生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入的正當(dāng)性

熊 偉 曹保磊

(武漢大學(xué) 法學(xué)院, 湖北 武漢 430072)

將生態(tài)環(huán)境損害納入私法救濟體系是《民法典》的一大進步,為環(huán)境民事公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟等提供了實體法基礎(chǔ)[1]。實踐中,將生態(tài)環(huán)境損害賠償金由政府用于受損生態(tài)環(huán)境所在區(qū)域的替代修復(fù)已經(jīng)成為一種常態(tài)。然而,該筆資金應(yīng)當(dāng)如何支出使用,以實現(xiàn)受損生態(tài)環(huán)境功能的恢復(fù),卻不在《民法典》的調(diào)整范圍之內(nèi)。政府如何參與到生態(tài)環(huán)境損害的救濟之中,這是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度不可回避的問題。

2021年印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《改革方案》)將生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入,影響到政府與致害人關(guān)系的定位,也對生態(tài)環(huán)境損害賠償金的預(yù)算管理帶來了新問題。為了確保生態(tài)環(huán)境損害賠償金順利進入一般公共預(yù)算,《生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法(試行)》(財資環(huán)〔2020〕6號文)和《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》(環(huán)法規(guī)〔2022〕31號文),將生態(tài)環(huán)境損害無法修復(fù)時的賠償金納入政府非稅收入,一定程度上解決了實踐中生態(tài)環(huán)境損害賠償金多頭管理和資金閑置問題,但相關(guān)規(guī)范性文件中生態(tài)環(huán)境損害賠償金的資金用途以及預(yù)算管理規(guī)則看似明確,實則作為一項新的財政工具,其正當(dāng)性仍然存疑:其一,納入政府非稅收入管理與未納入的生態(tài)環(huán)境損害賠償金之間是否存在本質(zhì)區(qū)別?人為地區(qū)分生態(tài)環(huán)境損害賠償金的性質(zhì)和用途是否必要?其二,納入政府非稅收入的生態(tài)環(huán)境損害賠償金與政府替代修復(fù)之間是何種關(guān)系?與具體的侵權(quán)人之間屬于何種關(guān)系?本文圍繞以上問題,重點闡述生態(tài)環(huán)境損害賠償金的正當(dāng)性。

一、生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入的內(nèi)在邏輯

實踐中,將生態(tài)環(huán)境損害賠償金用于受損生態(tài)環(huán)境的替代修復(fù),不僅符合我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的建立初衷,也為生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和治理拓寬了資金來源渠道。《改革方案》直接將部分生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入,雖然解決了部分生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入的合法性問題,但存在一定的隱患。

(一)生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入的實踐效果

1.生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入的動因。將部分生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入是政府介入生態(tài)環(huán)境損害救濟的必然結(jié)果,與環(huán)境民事公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)确删葷贫戎g一脈相承。首先,將部分生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入,解決了受損生態(tài)環(huán)境政府替代修復(fù)中的預(yù)算支出問題。其次,可以解決我國早期環(huán)境民事公益訴訟中生態(tài)環(huán)境損害賠償金的管理分散狀況。實踐中,行政機關(guān)、司法機關(guān)以及基金會等都可以成為生態(tài)環(huán)境損害賠償金的管理主體,由政府統(tǒng)一管理可以有效克服生態(tài)環(huán)境損害賠償金多頭管理的缺陷。再次,將生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入可以從制度層面上解決生態(tài)環(huán)境損害賠償金的資金閑置問題。最后,通過授權(quán)改革試點的方式解決生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入的合法性問題,符合我國當(dāng)前的法治要求[2]。

2.生態(tài)環(huán)境損害賠償金與政府替代修復(fù)之間的內(nèi)在聯(lián)系。根據(jù)《民法典》第1234條和第1235條之規(guī)定,生態(tài)環(huán)境能夠修復(fù)的,侵權(quán)人對其造成的生態(tài)環(huán)境損害承擔(dān)修復(fù)責(zé)任;在侵權(quán)人怠于履行修復(fù)義務(wù)之時,國家規(guī)定的機關(guān)或者法律規(guī)定的組織可以代為履行修復(fù)義務(wù),所需費用由侵權(quán)人承擔(dān);生態(tài)環(huán)境損害無法修復(fù)的,則由侵權(quán)人承擔(dān)賠償責(zé)任。理論上,行政代履行和政府替代修復(fù)與侵權(quán)人直接履行的生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)責(zé)任,在法律效果上無本質(zhì)區(qū)別,可以視為侵權(quán)人生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的間接履行方式。若是通過間接履行方式來修復(fù)生態(tài)環(huán)境,相應(yīng)的履行費用則可以通過將等量的生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入或通過行政強制執(zhí)行的方式得到償還。

