“節(jié)約資源”國策條款的法教義學解析

門中敬 陳方政

勤儉節(jié)約是中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)。我國現(xiàn)行《憲法》第十四條第二款規(guī)定:“國家厲行節(jié)約,反對浪費?！?以下簡稱“節(jié)約資源”國策條款)為貫徹實施該基本國策,我國先后制定出臺了幾十部法律以及大量法規(guī),在節(jié)約資源方面發(fā)揮了重要的制度約束和激勵作用。不過,“節(jié)約資源”基本國策條款的規(guī)范目的和意義,絕非“厲行節(jié)約、反對浪費”這么簡單。為更好地實施“節(jié)約資源”國策條款,有必要對《憲法》第十四條第二款進行法教義學解析,從而準確把握“節(jié)約資源”國策條款的規(guī)范含義,正確認識“節(jié)約資源”基本國策的科學內涵。

一、“節(jié)約資源”國策條款的制定背景與憲法地位

“節(jié)約資源”國策條款的雛形最早出現(xiàn)在具有臨時憲法性質的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》中,即“一切國家機關要堅持廉潔樸素的工作作風,禁止浪費,財政工作要厲行精簡節(jié)約”。其后的1954年《憲法》和1975年《憲法》受當時國家政治形勢影響,并未出現(xiàn)關于節(jié)約的表述。1978年實行改革開放政策后,“勤儉建國”方針被寫入1978年《憲法》,規(guī)定“國家在發(fā)展國民經濟中,堅持獨立自主、自力更生、勤儉建國的方針”。1982年《憲法》進一步明確規(guī)定了“國家厲行節(jié)約,反對浪費”的基本方針。

(一)“節(jié)約資源”憲法條款的制定背景

《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》、1978年《憲法》和1982年《憲法》雖然都規(guī)定了“節(jié)約資源”條款,但其制定背景和目的并不相同?！吨袊嗣裾螀f(xié)商會議共同綱領》將“節(jié)約資源”條款寫入其中,是因為即將建立的新中國一窮二白、百廢待興,我們黨作為執(zhí)政黨要繼續(xù)發(fā)揚艱苦樸素的作風,和人民群眾同甘共苦,盡快恢復國民經濟,建設國家。新中國建立之初,我們黨又提出了“勤儉建國”的方針,要求廣大黨員干部保持厲行節(jié)儉的生活作風。毛澤東在《關于正確處理人民內部矛盾的問題》中指出:“要使我國富強起來,需要幾十年艱苦奮斗的時間,其中包括執(zhí)行厲行節(jié)約、反對浪費這樣一個勤儉建國的方針?！?1)中共中央文獻研究室:《厲行節(jié)約反對浪費重要文獻摘編》,中央文獻出版社2013年版,第22頁?？梢?當時將厲行節(jié)約寫入臨時憲法,目的在于“勤儉建國”。1982年《憲法》規(guī)定了“節(jié)約資源”國策條款,是改革開放和“以經濟建設為中心”的必然選擇,立法目的在于把有限的資源集中到經濟建設上來,逐步改善人民的物質文化生活,其核心目標是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,其準確的憲法定位是“為實現(xiàn)國家核心目標而采取的必要手段”。當然,對作為基本國策的“節(jié)約資源”闡述最深刻、最全面的是黨的十七大報告,黨的十七大報告指出:“堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策,關系人民群眾切身利益和中華民族生存發(fā)展。必須把建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會放在工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的突出位置,落實到每個單位、每個家庭。要完善有利于節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的法律和政策,加快形成可持續(xù)發(fā)展體制機制?！?/p>

(二)“節(jié)約資源”國策條款的憲法地位

基本國策條款的出現(xiàn)被認為具有劃時代意義,它改變了以往國家機構與公民權利二分的憲法結構,標志著國家干預主義的興起,也標志著近代憲法向現(xiàn)代憲法的變遷。一般認為,憲法設置基本國策條款的目的是回應社會現(xiàn)實的變遷。隨著現(xiàn)代化進程的展開,傳統(tǒng)“守夜人”式的政府已無法適應社會發(fā)展的需要,需要國家對公共領域進行適度干預,因此憲法以增設基本國策條款的方式來保障經濟社會有序健康發(fā)展。

