盤活國有閑置資產(chǎn)的現(xiàn)實意義探討

馮熙 馮舸

[摘 要]在當前的經(jīng)濟體制下，國有資產(chǎn)的合理利用和有效管理對于國家的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定具有重要意義。國有資產(chǎn)包括土地、房產(chǎn)、設(shè)備、股權(quán)等多種形式，其中，工業(yè)用地作為國有資產(chǎn)的重要組成部分，其利用效率直接關(guān)系到國家資源的合理配置和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。然而，由于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、市場變化、企業(yè)管理不善等多種原因，部分工業(yè)用地存在閑置或低效利用的現(xiàn)象，不僅浪費了寶貴的土地資源，而且影響了國有資產(chǎn)的保值增值。文章以五糧液集團工業(yè)用地盤活路徑為例，分析了五糧液集團工業(yè)用地盤活的背景和過程，從實證角度探討盤活國有資產(chǎn)的現(xiàn)實意義，提出了相關(guān)建議，以供參考。

[關(guān)鍵詞]五糧液集團；工業(yè)用地；國有資產(chǎn)；盤活；現(xiàn)實意義

中圖分類號：F275 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1722（2024）08-0028-03

一、盤活國有閑置資產(chǎn)的現(xiàn)實意義

第一，為盤活國有企業(yè)類似閑置資產(chǎn)提供參考。

近年來，隨著我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的深入推進，國有存量資產(chǎn)經(jīng)營管理面臨著資產(chǎn)閑置、經(jīng)營低效、流動性差、盈利能力弱等新的問題和挑戰(zhàn)，影響了國有經(jīng)濟的活力和競爭力。

第二，為緩解經(jīng)濟下行壓力提供方向。

當前，經(jīng)濟運行面臨地方財政困難窗口期、地方一般公共預(yù)算支出高增長窗口期、地方債務(wù)償還高峰窗口期這三個窗口期相互疊加的復(fù)雜局面。三個窗口期相互疊加帶來的最大問題是政府預(yù)算收入增幅下降，尤其是地方政府，2016—2021年地方土地出讓收入數(shù)額從3.7547萬億元增長到8.7051萬億元，2022年回落到6.6854萬億元[ 1 ]，如果將全國國有企業(yè)資產(chǎn)負債總額218.6萬億元盤活5個百分點，就有10.93萬億收入，超過地方土地出讓收入最高峰8.7051萬億，土地財政向“國資財政”轉(zhuǎn)型迫在眉睫，更不必說全國金融和行政事業(yè)性國有負債總額370.6萬億元盤活后釋放的潛力。

第三，為促進地方經(jīng)濟發(fā)展提供動力。

一個地方轄區(qū)既有中央、地方國有企業(yè)，又有高校、軍隊等國有資產(chǎn)，將閑置資產(chǎn)盤活，無疑有助于增加地方財政收入，帶動就業(yè)，促進經(jīng)濟增長。

二、五糧液集團工業(yè)用地閑置現(xiàn)狀與盤活歷程

五糧液集團是四川宜賓市國資委管理的地方國有企業(yè)，其下屬安吉物流集團全資子公司四川安吉精密管業(yè)制造有限公司，2008年3月在成都市溫江區(qū)投資的精密冷拔管項目，總投資15億元，占地514畝，實際凈用地約為410畝，其中有65畝簽訂了《國有土地使用權(quán)出讓合同》但未辦理產(chǎn)權(quán)證，目前土地性質(zhì)為集體所有權(quán)土地。項目一期于2008年5月底開工建設(shè)，目前廠房（285105平方米）及宿舍（26777平方米）主體工程已基本完工，臨新華路的行政技術(shù)大樓規(guī)劃為14層（15718平方米），整個項目于2009年底停工至今歷時15年，尚未驗收。

該宗工業(yè)用地閑置資產(chǎn)呈現(xiàn)以下幾個特點：大部分用地?zé)o合法手續(xù)；除成都海峽兩岸科技園管理委員會規(guī)劃建設(shè)局批準的總平圖外，無完整規(guī)劃、建設(shè)審批手續(xù)；工程體量大、占地面積廣，時間跨度長，主體明確，無訴訟。