同時,從《改革方案》的相關(guān)規(guī)定來看,生態(tài)環(huán)境損害賠償金與政府替代修復(fù)之間同樣存在特殊的邏輯聯(lián)系。第一,“環(huán)境有價,損害擔(dān)責(zé)”是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的核心原理,生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任主體始終為侵權(quán)人,在侵權(quán)人無法直接修復(fù)生態(tài)環(huán)境之時,政府替代修復(fù)則成為一種次優(yōu)選擇。第二,《改革方案》在將生態(tài)環(huán)境損害無法修復(fù)時的賠償金定性為政府非稅收入的同時,并未改變生態(tài)環(huán)境損害賠償金應(yīng)?？顚Ｓ玫谋举|(zhì)特征,從邏輯上講,即應(yīng)由受損害區(qū)域所在地的政府來負責(zé)受損生態(tài)環(huán)境損害的替代修復(fù)。

3.生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入的隱患。通過政治決斷的方式將生態(tài)環(huán)境損害無法修復(fù)時的賠償金納入政府非稅收入,固然能解決生態(tài)環(huán)境損害賠償金的多頭管理缺陷和資金閑置難題,但從生態(tài)環(huán)境賠償金預(yù)算管理法治化的角度來看,也具有一定的隱患。第一,侵權(quán)人與政府替代修復(fù)之間的法律關(guān)系不清,可能導(dǎo)致法秩序內(nèi)部的不協(xié)調(diào)。在《民法典》體系下,受損生態(tài)環(huán)境的替代修復(fù)一直處于法律責(zé)任缺位的狀態(tài)。當(dāng)生態(tài)環(huán)境無法修復(fù)之時,侵權(quán)人能否進行替代修復(fù),政府替代修復(fù)能否視為行政代履行,《民法典》未予以明確。理論上,侵權(quán)人能否替代修復(fù)的問題以及政府替代修復(fù)的責(zé)任性質(zhì)問題,在公私法二元框架下具有不同的解釋。在私法框架下,政府替代修復(fù)可以視為政府在代替侵權(quán)人履行其生態(tài)環(huán)境修復(fù)義務(wù),侵權(quán)人本人自然也可以開展替代修復(fù);而在公法框架下,政府替代修復(fù)則應(yīng)當(dāng)作為政府的法定職責(zé)或財政事權(quán),生態(tài)環(huán)境無法修復(fù)時,侵權(quán)人只能也只需承擔(dān)賠償責(zé)任。

第二,列入政府非稅收入生態(tài)環(huán)境損害賠償金的資金性質(zhì)不明,為生態(tài)環(huán)境損害賠償金的支出管理帶來了潛在隱患。在現(xiàn)有規(guī)范性文件中,生態(tài)環(huán)境損害無法修復(fù)時的賠償金只是籠統(tǒng)地界定為政府非稅收入,然而屬于何種類型的政府非稅收入并不明確。理論研究中有“國有資源有償使用費”和“行政代履行費用”的觀點[3-4]。不同類型政府非稅收入的支出管理存在較大差異,若是不明確生態(tài)環(huán)境損害賠償金的收入類型,會給生態(tài)環(huán)境損害賠償金的支出管理帶來隱患。

(二)生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入的正當(dāng)性

1.生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入的正當(dāng)性基礎(chǔ)。隨著生態(tài)文明建設(shè)的深入推進,將生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入具有一定的必然性。首先,源于生態(tài)環(huán)境損害賠償金是生態(tài)環(huán)境修復(fù)的重要資金來源。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的初衷即是破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的困局,由造成生態(tài)環(huán)境損害的侵權(quán)人來承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)責(zé)任,符合損害擔(dān)責(zé)的邏輯和原理。在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革進程中,不難預(yù)見,政府將成為生態(tài)環(huán)境治理的主要責(zé)任主體,將生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入具有一定的必然性。

