大數(shù)據(jù)時代城市應(yīng)急治理體系優(yōu)化研究

趙雨

（中共白城市委黨校，吉林白城 137099）

作為非常態(tài)化的治理場景和模式，應(yīng)急治理是城市綜合治理的核心，其體系優(yōu)化和能力提升直接影響著城市綜合治理體系和能力的現(xiàn)代化。無論是中小城市還是大城市，其城市化本質(zhì)上都是行政強制驅(qū)動與市場演化綜合作用的結(jié)果。綜合體量的擴大和現(xiàn)代性的提升也使這些城市面臨著諸多公共危機的潛在威脅。在走向現(xiàn)代化的道路上，這些城市也進入了典型的“風(fēng)險社會”。由此可見，應(yīng)急治理體系的優(yōu)化和能力提升是一個深刻和現(xiàn)實的議題。

一、大數(shù)據(jù)、應(yīng)急治理與城市治理現(xiàn)代化的邏輯聯(lián)系

在日新月異的社會發(fā)展背景下，科學(xué)技術(shù)的突飛猛進讓我們迎來了大數(shù)據(jù)時代。通過分析傳統(tǒng)城市應(yīng)急管理與大數(shù)據(jù)時代的城市應(yīng)急治理，我們可以清晰地理解應(yīng)急治理與城市綜合治理之間的關(guān)系，從而揭示大數(shù)據(jù)、應(yīng)急治理與城市治理現(xiàn)代化之間的邏輯聯(lián)系。

（一）傳統(tǒng)城市應(yīng)急管理與大數(shù)據(jù)時代城市應(yīng)急治理

在大數(shù)據(jù)時代之前，政府的應(yīng)急管理主要集中在管理體制、運行機制和技術(shù)條件等方面的目標(biāo)上，重點在于“抗”“救”“援”等中間環(huán)節(jié)。由于具體情況的復(fù)雜性，政府在許多重大突發(fā)事件中往往處于相對被動的應(yīng)對狀態(tài)。在技術(shù)工具方面，政府及其職能部門主要依賴“110”“112”“119”“120”“122”“12395”和“12320”等獨立的單一功能信息平臺來應(yīng)對城市重大突發(fā)事件。信息互動主要通過“會議通告”“表格傳遞”和“口頭請示”等方式進行。在執(zhí)行模式方面，政治與行政動員逐漸成為政府應(yīng)對城市公共危機的主要手段。

大數(shù)據(jù)時代的到來為政府從應(yīng)急管理向應(yīng)急治理的轉(zhuǎn)變提供了技術(shù)基礎(chǔ)。在治理重心方面，政府的應(yīng)急治理更加注重前端的預(yù)警和末端的恢復(fù)，覆蓋范圍從中間環(huán)節(jié)的“抗”“救”“援”擴展到包括前端的“測”“報”“防”以及末端的重建與恢復(fù)在內(nèi)的全過程。在工具支持方面，大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)和空間地理信息集成技術(shù)的應(yīng)用不僅為政府整合情報平臺體系、打破跨域信息壁壘提供了條件，而且為應(yīng)急治理資源的精準(zhǔn)投放和優(yōu)化配置提供了強大的技術(shù)支撐。在執(zhí)行模式方面，應(yīng)急治理形成了依托協(xié)同合作機制、責(zé)任共擔(dān)機制和信息溝通機制，包括政府、非政府組織、企業(yè)、公眾和媒體在內(nèi)的多元治理主體協(xié)同合作的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。與傳統(tǒng)應(yīng)急管理相比，多元主體的參與、精確的網(wǎng)格化和跨域協(xié)同是城市應(yīng)急治理的主要特征[1]。