2009年該項目停工以來，溫江區(qū)歷屆政府與五糧液集團雙方多次溝通，尤其從2019年起至今，雙方高層互訪、座談不息，往來不斷，磋商頻繁。2021年6月，五糧液集團與溫江區(qū)政府簽訂《深化合作協(xié)議》，提出追加投資50億元，打造醫(yī)療器械、生物科技、智能制造等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，目前該項目由于某種原因擱淺。

三、五糧液集團工業(yè)用地盤活路徑

針對五糧液集團工業(yè)用地資產(chǎn)閑置的特點，用地手續(xù)合法化和地面建筑資產(chǎn)合法化，是閑置資產(chǎn)釋放活力的突破口。處理這樣復(fù)雜的閑置資產(chǎn)問題，既不能簡單以現(xiàn)行的法律法規(guī)看待，也不能脫離現(xiàn)行法律法規(guī)的約束。因此，堅持尊重歷史，利用現(xiàn)行政策靈活處置原則，是盤活閑置資產(chǎn)的基本思路和檢驗標準。

（一）現(xiàn)行法律法規(guī)體系下的盤活路徑

1.土地合法化

從法律法規(guī)執(zhí)行層面講，行政執(zhí)法部門認為五糧液集團這宗工業(yè)用地屬于違法用地，因未辦理土地證、規(guī)劃許可證、建設(shè)施工許可證，就應(yīng)當走“退還、拆除、沒收、罰款、追責(zé)、收回”行政處罰程序。

從項目歷史成因來看，五糧液集團有投資協(xié)議、不成系統(tǒng)的報規(guī)手續(xù)、用電用氣報告、市區(qū)政府部門的批復(fù)等，筆者認為五糧液集團工業(yè)用地不屬“未經(jīng)批準”類法律范疇，但現(xiàn)實表現(xiàn)為無用地、規(guī)劃、建設(shè)手續(xù)。面臨法律法規(guī)的剛性約束，面臨政府、企業(yè)困惑的尷尬境地。如何破解這道難題？筆者認為，首要任務(wù)是，政府應(yīng)支持認可的五糧液集團植入符合屬地產(chǎn)業(yè)規(guī)劃方向且達到投資強度等要求下的新項目。

2.資產(chǎn)合法化

雙方共同推演論證了四種資產(chǎn)合法化方案，四種方案均由雙方律師團隊參與，均存在風(fēng)險。

一是協(xié)商+司法方案，由司法機關(guān)進行裁決，由屬地國有公司按照法院裁決收回資源。通過訴訟渠道解決，屬地政府以各級人民法院的判決審定金額支付，全部收回土地及資產(chǎn)，導(dǎo)致決策風(fēng)險和問責(zé)啟動，五糧液集團賬面資產(chǎn)是6.7億元，為保證國有資產(chǎn)保值增值，訴訟標的可達10億元以上（含設(shè)備投入、多年財務(wù)成本等），雙方差距甚大，出現(xiàn)起訴、上訴、再審、再訴“拉鋸戰(zhàn)”，形成耗時耗力耗神、雙方對立的局面。

二是股權(quán)兼并方案，將罰沒構(gòu)筑物按1億元名義金入賬或按照評估價入賬（預(yù)估評估價為2億元）注入屬地國企平臺公司，通過成立合資公司實施股權(quán)收購。屬地政府國有公司通過財政部門劃轉(zhuǎn)行政執(zhí)法部門沒收資產(chǎn)過戶到公司名下，無疑是“天降餡餅”。國有公司以評估價值（假設(shè)為2億元）的“偏財”資產(chǎn)重新注冊全資子公司與五糧液集團三級以下的子公司成立不同比例股份的合資公司，合資公司取得合法土地手續(xù)后，屬地國有子公司以1億元名義金或評估價為2億元退出，意味著五糧液集團子公司另行出資1億元名義金或評估價為2億元收回本資產(chǎn)，還不計股份公司出資的資本金，對此五糧液集團董事會是難以決策的，同時公司因土地爭議而原價退出，有審計和紀委監(jiān)委追責(zé)風(fēng)險。