其次,源于行政機關(guān)生態(tài)環(huán)境保護的法定職責(zé)以及政府主導(dǎo)生態(tài)環(huán)境保護支出的財政實踐。根據(jù)《環(huán)境保護法》第6條、第8條和第13條之規(guī)定,生態(tài)環(huán)境的保護是國務(wù)院和地方各級政府的法定職責(zé)之一,縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃,并承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護的財政支出責(zé)任。同時,從政府的工作報告來看,政府每年在生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域投入了大量財政資金[5],將生態(tài)環(huán)境損害賠償金統(tǒng)籌用于政府的生態(tài)環(huán)境支出,無可厚非。

最后,源于侵權(quán)責(zé)任規(guī)則本身在生態(tài)環(huán)境損害救濟上的局限性。一是救濟手段上的局限。因生態(tài)環(huán)境損害沒有具體的“被侵權(quán)人”,純粹的金錢賠償于生態(tài)環(huán)境損害的救濟無任何意義,金錢賠償并非生態(tài)環(huán)境損害救濟的最佳方式。關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害的救濟方式在學(xué)界存在一定共識,即對生態(tài)環(huán)境損害的救濟應(yīng)當(dāng)以生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)或生態(tài)恢復(fù)為主[1][6-9]?！睹穹ǖ洹冯m創(chuàng)設(shè)性地將行政代履行機制引入到了生態(tài)環(huán)境損害的救濟之中,賦予了部分行政主體對抗侵權(quán)人的修復(fù)請求權(quán)和代為修復(fù)權(quán),但該機制能否真正發(fā)揮作用仍有待實踐檢驗[7]。二是生態(tài)環(huán)境損害難以認定和計量。實踐中,生態(tài)環(huán)境損害一直存在損害認定的技術(shù)標準問題以及損害的量化問題,生態(tài)系統(tǒng)本身的穩(wěn)定性、可再生性、舒適性、優(yōu)美性等系統(tǒng)功能的損失不能按照“侵權(quán)損害論”的方法加以確定,侵權(quán)責(zé)任規(guī)則中的損害一般強調(diào)與侵權(quán)行為的法律相關(guān)性以及損害的可救濟性,要著眼于具體權(quán)益事實上所遭受的損害,而生態(tài)環(huán)境損害有時只是一種風(fēng)險判斷[6][8]。

2.生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入正當(dāng)性的理論依據(jù)。生態(tài)環(huán)境賠償金作為侵權(quán)人為受損生態(tài)環(huán)境所支付的對價,其歸屬從邏輯上應(yīng)當(dāng)從屬于其背后的生態(tài)環(huán)境。政府可以以不同的身份對生態(tài)環(huán)境進行管理,其既是生態(tài)環(huán)境資源的所有者,又是生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管者,因而自然資源所有權(quán)理論、公共信托理論、“公物(或公產(chǎn))”理論等都可以作為生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入正當(dāng)性的潛在依據(jù)。

自然資源所有權(quán)理論認為,政府可以基于自然資源的所有權(quán)而享有生態(tài)環(huán)境損害賠償金的所有權(quán)。在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點中,政府作為賠償權(quán)利人參與到生態(tài)環(huán)境損害的救濟之中,與其自然資源所有者的身份多有重合。例如,二者都將國務(wù)院視為當(dāng)然的公共利益代表,地方政府則是通過國務(wù)院授權(quán)的方式參與到生態(tài)環(huán)境及其資源的管理之中,因而在生態(tài)環(huán)境損害救濟中,政府是可以以對自然資源的所有權(quán)為行權(quán)基礎(chǔ)的[10]。

公共信托理論認為,政府可以基于生態(tài)環(huán)境的信托者身份,享有對生態(tài)環(huán)境損害賠償金的支配權(quán)和使用權(quán)。生態(tài)環(huán)境損害賠償金作為生態(tài)環(huán)境的“衍生品”,與生態(tài)環(huán)境背后的主體具有同樣的從屬關(guān)系,生態(tài)環(huán)境的信托人不局限于政府等公共利益代表,具有專業(yè)技術(shù)的管理機構(gòu)等也可以成為生態(tài)環(huán)境的信托人。因而,無論是政府還是專業(yè)機構(gòu),都可以作為生態(tài)環(huán)境損害賠償金的信托人,不僅可以以信托者身份管理生態(tài)環(huán)境損害賠償金,也有義務(wù)維持生態(tài)環(huán)境的功能和價值,使其免于遭受損害[11]。