（二）應(yīng)急治理與城市綜合治理

應(yīng)急治理是城市綜合治理的核心構(gòu)成內(nèi)容之一。作為一種非常態(tài)化的治理場景，城市應(yīng)急治理不僅要求以政府為核心的多元治理網(wǎng)絡(luò)在有限的時空范圍內(nèi)能迅速應(yīng)對重大突發(fā)事件誘發(fā)的公共危機，精準(zhǔn)配置各類應(yīng)急治理資源，而且必須具備可靠的危機預(yù)警和公共秩序恢復(fù)能力。顯然，與常規(guī)治理相比，應(yīng)急治理的難度更高，其時效性和緊迫性也更為強烈。對政府及其職能部門來說，部分突發(fā)事件如果不能得到及時有效的治理，就可能迅速演變成更大的生態(tài)災(zāi)難或社會安全危機。特別是對于生產(chǎn)要素高度密集的城市，這種可怕的后果可能對其綜合治理體系和公共秩序造成毀滅性的影響。因此，地方政府開始通過不斷整合和優(yōu)化應(yīng)急治理體系來提升城市的綜合治理能力，從而確保城市具有良好的系統(tǒng)修復(fù)能力[2]。

二、城市應(yīng)急治理體系運行中存在的問題

中國各級政府在城市應(yīng)急治理領(lǐng)域采取了諸多改革舉措，其組織治理體制、程序運行機制和相關(guān)法律規(guī)制日趨規(guī)范化?？陀^而言，中國城市應(yīng)急治理體系的基本框架已經(jīng)建立，并且正在逐步完善中。雖然這套體系在突發(fā)公共衛(wèi)生事件等方面發(fā)揮了重要作用，但同時也暴露出了一些問題，包括但不限于法律規(guī)制有待完善、基層執(zhí)行偏差、過度依賴單一的政治動員與行政統(tǒng)籌、應(yīng)急物資儲備不足、跨域信息資源共享不足以及跨行政區(qū)域應(yīng)急資源調(diào)動效率低下等。

（一）法律規(guī)制有待完善與基層執(zhí)行偏差

從法治行政的角度來看，應(yīng)急治理的法律規(guī)制問題主要表現(xiàn)在內(nèi)容的不完善和基層執(zhí)行上的偏差。目前，我國的應(yīng)急治理法律規(guī)制體系已經(jīng)建立了一個基礎(chǔ)框架。該框架以《憲法》為基礎(chǔ)，以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為核心，并輔以相關(guān)的單項法律法規(guī)。例如，《憲法》的第80條和第89條第16項對不同行政區(qū)域緊急狀態(tài)的決定權(quán)作了明確規(guī)定；《突發(fā)事件應(yīng)對法》則清晰界定了應(yīng)急治理的組織管理體制和程序運行機制；單項法律法規(guī)則針對自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等不同類型的應(yīng)急治理場景作了詳細(xì)規(guī)定。然而，一些現(xiàn)實問題，如緊急狀態(tài)下特殊行政程序的規(guī)范、城市公共危機治理的救濟機制、社會和市場力量參與城市應(yīng)急治理的制度保障，在現(xiàn)有的法律規(guī)制體系中仍難以找到妥善的解決方案。此外，另一個待完善的方面是區(qū)縣、街道和社區(qū)級別的工作部門在某種程度上缺乏規(guī)范、具體和可行的應(yīng)急治理工作制度。

（二）單一化的政治動員與行政統(tǒng)籌

單一化的政治動員與行政統(tǒng)籌確實強化了政府的力量，但也導(dǎo)致社會力量在應(yīng)急治理過程中參與度不高。鑒于黨和政府在政治與行政體制中的領(lǐng)導(dǎo)地位，廣泛的政治動員與行政統(tǒng)籌成為其應(yīng)對重大突發(fā)事件的首選策略。中國城市作為國家和地方的政治與行政中心，其天然的地理優(yōu)勢為黨和政府的政治與行政動員提供了有利條件。在這種廣泛動員機制下，黨和政府的組織管理、資源調(diào)配和物資供應(yīng)能力通常以“舉國體制”的形式展現(xiàn)。不論是動員全國、全省還是全市的資源，都成為公共危機治理的常見做法。特別是在突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控中，武漢市在極端困難的條件下得以渡過難關(guān)，主要得益于黨中央和國務(wù)院的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以及19個省份集中資源以“一省包一市”的方式對口支援湖北省。這種政治與行政動員在重大突發(fā)事件中展現(xiàn)了明顯優(yōu)勢，但同時也限制了企業(yè)和社會組織的參與。它們多以志愿者服務(wù)的形式參與應(yīng)急治理。

