi)生監(jiān)督、行政審批、市場監(jiān)管等各條線、各部門之間存在信息屏障和溝通壁壘。

2.4 寵物行業(yè)問題頻發(fā)

以往的畜牧獸醫(yī)執(zhí)法重點在養(yǎng)殖場、屠宰場,主要在農(nóng)村區(qū)域。現(xiàn)在隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施和城鄉(xiāng)一體化建設,養(yǎng)寵群眾增加,相應的產(chǎn)業(yè)鏈向城市發(fā)展,寵物行業(yè)逐漸衍生出犬貓繁育基地、小型批發(fā)店、寵物物流,具有規(guī)模小、鏈條長、范圍廣、運營不規(guī)范的特點。同時,寵物的網(wǎng)絡銷售頻現(xiàn)“星期貓”“星期狗”問題。深入挖掘原因,部分犬貓繁育基地規(guī)模小,成貓數(shù)量可能只有5只,甚至在住宅小區(qū)繁育犬貓,衛(wèi)生和防疫條件差,銷售時逃避產(chǎn)地檢疫,小型物流企業(yè)承接運輸未經(jīng)產(chǎn)地檢疫的寵物,各環(huán)節(jié)難以滿足法律法規(guī)要求。

根據(jù)《中國人民共和國畜牧法》和農(nóng)業(yè)部公布的《國家畜禽遺傳資源品種名錄(2021年版)》規(guī)定,犬、貓不屬于畜禽遺傳資源目錄,因此繁育、養(yǎng)殖犬貓無須辦理養(yǎng)殖場(戶)登記證。但根據(jù)《中國人民共和國動物防疫法》(以下簡稱“動物防疫法”)第三條規(guī)定:“本法所稱動物,是指家畜家禽和人工飼養(yǎng)、捕獲的其他動物”,其中包含犬、貓,因此養(yǎng)殖單位和個人應當依法開展動物防疫工作,繁育基地應當取得防疫條件合格證。犬、貓作為寵物陪伴而非圍欄養(yǎng)殖業(yè),未納入畜牧監(jiān)管的名錄,但農(nóng)業(yè)部出臺了相關(guān)產(chǎn)地檢疫規(guī)程,應當開展產(chǎn)地檢疫?！秳游锓酪叻ā返谝话贄l提到,屠宰、經(jīng)營、運輸動物未附有檢疫證明的,由縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門進行處罰。這類新生問題表明動物飼養(yǎng)不僅在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域,而且涉及城市生活,同時涉及市場監(jiān)管、城市管理、物流監(jiān)管等多個部門。因此,伴侶動物的繁育、養(yǎng)殖、銷售、運輸?shù)确矫嬖诜煞ㄒ?guī)體系的細化和監(jiān)督,執(zhí)法上還需要加強。

2.5 宣傳效果不顯著

從傳統(tǒng)上看,動物衛(wèi)生監(jiān)督是從畜牧業(yè)中分離出來的,除“瘦肉精”“非洲豬瘟”“狂犬病”幾個關(guān)鍵詞外,其他與群眾接觸機會不多,基層群眾、基層部門對動物衛(wèi)生監(jiān)督的重要性認識不足。工作受眾面比較窄,宣傳不到位,工作支持力度、人員及經(jīng)費安排會受到影響;群眾缺少相關(guān)宣傳引導,則缺乏檢疫申報的主動性、監(jiān)督舉報的動力,甚至部分從業(yè)人員對監(jiān)管工作不理解。缺乏監(jiān)督,相關(guān)企業(yè)就缺少自我約束的動力,企圖找漏洞、鉆空子,長此以往則增加動物衛(wèi)生監(jiān)督工作的困難,不利于行業(yè)健康發(fā)展。

3 動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的優(yōu)化建議

3.1 優(yōu)化健全基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體系

《動物防疫法》第十一條規(guī)定:“縣級以上地方人民政府的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)依照本法規(guī)定,負責動物、動物產(chǎn)品的檢疫工作”。第十一章法律責任部分,自第九十二條開始,大部分違反《動物防疫法》規(guī)定的防疫、檢疫、動物診療行為,均由“縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門”進行處罰。正是由于各地農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門授權(quán)的執(zhí)法機構(gòu)不同,機構(gòu)改革不徹底,須對當前的動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體系進行優(yōu)化,使之更符合基層執(zhí)法需要,有利于提高監(jiān)督質(zhì)效。從組織結(jié)構(gòu)上看,應依法加快動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法與農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法職能合并的改革,明確縣、鄉(xiāng)兩級基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法職權(quán)范圍,充分發(fā)揮監(jiān)督執(zhí)法職能。從人員管理上看,加強隊伍建設與人員編制管理,根據(jù)執(zhí)法需要精簡隊伍,明確執(zhí)法人員身份和工作職責,避免人員借用、混用,賦予其相應的執(zhí)法資格,落實執(zhí)法權(quán)責。盡量使用參公管理執(zhí)法人員,避免借用事業(yè)編制專業(yè)技術(shù)崗位人員,引導執(zhí)法人員全力建設法治政府,穩(wěn)定執(zhí)法隊伍。從執(zhí)法形象上看,加快統(tǒng)一配發(fā)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法制式服裝和標志,有利于樹立動物檢疫和動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的執(zhí)法形象,提升現(xiàn)場執(zhí)法的效果,增強自我監(jiān)督和群眾監(jiān)督。