公物(或公產(chǎn))理論上認為,政府可以以“公物(或公產(chǎn))”管理者身份享有對生態(tài)環(huán)境損害賠償金的支配權(quán)和使用權(quán)?！肮?或公產(chǎn))”理論與公共信托理論具有較多共通之處,生態(tài)環(huán)境作為自然公物,為全體人民共同所有,政府等行政機關(guān)作為公共利益代表,對生態(tài)環(huán)境上公共目的的實現(xiàn)負有管理職責(zé)。因而,政府也可以以“公物(或公產(chǎn))”管理者的身份參與到生態(tài)環(huán)境損害的救濟之中,從而享有對生態(tài)環(huán)境損害賠償金的支配權(quán)和使用權(quán)[12]。

3.生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入存在的理論問題。將生態(tài)環(huán)境損害賠償金直接納入政府非稅收入,雖然解決了生態(tài)環(huán)境損害賠償金的預(yù)算管理問題,但卻滋生了新的問題。

一是政府替代修復(fù)責(zé)任的性質(zhì)問題。在《民法典》和《改革方案》中,對受損生態(tài)環(huán)境的替代修復(fù)具有不同的法律性質(zhì)。根據(jù)《民法典》和相關(guān)司法解釋,對受損生態(tài)環(huán)境損害的替代修復(fù)一般可視作侵權(quán)人“私法責(zé)任”的延續(xù),對受損生態(tài)環(huán)境的替代修復(fù)可以解釋為生態(tài)修復(fù)責(zé)任的具體履行方式;而在《改革方案》以及相關(guān)規(guī)范性文件中,替代修復(fù)的主體默示為政府,即替代修復(fù)為政府的“公法責(zé)任”,應(yīng)由政府將生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入并用于替代修復(fù)。

二是賠償權(quán)利人與生態(tài)環(huán)境損害侵權(quán)人之間的法律關(guān)系問題。根據(jù)《民法典》第1234條、第1235條之規(guī)定,在《民法典》體系下,受損的生態(tài)環(huán)境公益與侵權(quán)人之間具有損害填補的報償關(guān)系,生態(tài)環(huán)境損害賠償金即為侵權(quán)人為填補生態(tài)環(huán)境損害所支付的對價。生態(tài)環(huán)境能夠修復(fù)而侵權(quán)人怠于履行生態(tài)環(huán)境修復(fù)義務(wù)的,生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人可以通過行政代履行的方式來實現(xiàn)對生態(tài)損害的救濟;在生態(tài)環(huán)境無法修復(fù)時,侵權(quán)人則直接承擔(dān)賠償責(zé)任。然而,因大多數(shù)環(huán)境污染損害的發(fā)生是源于“不特定多數(shù)發(fā)生源的積蓄”以及“多數(shù)人的無可非難的日常行為的蓄積”,由單個或少數(shù)侵權(quán)人來承擔(dān)因群體行為所導(dǎo)致的損失或損害,有違社會的公平[13]。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入的公共財產(chǎn)權(quán)視角

在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革進程中,如何高效使用生態(tài)環(huán)境損害賠償金以實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境的修復(fù),是目前改革試點中的“硬骨頭”。《改革方案》雖然解決了生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入的預(yù)算管理問題,但并未解決生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入并用于替代修復(fù)的正當(dāng)性。

(一)公共財產(chǎn)權(quán)視角下生態(tài)環(huán)境損害賠償金與政府替代修復(fù)的關(guān)聯(lián)性

1.公共財產(chǎn)權(quán)體系下生態(tài)環(huán)境損害賠償金的理論解構(gòu)。生態(tài)環(huán)境損害賠償金作為新型的政府非稅收入,是存在一定的理論爭議的。反對的主要觀點認為,生態(tài)環(huán)境損害賠償金雖具有公共性質(zhì),但不同于政府非稅收入,應(yīng)當(dāng)作為公共信托資金,交由專業(yè)機構(gòu)等信托人來管理[11];支持的有“國有資源有償使用費”和“行政代履行費用”等觀點,認為可以直接納入政府非稅收入[3-4]。然而,生態(tài)環(huán)境作為“社會公共財產(chǎn)”的特殊權(quán)利構(gòu)造,決定了上述觀點并不可取。首先,在《改革方案》將部分生態(tài)環(huán)境環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入之后,反對的觀點已與實踐相悖。其次,因生態(tài)環(huán)境不能為“國有自然資源”概念所涵射,以及憲法上生態(tài)環(huán)境“社會公共財產(chǎn)”的特殊權(quán)利構(gòu)造,決定了政府不能基于自然資源的國有而取得生態(tài)環(huán)境損害賠償金的所有權(quán),因而“國有資源有償使用費”的觀點不可取。最后,“行政代履行費用”的觀點雖具有一定的理論可行性,但生態(tài)環(huán)境損害賠償金不能等同于“行政代履行費用”,替代修復(fù)并非侵權(quán)人的法定義務(wù),應(yīng)當(dāng)將政府的替代修復(fù)與侵權(quán)人的修復(fù)責(zé)任予以區(qū)分。