三是低價拍賣方案。屬地政府對罰沒資產(chǎn)通過設(shè)定條件公開拍賣，促使資產(chǎn)降價保證由五糧液集團項目公司拍得，也是令五糧液集團十分頭痛的選項。

前三種方案無疑都涉及屬地政府，企業(yè)出資且金額比較大，資產(chǎn)無償劃撥，現(xiàn)行有效的法規(guī)主要是《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)管理暫行辦法》和《上市公司國有股權(quán)監(jiān)督管理辦法》，前者適用于國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)，后者適用于上市公司國有股權(quán)無償劃轉(zhuǎn)。筆者認為生產(chǎn)設(shè)備、房產(chǎn)、在建工程、土地使用權(quán)、債權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等資產(chǎn)都可以無償劃轉(zhuǎn)。債權(quán)的轉(zhuǎn)讓要符合《中華人民共和國民法典》的相關(guān)要求。對五糧液集團而言，在建工程未竣工，土地使用權(quán)未辦理，國有產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)客體不明晰。

四是資產(chǎn)劃撥方案，主要包括無償劃撥或按《罰沒財務(wù)管理辦法》通過多次流拍，根據(jù)“轉(zhuǎn)為其他處置方式”劃撥給屬地國有公司，由五糧液集團收購該公司實現(xiàn)資產(chǎn)回歸。無償劃轉(zhuǎn)的主體在縱向間實施可以理解，但橫向劃轉(zhuǎn)即不同管轄關(guān)系比如成都市、宜賓市政府機構(gòu)間，地方小國有企業(yè)與大國有企業(yè)間等需要進一步探索。

總之，在現(xiàn)行法律法規(guī)體系下，盤活五糧液集團工業(yè)用地閑置資產(chǎn)困難重重，難以推動，雙方殫精竭慮卻收效甚微。

（二）現(xiàn)行政策體系下的盤活路徑

2022年11月24日，自然資源部、國務(wù)院國資委聯(lián)合出臺《關(guān)于推進國有企業(yè)盤活利用存量土地有關(guān)問題的通知》，為國有閑置資產(chǎn)盤活指明了方向。

國有資產(chǎn)是全體人民共同的寶貴財富，是保障黨和國家事業(yè)發(fā)展、保障人民利益的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。2017年12月，《中共中央關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》出臺，賦予全國人大常委會一項新職責(zé)，即加強國有資產(chǎn)監(jiān)督職能。2023年10月，十四屆全國人大常委會第六次會議審議了國務(wù)院關(guān)于2022年度國有資產(chǎn)管理情況的綜合報告。全國國有企業(yè)資產(chǎn)負債總額218.6萬億元，占GDP約1/5，其中不乏大量的閑置資產(chǎn)。

國有企業(yè)閑置資產(chǎn)的形成由于多種元素長期疊加，成為屬地政府和企業(yè)的歷史遺留問題?！蛾P(guān)于推進國有企業(yè)盤活利用存量土地有關(guān)問題的通知》提出，本著依法依規(guī)、尊重歷史的原則，分類處理各類涉地歷史遺留問題。

用地行為發(fā)生在1986年12月31日之前的，對于無權(quán)屬來源材料或權(quán)屬材料不全，但無權(quán)屬爭議的土地，依照《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》等政策確權(quán)登記。

用地行為發(fā)生在1987年1月1日至2009年12月31日之間的，在符合用地行為時的土地利用整體規(guī)劃的、已與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)戶簽訂征地協(xié)議并落實到位、未因征地補償安置等問題引發(fā)糾紛，迄今被征地農(nóng)民無不同意見的前提下，依法依規(guī)落實處理（處罰）措施后，按照用地行為發(fā)生時的法律法規(guī)補辦土地轉(zhuǎn)用征收手續(xù)，通過劃撥或協(xié)議出讓等方式完善土地供應(yīng)手續(xù)[ 2 ]。