“節(jié)約資源”國策條款規(guī)定在1982年《憲法》的總綱部分,具有憲法綱領性條款的憲法地位。學術界通常將某類綱領性的憲法規(guī)范稱為“基本國策”——憲法中的基本政策性條款。盡管存在對基本國策條款的不同認識和區(qū)分標準,但基本國策作為憲法綱領性條款的地位是確定無疑的。學界通說認為,我國憲法規(guī)定的基本國策主要包括男女平等、改革開放、保護耕地、節(jié)約資源、保護環(huán)境等。

作為一項基本國策,“節(jié)約資源”國策條款具有憲法綱領性條款的特征:首先,基本國策條款規(guī)定了國家未來要實現(xiàn)的目標,通常具有較強的意識形態(tài)傾向,是國家意志的憲法表達;其次,基本國策條款具有開放性的憲法結構,制憲者為其預留了較大的解釋空間,以保障基本國策條款能夠發(fā)揮基本方向上的引導作用(2)參見王鍇:《論文化憲法》,《首都師范大學學報(社會科學版)》2013年第2期。,即我國憲法同一些外國憲法相比的一大特色就是明確規(guī)定了國家的根本任務、發(fā)展道路、奮斗目標(3)參見《栗戰(zhàn)書在深入學習宣傳和貫徹實施憲法座談會上的講話》,http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2018-03/30/content_2052732.htm?eqid=cbeeb46500002e0e0000000664365d4c,訪問日期:2022年11月20日。;最后,與傳統(tǒng)憲法規(guī)范相比,基本國策條款具有國家積極作為的義務性、規(guī)范結構上的開放性、目的的公共性和內容的客觀性等特征。基本國策條款可以拘束所有國家公權力,換言之,國家負有落實基本國策條款的憲法義務?；緡邨l款在結構上具有開放性,具有較強的概括性和抽象性,國家權力機關在執(zhí)行基本國策條款時具有較大的自由裁量空間?；緡邨l款設置的目的具有公共性,有別于基本權利條款設置目的的個人性?；緡邨l款的內容具有客觀性,即基本國策條款是客觀的法規(guī)范,約束和引導的是國家公權力,任何組織和個人不能依據“節(jié)約資源”國策條款請求國家就節(jié)約資源履行作為或者不作為的義務。(4)參見王鍇、劉犇昊:《憲法總綱條款的性質與效力》,《法學論壇》2018年第3期。

二、“節(jié)約資源”國策條款的規(guī)范含義解析

為了準確理解和把握“節(jié)約資源”國策條款,需要通過文義解釋和目的解釋對其內涵作進一步分析和解讀。

(一)“節(jié)約資源”國策條款的文義解釋

1.“節(jié)約資源”國策條款中節(jié)約的含義

節(jié)約在《辭?！分械囊馑紴楣?jié)儉、節(jié)省,最早出現(xiàn)在《后漢書·宣秉傳》:“秉性節(jié)約,常服布被,蔬食瓦器具。”(5)辭海編輯委員會編:《辭?！?上海辭書出版社2009年版,第1264頁。節(jié)約觀念在中華傳統(tǒng)文化中源遠流長、影響深遠,它表達了一種理性生活態(tài)度和適度消費觀念。傳統(tǒng)節(jié)約觀念要求人們充分合理地利用資源,適當節(jié)制個人生活欲望,個人消費行為應當考慮個人收入水平和社會平均消費水平。這是一種有利于個人、社會和自然長遠發(fā)展的倫理觀念。(6)參見陳德敏:《節(jié)約型社會法律保障論》,人民出版社2008年版,第21頁。在英文中,通常使用“economize”對應漢語中的節(jié)約,其含義包括管理和資源兩個方面,指對資源消耗進行合理控制和管理。(7)“economize”來源于希臘語的“oikonomia”,意為“household management”,系由“oikos(house)+nemo(manage)”演變形成,其原始含義是管理家庭成員和家庭事務,如監(jiān)督仆人和管理家庭開支等。隨著社會的發(fā)展和進步,其含義逐漸演變?yōu)楣芾硪粋€社團的資源(如財務資源)、合理利用資源、減少支出和節(jié)約開支等?？梢?中西傳統(tǒng)文化對節(jié)約的理解存在較大差異,古代中國更強調道德上的個人節(jié)欲,而西方更注重對資源的管理和控制。