（三）應(yīng)急治理物資儲備不足

城市應(yīng)急治理體系運行過程中，物資儲備不足是一個突出問題。合理的物資儲備對應(yīng)急治理至關(guān)重要。應(yīng)急物資應(yīng)包括人民群眾急需的生活用品，如食物、飲用水、衛(wèi)生用品和醫(yī)藥用品。如果這些物資儲備不充足，可能導(dǎo)致不良商家趁機哄抬物價，使人民群眾難以獲取必需生活用品。在應(yīng)急治理狀態(tài)下，保障人民群眾的基本生存需求成為最低限度的目標(biāo)。隨著大型城市規(guī)模的擴大和內(nèi)部治理體系的復(fù)雜化，出現(xiàn)公共危機的可能性相應(yīng)增加。一旦公共危機爆發(fā)，政府需迅速啟動應(yīng)急預(yù)案，調(diào)配預(yù)儲的應(yīng)急物資以滿足需求，盡快恢復(fù)城市公共秩序。合理的物資儲備不僅能為政府的應(yīng)急響應(yīng)贏得寶貴時間，而且能在重大突發(fā)事件發(fā)生時幫助政府快速控制危機和遏制恐慌情緒，為后續(xù)的資源優(yōu)化配置創(chuàng)造條件。政府及時提供應(yīng)急物資也將極大提振人民群眾的信心和士氣，為資源配置提供志愿服務(wù)支持。

（四）跨域信息資源共享不足

跨域信息資源共享存在一定的壁壘，導(dǎo)致應(yīng)急管理相關(guān)的數(shù)據(jù)和信息在不同部門、層級、行業(yè)以及行政區(qū)域之間交換時面臨阻礙和限制。這種跨域信息壁壘容易引發(fā)“信息孤島”現(xiàn)象，即數(shù)據(jù)的分散化和碎片化，對應(yīng)急治理的指揮和決策產(chǎn)生較大影響?？缬蛐畔⒈趬镜漠a(chǎn)生有客觀和主觀兩方面的原因?？陀^方面，一是條塊結(jié)構(gòu)、分類管理和屬地管理的模式本身就限制了信息流動的范圍。在這種模式下，跨域信息流動必須依靠上級行政指令或法定授權(quán)。二是傳統(tǒng)技術(shù)條件的局限加劇了跨域信息壁壘的問題。即使在單一的地域空間內(nèi)（如具體職能部門、行政層級、行業(yè)組織和行政區(qū)域），其數(shù)據(jù)信息規(guī)模也可能相當(dāng)龐大。若缺乏充分的技術(shù)支持，這些數(shù)據(jù)無論是結(jié)構(gòu)化、半結(jié)構(gòu)化還是零散化，都難以實現(xiàn)跨域流動。主觀方面，多元治理主體可能因現(xiàn)實因素的考量而導(dǎo)致信息共享和傳播的滯緩，無形中提高了信息跨域流動的門檻。多元治理主體若不解決跨域信息壁壘問題，不僅可能誘發(fā)形式主義，而且會導(dǎo)致部門間缺乏有效的信息統(tǒng)籌機制。