筆者認為，《關(guān)于推進國有企業(yè)盤活利用存量土地有關(guān)問題的通知》重點強調(diào)“用地行為發(fā)生時”即堅持尊重歷史原則，所形成的歷史遺留問題的解決都應(yīng)回歸用地發(fā)生時的角度考量，用用地發(fā)生時的法律法規(guī)規(guī)定處理。

因此，五糧液集團閑置資產(chǎn)的盤活理應(yīng)返回用地發(fā)生時的原點通盤考慮。但在具體執(zhí)行過程中仍存在不清晰的地方：征地農(nóng)民安置標準前后不一致會引發(fā)社會群體事件；依法依規(guī)落實處理（處罰）措施存在異議；協(xié)議出讓未完善手續(xù)，未明確是指用地行為發(fā)生時土地價格，還是現(xiàn)行土地價格。

根據(jù)《關(guān)于推進國有企業(yè)盤活利用存量土地有關(guān)問題的通知》，五糧液集團工業(yè)用地閑置資產(chǎn)符合文件范圍，從用地行為發(fā)生時歷史邏輯，以下路徑具有操作性。

在征地環(huán)節(jié)，對涉及五糧液集團工業(yè)用地宗地未安置農(nóng)民，屬地政府安排資金納入所在鎮(zhèn)鄉(xiāng)年度預(yù)算逐年解決，國土部門、涉及鎮(zhèn)鄉(xiāng)采取技術(shù)措施組卷報征，采取違法批地追究相關(guān)責(zé)任人的處理措施，確保宗地指標批復(fù)。

在供地環(huán)節(jié)，五糧液集團加大投入植入符合屬地政府產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地整體規(guī)劃等且滿足投資強度要求的新項目，按原協(xié)議約定的土地價格供給，屬地政府相關(guān)部門按新項目報規(guī)報建。

在資產(chǎn)環(huán)節(jié)，五糧液集團工業(yè)用地宗地視為“凈地”供應(yīng)，原地面建筑資產(chǎn)模糊化，待項目五方驗收合格后統(tǒng)一辦理不動產(chǎn)權(quán)證。

在監(jiān)督環(huán)節(jié)，五糧液集團工業(yè)用地閑置資產(chǎn)盤活已納入四川省紀委監(jiān)委巡視整改事項，限期辦理完結(jié)。

目前，屬地政府相關(guān)部門和企業(yè)正按此路徑推進。五糧液集團工業(yè)用地閑置資產(chǎn)盤活后，竣工達產(chǎn)可實現(xiàn)年50億元銷售收入，地方經(jīng)濟貢獻達1億元以上，帶動當?shù)?500人就業(yè)，培育智能裝備鏈主體企業(yè)1家和多家配套企業(yè)，使閑置資產(chǎn)重放榮光。

四、結(jié)語

文章以五糧液集團工業(yè)用地盤活為例展開研究，得出以下幾點結(jié)論：政企高度契合是國有閑置資產(chǎn)盤活的首要基礎(chǔ)；形成合力是國有閑置資產(chǎn)盤活的重要抓手；上級監(jiān)督是國有企業(yè)閑置資產(chǎn)盤活的推進動力；貫徹意見是國有企業(yè)閑置資產(chǎn)盤活的操作方向。

在分析盤活國有資產(chǎn)的現(xiàn)實意義的基礎(chǔ)上，文章希望通過五糧液集團工業(yè)用地閑置資產(chǎn)在現(xiàn)行政策體系下盤活路徑的研究，為我國中央、地方國有企業(yè)乃至其他企業(yè)的閑置資產(chǎn)充分盤活提供有益借鑒。

參考文獻：

[1]文宗瑜.以國有資產(chǎn)盤活與國資流量管理支持高質(zhì)量發(fā)展[EB/OL].人民智庫，2023-12-18.

[2]自然資源部 國務(wù)院國資委關(guān)于推進國有企業(yè)盤活利用存量土地有關(guān)問題的通知[EB/OL].國資數(shù)據(jù)中心，2022-11-24.