當今社會,全球資源緊張和環(huán)境惡化賦予了節(jié)約以嶄新的內涵,即節(jié)約是“指由生產、流通、消費整合而成的社會結構”(8)陳德敏:《節(jié)約型社會法律保障論》,人民出版社2008年版,第7頁。,是“通過采取綜合性措施,提高資源利用效率,以最少的資源消耗獲得最大的經濟和社會收益”(9)紀純、齊建國:《發(fā)展循環(huán)經濟,建立節(jié)約型社會的經濟學思考》,《數(shù)量經濟技術經濟研究》2005年第11期。,是“在更少資源消耗和更低環(huán)境污染的基礎上獲得更大的經濟效益和社會效益”(10)付瑤:《當代中國節(jié)約型社會建設問題研究》,東北師范大學2016年博士論文。。也就是說,在當今社會中節(jié)約資源已經從個人的道德義務上升為國家和社會的義務。我國《憲法》第十四條第二款中的節(jié)約指向的顯然是國家和社會的義務,而不僅僅是個人的道德義務,因而該條款隱含著管理和控制的含義,即節(jié)約既包含實體上的節(jié)儉、節(jié)省的含義,也包含手段上的管理和控制的含義。所以,《憲法》第十四條第二款中的節(jié)約資源不能簡單地解釋為節(jié)儉、節(jié)省,其對象也不能局限于自然資源,而是國家通過結構調整、技術進步、制度建設實現(xiàn)資源高效利用,以及各級政府機關、企事業(yè)單位和全體公民節(jié)約意識的培養(yǎng)與節(jié)約習慣的養(yǎng)成。這一點從“節(jié)約資源”國策條款的法律實施中可以得到證實。例如,《未成年人保護法》指出節(jié)約是“一種良好的行為習慣”,該法規(guī)定:“未成年人的父母或者其他監(jiān)護人應當履行下列監(jiān)護職責……(三)教育和引導未成年人遵紀守法、勤儉節(jié)約,養(yǎng)成良好的思想品德和行為習慣”(11)參見《未成年人保護法》第一十六條。;《節(jié)約能源法》將節(jié)約定義為“技術手段”,將節(jié)約能源定義為“通過各種管理和技術手段減少從生產到消費各個環(huán)節(jié)中的損失和浪費,更加有效、合理地利用能源”(12)《節(jié)約能源法》第三條規(guī)定:“本法所稱節(jié)能,是指加強用能管理,采取技術上可行、經濟上合理以及環(huán)境和社會可以承受的措施,減少從能源生產到消費各個環(huán)節(jié)中的損失和浪費,更加有效、合理地利用能源。”;《公務員法》將節(jié)約指認為“高效益的工作方法”,該法第五十一條規(guī)定:“公務員或者公務員集體有下列情形之一的,給予獎勵……(五)愛護公共財產,節(jié)約國家資財有突出成績的。”