（五）跨行政區(qū)域的應(yīng)急資源調(diào)動效率不高

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件初期，跨行政區(qū)域的應(yīng)急資源調(diào)動效率并不高。這由多重主客觀因素共同導(dǎo)致。當(dāng)時正逢春節(jié)假期，傳統(tǒng)的過節(jié)氛圍和法定休假導(dǎo)致物資生產(chǎn)、物流運輸?shù)刃枰獣r間恢復(fù)常態(tài)，進而影響了應(yīng)急資源的及時補給，導(dǎo)致預(yù)先準(zhǔn)備的應(yīng)急資源迅速消耗。此外，部分城市本身就面臨物資儲備不足的問題。在這種情況下，迫不得已，部分應(yīng)急資源在運輸途中被其他地方截留使用。如果從因果邏輯分析，跨域協(xié)同治理機制的缺失是導(dǎo)致應(yīng)急資源流動障礙的主要原因。若跨域協(xié)同治理機制常態(tài)化缺位，將極大影響應(yīng)急資源的調(diào)動效率。排除時間、節(jié)日等客觀因素，如果各協(xié)調(diào)方能更有效協(xié)作，打破地緣壁壘，跨行政區(qū)域的應(yīng)急資源調(diào)動將能更高效進行。

三、協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)下城市應(yīng)急治理體系優(yōu)化建設(shè)

鑒于上述存在的問題，本研究根據(jù)危機治理過程與階段理論，將城市應(yīng)急治理體系細(xì)分為法律規(guī)制體系、組織治理體系、物資保障體系、信息平臺體系、培訓(xùn)演習(xí)體系和跨域協(xié)同體系這六大體系。同時，本研究運用協(xié)同治理理論來分析和證明應(yīng)急治理體系優(yōu)化的必要性和有效性。

（一）法律規(guī)制體系優(yōu)化

法律規(guī)制體系的優(yōu)化應(yīng)當(dāng)著手于完善現(xiàn)有法規(guī)和制定配套制度這兩個關(guān)鍵方面。在現(xiàn)有法規(guī)的完善方面，立法主體應(yīng)當(dāng)在《憲法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》及相關(guān)單項法律法規(guī)的框架內(nèi)，重點解決應(yīng)急治理中遇到的實際法律問題[3]。這包括但不限于社會組織和市場力量參與城市應(yīng)急治理的法律保障、企事業(yè)單位的應(yīng)急處置權(quán)、緊急狀態(tài)下的特殊行政程序規(guī)范、政府在重大突發(fā)事件中的權(quán)責(zé)界限、多元主體參與的權(quán)利救濟機制等。在配套制度的制定方面，城市應(yīng)急治理部門應(yīng)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，制定具體的突發(fā)事件報送程序規(guī)范、值守和應(yīng)急響應(yīng)工作制度。同時，區(qū)縣、街道和基層社區(qū)也需制定和完善應(yīng)急治理狀態(tài)下的具體工作內(nèi)容和執(zhí)行程序。該體系優(yōu)化的總體原則是使應(yīng)急治理法律規(guī)制更加細(xì)化、操作性強和系統(tǒng)化，以避免基層應(yīng)急治理過程中的執(zhí)法偏差。此外，城市的立法機關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮立法法賦予的立法權(quán)限，不斷豐富和完善城市危機治理的單行法體系。

（二）組織治理體系優(yōu)化

組織治理體系的優(yōu)化需要基于“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)和屬地管理”的體制基礎(chǔ)上，構(gòu)建一個扁平化、高效化的多元主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)。2018年，在國家機構(gòu)改革的推動下，國務(wù)院和地方各級政府均成立了專門的應(yīng)急管理部門，為中國的應(yīng)急管理工作奠定了對口的組織管理基礎(chǔ)。廣州、沈陽、成都等省市作為先行者，建立了大數(shù)據(jù)管理局[4]。在人工智能的快速發(fā)展中，大數(shù)據(jù)管理局的成立為中國智慧城市的建設(shè)和城市應(yīng)急治理提供了強有力的技術(shù)支持。以山東省及其下屬的濟南市為例，2018年山東省應(yīng)急管理廳和大數(shù)據(jù)局的成立，緊隨其后的2019年濟南市應(yīng)急管理局和大數(shù)據(jù)局的啟動，對濟南和青島這兩個特大型城市的應(yīng)急治理體系的優(yōu)化及其應(yīng)急管理能力的提升起到了至關(guān)重要的作用。