3.2 提高執(zhí)法質(zhì)效

面對新的違法現(xiàn)象、違法方式,須提升執(zhí)法人員的執(zhí)法水平,完善案件線索移交機制、加強部門間溝通協(xié)作,全面提高執(zhí)法質(zhì)效。加大對基層執(zhí)法人員的培訓力度,提高政治能力、辦案能力和畜牧獸醫(yī)專業(yè)水平,提升職業(yè)道德。更注重培訓的多樣化,開展在線培訓、組織外出觀摩、交流學習、加強技能競技,全面提高執(zhí)法水平,打造一支“有覺悟、執(zhí)法強、業(yè)務精”的執(zhí)法隊伍。加強自身主動作為的積極性,加強日常檢查,加大查處力度。農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門要牽頭建立健全內(nèi)部案件線索移交機制[2],暢通動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)、疫控中心等畜牧條線對動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機構(gòu)移交案件線索、證據(jù)等渠道,防止出現(xiàn)錯失執(zhí)法時機、監(jiān)管不到位、互相推諉扯皮的情況,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門內(nèi)部的及時互動與良性溝通。在加強自身建設的同時,必須強化外部溝通協(xié)調(diào),完善聯(lián)合執(zhí)法機制,更加注重對關(guān)鍵領(lǐng)域、重點環(huán)節(jié)的聯(lián)和作戰(zhàn)。加強與市場監(jiān)管部門、城管部門、交通運輸部門和公安機關(guān)的溝通合作,破除監(jiān)管壁壘,有效推動新型問題、綜合問題的標本兼治。特別是屢禁不止的違規(guī)調(diào)運、無證診療、“星期貓”“星期狗”等問題,只有部門聯(lián)合出手,才能有效解決。

3.3 完善法律法規(guī)體系和規(guī)章制度

法律普遍具有滯后性,新修訂的《動物防疫法》《動物檢疫管理辦法》等一系列法律法規(guī)對新生問題的規(guī)范作用略顯薄弱,對寵物繁育、寵物交易、新型農(nóng)場等新領(lǐng)域適用性不強。如果單純依靠法律和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部規(guī)章來指導動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法,不僅難以完全滿足基層執(zhí)法需求,而且會遏制執(zhí)法、普法的主動性。目前法律法規(guī)更適用于規(guī)?；B(yǎng)殖場,對伴侶動物、非食用動物的適用性需要調(diào)整。因此,須完善法律法規(guī)體系,針對新興業(yè)態(tài)和伴侶寵物的繁育、交易、運輸、檢疫建章立制;各地區(qū)政府部門應當根據(jù)本地區(qū)實際發(fā)展情況完善地區(qū)法律法規(guī),讓基層執(zhí)法人員在對待特定現(xiàn)象、特殊問題時有法可依、有章可循、有據(jù)可查。另外,地區(qū)法律法規(guī)文件也可為后續(xù)國家法律法規(guī)修訂提供參考,有利于法律法規(guī)體系的完善。

3.4 加強宣傳和普法

增加動物衛(wèi)生監(jiān)督工作宣傳力度,提高曝光率,可以促進養(yǎng)殖場/戶、寵物行業(yè)從業(yè)人員、違法違規(guī)人員等不同人群對動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法重要性的理解,增強對動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的重視,主動申報檢疫、支持配合執(zhí)法工作,吸引廣大市民參與公共監(jiān)督,樹立動物檢疫與疫病傳播、全民健康息息相關(guān)的認識。增加動物衛(wèi)生相關(guān)法律法規(guī)宣傳力度,保障法律法規(guī)落地執(zhí)行,讓市民知法懂法,讓一線從業(yè)人員知罰守法,降低上當受騙和主動違法的概率,優(yōu)化監(jiān)督執(zhí)法環(huán)境[3]。采用多途徑、多樣化的宣傳方式。利用新媒體、電視媒體等渠道廣普宣傳,充分發(fā)揮新聞媒體的輿論引導功能;開展行業(yè)培訓、法律講座,加強從業(yè)人員培訓,提高知識技能與法律素養(yǎng),促進各類優(yōu)惠政策落地;對監(jiān)督對象開展入戶宣傳,在監(jiān)督執(zhí)法過程中注意執(zhí)法與普法相結(jié)合,劃清從業(yè)行為“紅線”,引導一線從業(yè)人員依法執(zhí)業(yè)、加強自我保護。

4 結(jié)束語

動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體系和法律體系剛經(jīng)歷了變革與更新。在現(xiàn)代化建設新征程中,整個行業(yè)正處于高質(zhì)量發(fā)展階段,對執(zhí)法工作又提出了時代問題和新的要求。因此,需要持續(xù)優(yōu)化執(zhí)法體系、不斷提升執(zhí)法水平、完善法律法規(guī)體系、加強宣傳和普法,推進法律體系更完善、畜產(chǎn)食品更安全、疫病防控更嚴密。