2.“節(jié)約資源”國策條款中國家的含義

在憲法文本中,國家在不同語境下的含義各不相同。根據韓大元教授的觀點,憲法上的國家,一是指政治共同體意義上的國家,即形成和維系共同體是憲法中國家的首要定位;二是指國家機關,即國家機關通過具體活動履行其職能,如“國家機構”“國家行政機關”等表述;三是指與地方相對意義上的國家,如“中央人民政府”等表述;四是指與社會相對意義上的國家,如“國家和社會”等表述。(13)參見韓大元:《論香港基本法上“國家”的規(guī)范內涵》,《中外法學》2020年第1期。根據上述分類,“節(jié)約資源”國策條款中的國家首先指向政治共同體意義上的國家,這是由于“節(jié)約資源”國策條款體現(xiàn)了國家的共同價值和共同信念,制定“節(jié)約資源”國策條款和實施“節(jié)約資源”的基本國策,并不只是最高權力機關的決斷,而是整個國家的意志,是由作為政治統(tǒng)一體的國家在充分考慮其必要性基礎上作出的判斷。其次指向“國家機關”意義上的國家,即指向掌握“國有財產”和“自然資源”支配權和使用權的各級國家機關,從而明確“節(jié)約資源”國策條款中國家應當承擔的憲法義務。

根據以上分析,“節(jié)約資源”國策條款中的國家兼具政治統(tǒng)一體意義上的國家和“國家機關”意義上的國家雙重含義?！肮?jié)約資源”國策條款是國家整體意志的表達中的“國家”是指政治統(tǒng)一體意義上的國家,“節(jié)約資源”國策條款的規(guī)制對象及義務主體意義上的“國家”是指“國家機關”?！皣覒攨栃泄?jié)約,反對浪費”這一條款既是授權性規(guī)則又是義務性規(guī)則,根據文義解釋,其規(guī)范含義可解讀為:(1)國家享有合理利用資源,引導全體組織和公民厲行節(jié)約、反對浪費的職權;(2)國家負有合理利用資源,引導全體組織和公民厲行節(jié)約、反對浪費的義務;(3)國家有權且應當限制或禁止任何組織和個人浪費資源,但國家機關在行使此項職權時,應當符合憲法的其他規(guī)范要求。

因此,國家負有節(jié)約資源的憲法義務。作為“厲行節(jié)約”的義務主體,國家既需要履行不浪費資源的消極義務,也需要采取積極行動,通過各種措施不斷提高生產要素和資源的使用效率,并負責規(guī)制、引導、教育全體組織和公民厲行節(jié)約、反對浪費。

(二)“節(jié)約資源”國策條款的體系解釋

《憲法》總綱規(guī)定的各項基本國策是由相關條文和規(guī)范組成的體系。為進一步明確“節(jié)約資源”國策條款的憲法地位,需要根據其在《憲法》總綱中的具體位置,運用體系解釋方法,從整體上判斷和理解“節(jié)約資源”國策條款的體系定位。

“節(jié)約資源”國策條款與經濟條款密切關聯(lián)。在《憲法》第十四條的規(guī)范構造中,第四款是2004年《憲法修正案》新增加的內容,屬于社會保障制度的范疇,一般認為該款與“節(jié)約資源”國策條款的關聯(lián)性不大。第一、第三款屬于經濟規(guī)范,其中第一款“國家通過提高勞動者的積極性和技術水平,推廣先進的科學技術……以不斷提高勞動生產率和經濟效益,發(fā)展社會生產力”,規(guī)定了改革開放初期經濟發(fā)展的若干目標和措施,但由于當時的指導思想是“計劃經濟為主,市場調節(jié)為輔”,因此該款仍帶有一定的計劃經濟特征。(14)參見許崇德等:《開啟民主法治的新紀元——紀念現(xiàn)行憲法實施20周年筆談》,《法制與社會發(fā)展》2002年第6期。第三款“國家合理安排積累和消費,兼顧國家、集體和個人的利益,在發(fā)展生產的基礎上,逐步改善人民的物質生活和文化生活”,蘊含著“提高經濟效益、優(yōu)化資源配置的價值取向”(15)單飛躍、徐開元:《“社會主義市場經濟”的憲法內涵與法秩序意義》,《東南學術》2020年第2期。。表面上看這兩個條款與“節(jié)約資源”國策條款之間并沒有太大的關聯(lián),但實際上《憲法》第十四條本身采用的是“開放的語言結構”(16)[英]哈特:《法律的概念》,許家馨、李冠宜譯,法律出版社2011年版,第123頁。,對于像“國家……改進勞動組織,以不斷提高勞動生產率和經濟效益,發(fā)展社會生產力”“國家合理安排積累和消費”等規(guī)定的理解,不能僅限縮于國家對經濟發(fā)展的干預,它還指向國家權力對自由的保障,指向國家在更廣泛的領域中發(fā)揮功能。(17)參見[德]康拉德·黑塞:《聯(lián)邦德國憲法綱要》,李輝譯,商務印書館2007年版,第169頁?？梢?“節(jié)約資源”國策條款與經濟條款之間的關聯(lián)在于:國家需要通過節(jié)約手段,實現(xiàn)經濟條款設置的“在發(fā)展生產的基礎上,逐步改善人民的物質生活和文化生活”的國家目標。