（三）物資保障體系優(yōu)化

物資保障體系的優(yōu)化需要從常規(guī)應(yīng)急物資儲備、應(yīng)急專項資金管理和應(yīng)急物資供應(yīng)鏈建設(shè)三個方面入手。這一龐大體系和繁瑣的儲存、調(diào)配環(huán)節(jié)不是單一行政主體能妥善負(fù)責(zé)的。因此，這要求各部門的通力合作。首先，政府的各主要職能部門和企事業(yè)單位應(yīng)在城市應(yīng)急管理部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，建立動態(tài)管理的常規(guī)物資儲備系統(tǒng)，并在保障日?；疚镔Y供應(yīng)能力的前提下，科學(xué)合理地確定具體時點的總體數(shù)量和補充數(shù)量。其次，城市政府的應(yīng)急治理部門應(yīng)牽頭建立應(yīng)急物資供應(yīng)鏈，提升緊急狀態(tài)下物資的持續(xù)供應(yīng)能力，并積極拓寬應(yīng)急專項物資的供應(yīng)渠道。在城市公共危機期間，政府可以通過廣泛的政治、行政和社會動員，積極擴大采購和捐贈渠道，必要時，可以委托民間組織和個人采購所需的應(yīng)急物資。這種方式不僅可以有效規(guī)避市場交易風(fēng)險，減輕政府的壓力，而且有助于擴大民間力量參與城市應(yīng)急治理的范圍。最后，城市政府應(yīng)建立應(yīng)急治理專項資金賬戶，執(zhí)行?？顚Ｓ谜?，確保應(yīng)急治理體系具有充足的資金保障[5]。此外，省級和地級政府應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，建立和完善應(yīng)急治理專項資金的劃撥和調(diào)配機制。

（四）信息平臺體系優(yōu)化

信息平臺體系的優(yōu)化應(yīng)以系統(tǒng)化、專業(yè)化和科學(xué)化為基本價值導(dǎo)向。大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算和空間地理信息集成技術(shù)為信息平臺體系的優(yōu)化提供了有力的技術(shù)支持。在系統(tǒng)化方面，省級政府的大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)應(yīng)牽頭整合此前高度部門化的信息管理體系，在“110”“112”“119”和“120”等功能平臺的基礎(chǔ)上，構(gòu)建一個統(tǒng)一的信息體系，以打破跨域信息壁壘，擴大有效信息的來源渠道。省級、地級和縣級的應(yīng)急管理部門及政府的相關(guān)職能部門也可以通過端口授權(quán)的方式共享實時的應(yīng)急治理數(shù)據(jù)。在專業(yè)化方面，海量數(shù)據(jù)的接入會對整合后的情報平臺體系處理能力提出巨大挑戰(zhàn)。因此，從信息收集、重組到分析與共享的整個流程，多元治理主體都需要建立專業(yè)化的處理機制。政府應(yīng)設(shè)立專業(yè)化的信息數(shù)據(jù)分析崗位，或者采用外包的方式，委托專業(yè)的數(shù)據(jù)分析機構(gòu)來完成這一任務(wù)。在科學(xué)化方面，大數(shù)據(jù)機構(gòu)和應(yīng)急管理部門應(yīng)當(dāng)緊跟信息技術(shù)的最新發(fā)展，積極利用最新的信息技術(shù)來分析和處理那些結(jié)構(gòu)化、半結(jié)構(gòu)化和碎片化的海量數(shù)據(jù)，以有效提升應(yīng)急管理決策的質(zhì)量。