同時,由于節(jié)約包含著對資源合理利用的意涵,這使得“節(jié)約資源”國策條款與環(huán)境條款之間也存在著密切關聯(lián)?！稇椃ā返诰艞l環(huán)境條款規(guī)定“國家保障自然資源的合理利用”表明,在環(huán)境條款設置的國家目標實現(xiàn)過程中,也需要國家通過節(jié)約手段,不斷提高自然資源的利用效率,避免過度開發(fā)自然資源造成資源浪費和環(huán)境破壞。

此外,“節(jié)約資源”國策條款是實現(xiàn)國家任務的重要手段,與國家任務目標條款也具有密切的聯(lián)系。根據《憲法》“序言”第七段的規(guī)定,國家的根本任務是沿著中國特色社會主義道路,集中力量進行社會主義現(xiàn)代化建設。具體任務是推動物質文明、精神文明、政治文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調發(fā)展。最終目標是把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國,實現(xiàn)中華民族偉大復興。顯然,節(jié)約在以下三個方面發(fā)揮著實現(xiàn)國家任務目標的重要功能:第一,節(jié)約資源是為了繼承和發(fā)揚我們黨“艱苦奮斗、勤儉建國”的優(yōu)良傳統(tǒng),通過節(jié)約不斷積累社會財富,將有限的資源集中到經濟建設上來;第二,節(jié)約資源與改革開放、保護環(huán)境、男女平等其他基本國策一樣,需要國家長期堅持,保障國家最終目標逐步實現(xiàn);第三,節(jié)約資源是為了落實可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,以協(xié)調物質文明與生態(tài)文明發(fā)展之間的關系。

因此,從純粹規(guī)范意義上來看,《憲法》第十四條第二款規(guī)定的“節(jié)約資源”基本國策條款并非孤立的存在,其與相鄰的經濟條款(第十四條第一款、第三款)、環(huán)境條款以及國家任務目標條款之間存在著內在關聯(lián),是實現(xiàn)國家任務目標的重要手段。

(三)“節(jié)約資源”國策條款的目的解釋

從“節(jié)約資源”國策條款的制定背景來看,該條款是為了在改革開放初期通過對各級政府和廣大黨員干部提出“厲行節(jié)約”的要求,集中力量發(fā)展社會生產力。此時,節(jié)約的含義側重于節(jié)約型消費。隨著經濟發(fā)展和人民群眾生活水平逐步提高,“節(jié)約資源”國策條款調整的社會現(xiàn)實已與制定之初產生了巨大變化,此時憲法上節(jié)約資源的內涵不僅包括對各級政府和廣大黨員干部提出節(jié)約型消費的要求,更重要的是通過管理、控制手段建設資源節(jié)約型社會,實現(xiàn)經濟社會可持續(xù)發(fā)展。進而言之,國家厲行節(jié)約的目的不是要求大家勒緊褲腰帶過苦日子,而是構建與我國國情相適應的積累和消費模式,以實現(xiàn)在生產發(fā)展的基礎上提高人民的物質生活和文化生活水平的目標。但需要指出,“節(jié)約資源”國策雖屬于國家目標的范疇,但它不是一項簡單的國家目標,黨的十七大報告明確賦予其更深刻的意義,即建立“可持續(xù)發(fā)展體制機制”。建立“可持續(xù)發(fā)展體制機制”,需要正確貫徹和落實“節(jié)約資源”國策條款,進一步明確國家的憲法義務。這是因為,伴隨著改革開放后經濟的快速發(fā)展,資源約束和環(huán)境問題開始凸顯出來?！皣覅栃泄?jié)約,反對浪費”規(guī)定調整的范圍不再局限于個人行為,而是涵蓋了整個國民經濟系統(tǒng),貫穿社會再生產全過程。此時憲法強調節(jié)約不再只是為了強調節(jié)約型消費,而是要求國家科學、合理地配置生產要素,優(yōu)化資源使用方式。(18)參見中共中央文獻研究室編:《十二大以來重要文獻選編》(中),人民出版社1986年版,第579頁。將生產要素及資源配置的權力交給國家,是為了強調國家負有合理利用資源的憲法義務。

實際上,“節(jié)約資源”基本國策條款的國家義務與“自然資源”國家所有條款的立法目的表現(xiàn)出高度一致性,對此有學者指出,從新中國成立后制定的幾部《憲法》來看,《憲法》設置“自然資源國家所有”條款的目的是服務于社會主義理念,最大程度上限縮私有制帶來的盲目、非理性及分配上的實質不公。(19)參見李忠夏:《“國家所有”的憲法規(guī)范分析——以“國有財產”和“自然資源國家所有”的類型分析為例》,《交大法學》2015年第2期。所以,《憲法》第十四條第二款的立法目的是將節(jié)約資源的任務交給國家,以防范組織和個人的非理性因素造成的資源浪費,它更加強調國家在落實“節(jié)約資源”國策條款中承擔的專屬職責,并科以國家憲法義務,這既包括消極的國家義務——行使公權力的國家機關及其工作人員應履行不浪費資源的消極義務,也包括積極的國家義務——國家應采取積極行動,規(guī)制、引導、教育全體組織和公民厲行節(jié)約、反對浪費。

三、“節(jié)約資源”國策條款的效力界定及其落實

明晰了“節(jié)約資源”國策條款的規(guī)范含義,還需要進一步界定其效力,并圍繞“節(jié)約資源”國策條款建構節(jié)約型憲法規(guī)范體系,明確各國家機構承擔的節(jié)約職責,以保障“節(jié)約資源”基本國策能夠得到有效貫徹落實。

(一)“節(jié)約資源”國策條款的效力界定

應如何把握“節(jié)約資源”國策條款的效力?“節(jié)約資源”國策條款能否對所有憲法主體產生拘束力?為切實解決這些問題,需要結合基本國策條款效力的相關理論進行闡釋。

關于基本國策條款的效力,學界主要有三種不同學說:一是德國魏瑪憲法時期學者安舒茨(Anschutz)教授提出的“方針條款說”。該說認為,憲法規(guī)定的基本國策條款只是給人們一種日后行為的方向性指示,對一般的法律法規(guī)沒有矯正作用,一般不具有法律規(guī)范拘束力。(20)參見陳新民:《德國公法學基礎理論》下冊,山東人民出版社2002年版,第696頁。這一認識將基本國策視為一種“方針條款”,即基本國策僅具有指示或指導的效力,國家不必立即實現(xiàn),只是憲法對人們的一種期待和建議,國家負有不違反該條款的消極義務;二是德國魏瑪后期形成的“憲法委托說”,認為基本國策是一種憲法委托,是對憲法無法規(guī)定或不詳加規(guī)定的事項,由立法者將其轉化為具體法律規(guī)范?！皯椃ㄎ姓f”認為立法機關對于落實基本國策負有積極作為的憲法義務,否則將構成違憲;三是我國憲法學者莫紀宏教授提出的“國家目標說”,認為基本國策是一種國家目標,即基本國策對所有行使國家權力的機構都具有約束力,是國家施政的基礎和根本(21)參見莫紀宏主編:《憲法學》,社科文獻出版社2004年版,第215頁。,該學說將基本國策作為所有國家機關都應當履行的積極義務,立法、行政、司法都應當嚴格遵循,否則將構成違憲。