（五）培訓(xùn)演習(xí)體系優(yōu)化

培訓(xùn)演習(xí)體系的目的在于測試“一案三制”在特定場景下的執(zhí)行效果，以此為基礎(chǔ)完善應(yīng)急預(yù)案并豐富培訓(xùn)及演習(xí)的內(nèi)容。該體系的優(yōu)化需要從培訓(xùn)和演習(xí)這兩個方面展開。在培訓(xùn)方面，應(yīng)急管理部門應(yīng)建立完善的培訓(xùn)機構(gòu)和課程體系，明確參與培訓(xùn)的組織和個人。在組織研討和人員篩選方面，應(yīng)急治理部門進行嚴(yán)格把關(guān)，確保培訓(xùn)的質(zhì)量以及所學(xué)知識在實際應(yīng)用中的有效性。在演習(xí)方面，應(yīng)急治理部門應(yīng)模擬重大突發(fā)事件的真實場景，進行接近實戰(zhàn)的練習(xí)，以鍛煉多部門、跨區(qū)域的綜合作戰(zhàn)能力以及上下聯(lián)動、空地一體、軍民融合、軍地協(xié)同的快速反應(yīng)機制。演習(xí)應(yīng)區(qū)分為常態(tài)化演習(xí)和非常態(tài)化演習(xí)，常態(tài)化演習(xí)旨在檢驗各項流程的合理性和規(guī)范性，使演習(xí)內(nèi)容深入人心。非常態(tài)化演習(xí)則著重于評估參演人員的臨場應(yīng)變能力和突發(fā)情況下的應(yīng)用能力，確保所學(xué)知識能夠有效地應(yīng)用于實際操作中。

（六）跨域協(xié)同體系優(yōu)化

跨域協(xié)同體系的優(yōu)化需建立在堅實的協(xié)同治理機制基礎(chǔ)之上。首先，我們需要明確，“域”指的是包括部門、層級、行業(yè)、經(jīng)濟區(qū)和行政區(qū)等在內(nèi)的物理空間范圍。因此，跨域協(xié)同本質(zhì)上涉及跨部門、跨層級、跨行業(yè)和跨區(qū)域的協(xié)作治理。這種協(xié)作治理不是從無到有的構(gòu)建，而是基于加強政府部門與社會主體之間的協(xié)同，優(yōu)化政府主導(dǎo)下的治理結(jié)構(gòu)和模式。協(xié)同治理機制應(yīng)由多元主體通過平等、開放和理性的磋商共同建立，對所有參與方都應(yīng)有一致的約束力[6]。相較于跨部門、層級和行業(yè)的協(xié)同治理，跨行政區(qū)域的協(xié)同治理面臨著更大的挑戰(zhàn)。未來，超大型城市群與一體化經(jīng)濟區(qū)之間的協(xié)同治理機制將成為該體系優(yōu)化的關(guān)鍵點。

綜上所述，在大數(shù)據(jù)時代，城市應(yīng)急治理的難度不斷加大。因此，體系的優(yōu)化整合和能力提升必須遵循法治化、科學(xué)化和專業(yè)化的價值導(dǎo)向。面對重大突發(fā)事件，以政府為核心的多元主體合作治理網(wǎng)絡(luò)應(yīng)持續(xù)貫徹“以人民為中心”的工作理念，優(yōu)先保障城市的基本運行和秩序，提高化解公共危機的能力和效率。在組織和執(zhí)行層面，政府應(yīng)利用法治行政的邏輯、協(xié)同治理的路徑和政社網(wǎng)絡(luò)的工具，推動法律規(guī)制體系、組織治理體系、物資保障體系、信息平臺體系、培訓(xùn)演習(xí)體系和跨域協(xié)同體系的全面優(yōu)化，從而實現(xiàn)應(yīng)急治理體系的全面提升和能力增強。