對于基本國策條款效力的把握,應當有別于一般的憲法規(guī)范,需要結合條款表述進行個例分析。(22)參見章小杉:《中國憲法環(huán)境條款:一個規(guī)范法學的解釋》,《甘肅政法學院學報》2019年第1期?！肮?jié)約資源”國策條款是一項兼具基礎性、功能性和普遍性的憲法規(guī)范,國家、組織和個人都負有落實“節(jié)約資源”國策條款的義務。在這個意義上,“國家目標說”似乎更符合“節(jié)約資源”國策條款的效力要求,因為“節(jié)約資源”國策條款對所有國家機關都提出了要求。但從“節(jié)約資源”國策條款的憲法地位來看,國家厲行節(jié)約的目的并非以實現(xiàn)節(jié)約為治理目標,而是通過節(jié)約手段,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標。因而嚴格說來,在“國家目標說”的意義上,節(jié)約資源明顯不是一項核心意義上的國家目標,其準確的憲法地位應當是“為實現(xiàn)國家核心目標而采取的必要手段”。進而言之,節(jié)約資源并非根本目的,其準確指向是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的國家目標。

顯然,要科學準確地界定“節(jié)約資源”國策條款的效力,采納“方針條款說”似乎更加妥當。但如果采納“方針條款說”,又難以明確國家義務。因此,綜合采納“國家目標說”與“方針條款說”似乎更為恰當。因為,節(jié)約手段與可持續(xù)發(fā)展目標之間的內在關聯(lián),要求在落實憲法“節(jié)約資源”國策條款的過程中,應重點關注作為手段的國家義務落實問題。

(二)構建“節(jié)約資源”國策條款法律規(guī)范體系

為落實憲法“節(jié)約資源”國策條款,需建構一套具有實效性的關于節(jié)約資源的法律法規(guī)體系。這種法律規(guī)范的體系化不能僅依靠立法來統(tǒng)合“節(jié)約資源”國策涉及的所有規(guī)范,而是需要圍繞憲法進行建構。(23)在實施憲法環(huán)境國策條款過程中,單行環(huán)保法過于分散,數(shù)量龐大的環(huán)保法律缺乏體系性和整體性。參見王詩文:《淺論憲法中環(huán)境保護條款的落實——兼談現(xiàn)行環(huán)境法律中存在的問題及解決思路》,《黑龍江省政法管理干部學院學報》2017年第4期。憲法規(guī)定的各項國家目標之間往往存在著一定的張力,為解決這一問題,就需要以憲法上的比例原則對目的和手段之間的關系進行合憲性判斷。所謂比例原則是指目的與手段的平衡。我國《憲法》雖未對比例原則作出直接表述,但可以從《憲法》第三十三條確立的“平等保護原則”以及《立法法》第六條規(guī)定的“科學立法原則”所包含的“禁止立法恣意”中得出。(24)參見門中敬:《比例原則的憲法地位與規(guī)范依據——以憲法意義上的寬容理念為分析視角》,《法學論壇》2014年第5期。根據比例原則的要求,實現(xiàn)經濟條款設置的國家目標應采取適當手段,為發(fā)展經濟而利用資源、能源應保持在合理的程度和范圍內,此種意義上的利用資源作為發(fā)展經濟的必要手段是合理的,如果開發(fā)利用超越了必要限度造成資源浪費,那么即使實現(xiàn)了某種程度的經濟發(fā)展,也不應被視作符合憲法要求的,因為該做法不僅有違“節(jié)約資源”國策條款的要求,也不符合憲法上的比例原則。因此,“節(jié)約資源”國策條款的憲法實施應當接受比例原則的范導,并據此判斷規(guī)范及行為是否符合憲法的要求。如此一來,就可以以憲法上的比例原則為基礎,圍繞“節(jié)約資源”國策條款建構憲法內部的規(guī)范系統(tǒng),依據比例原則判斷作為手段的資源利用是否符合憲法上的合理的要求,是否符合可持續(xù)發(fā)展的目標,進而保障“節(jié)約資源”國策條款規(guī)范體系在憲法層面的穩(wěn)固,以便更好地指導圍繞節(jié)約資源開展的立法工作。

(三)明確各國家機構承擔的“節(jié)約”職責

落實憲法“節(jié)約資源”國策條款,還需要明確各國家機構承擔的節(jié)約資源的職責。立法機關應承擔起憲法委托的任務,將具有抽象性、概括性的“節(jié)約資源”國策條款轉化為具體的、可操作的節(jié)約資源法律規(guī)范。目前我國的節(jié)約資源立法仍存在著立法空白等問題。由于缺失綜合性、指導性的節(jié)約資源法律,導致我國有關節(jié)約資源的立法呈現(xiàn)碎片化傾向,存在法律規(guī)范不統(tǒng)一甚至相互抵觸的現(xiàn)象。因此,通過科學立法保障節(jié)約資源立法的實效性,仍是立法機關落實“節(jié)約資源”國策條款的主要職責。

行政機關落實“節(jié)約資源”國策條款的職責分為立法和執(zhí)法兩個方面。國務院已經制定了大量的有關節(jié)約資源的行政法規(guī),但仍存在著體系性和有效性不足的問題。節(jié)約資源行政執(zhí)法現(xiàn)狀還不能滿足落實憲法“節(jié)約資源”國策條款的要求,未來可以考慮適當擴大行政機關承擔的落實“節(jié)約資源”國策條款的職責(25)參見陳書成:《論資源節(jié)約型社會的法律保障及完善》,《河南司法警官職業(yè)學院學報》2011年第3期。,通過建立健全合理、高效的節(jié)約資源行政執(zhí)法體制,保障“節(jié)約資源”國策條款的有效實施。

司法機關落實“節(jié)約資源”國策條款的職責,主要涉及節(jié)約資源事項的案件裁判以及節(jié)約資源法律規(guī)范的解釋適用。在落實“節(jié)約資源”國策條款過程中,可以探索將資源浪費納入公益訴訟受案范圍的路子,以“節(jié)約公益訴訟”督促各國家機構全面履行憲法規(guī)定的節(jié)約資源義務。但與此同時,司法機關仍必須遵守司法與行政的分工,避免因司法權越界而干擾正常的行政執(zhí)法。如果在受理案件過程中遇到概念不清問題或法律確有漏洞,司法機關應根據“節(jié)約資源”國策條款的解釋適用節(jié)約資源法律規(guī)范,將節(jié)約資源作為重要法益納入司法裁判范圍,以落實司法機關應當履行的憲法職責。

四、結語

當前,資源約束仍然是我國經濟社會發(fā)展面臨的重要問題,厲行節(jié)約仍然是現(xiàn)實的迫切需要。伴隨著“新發(fā)展理念”寫入2018年《憲法修正案》,“節(jié)約資源”國策條款的憲法供給日趨完善?，F(xiàn)階段應圍繞“節(jié)約資源”國策條款,建構和完善我國的節(jié)約資源法律規(guī)范體系,明確各國家機構承擔的節(jié)約資源職責。另外,我們也要認識到,實施“節(jié)約資源”國策條款是一個長期、動態(tài)變化的過程,相關理論研究要及時總結實踐經驗,不斷修正、改進“節(jié)約資源”國策條款的實施策略與方法,以便更好地指導節(jié)約資源的立法、執(zhí)法和司法工作,為推動經濟社會高質量發(fā)展提供法治保障。