政府以賠償權(quán)利人的身份參與到生態(tài)環(huán)境損害救濟,將生態(tài)環(huán)境損害賠償金視為“社會公共財產(chǎn)”,并以“社會公共財產(chǎn)”管理者的身份參與到生態(tài)環(huán)境損害的救濟之中,更為符合我國的法治實踐。“我國作為大陸法系傳統(tǒng)國家,難以全面引進英美國家的公共信托制度”,因而公共信托理論給予的啟示更多是觀念性的,也不宜作為生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹贫纫罁?jù)[14]。根據(jù)《憲法》第12條“社會主義公共財產(chǎn)神圣不可侵犯”之規(guī)定,除專屬國家的自然資源之外的“社會公共財產(chǎn)”,必須實現(xiàn)其公共功能,不能隨意轉(zhuǎn)讓,“政府只能維護其資源和財富的狀態(tài)和可用性,以確保民眾可以平等地按照其公共用途加以使用”[14]。

政府并非生態(tài)環(huán)境的所有者,不適合以自然資源所有者身份參與到生態(tài)環(huán)境損害的救濟之中。生態(tài)環(huán)境的生態(tài)價值不僅難以為憲法上“自然資源國有”的概念所涵蓋,空氣、水、土壤等自然因素的生態(tài)價值也不能用所有權(quán)或物權(quán)來涵射[10]。生態(tài)環(huán)境作為“社會公共財產(chǎn)”,不同于一般意義上的財產(chǎn),“生態(tài)價值不是通過實體價值與形態(tài)為人類服務(wù),而是以脫離其載體的一種相對獨立的形式存在并滿足人類的需要”[15]。

2.生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入的特別理據(jù)。生態(tài)環(huán)境損害賠償金作為“社會公共財產(chǎn)”的特殊權(quán)利構(gòu)造,在一定程度上也意味著政府在社會范圍內(nèi)對“社會公共財產(chǎn)”進行支配和管理的正當(dāng)性[15]。首先,生態(tài)環(huán)境損害賠償金作為“社會公共財產(chǎn)”納入政府非稅收入,并不改變生態(tài)環(huán)境損害賠償金“社會公共財產(chǎn)”的本質(zhì)屬性。政府作為生態(tài)環(huán)境損害賠償金的管理者,僅是代為管理“社會公共財產(chǎn)”,其基于生態(tài)環(huán)境保護或其他公共目的將之用于受損生態(tài)環(huán)境的替代修復(fù)之后,則可以使其發(fā)揮更大的生態(tài)環(huán)保價值,供公眾使用。

其次,從預(yù)算管理的角度來看,將生態(tài)環(huán)境損害賠償金作為“社會公共財產(chǎn)”列入政府非稅收入,在不改變生態(tài)環(huán)境損害賠償金公共性質(zhì)的同時,又可以解決生態(tài)環(huán)境損害賠償金的預(yù)算管理問題,具備可行性。政府等公共機構(gòu)雖然可以將對受損生態(tài)環(huán)境的修復(fù)列入一般公共支出,但卻無法直接將生態(tài)環(huán)境損害賠償金列入一般公共收入。一旦將生態(tài)環(huán)境損害賠償金作為“社會公共財產(chǎn)”,則當(dāng)然可以納入政府非稅收入。

最后,政府作為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中的賠償權(quán)利人,不僅對造成生態(tài)環(huán)境損害的侵權(quán)人享有索賠的權(quán)利,同時也具有保護自然生態(tài)環(huán)境、確保公眾能夠按照公共目的從生態(tài)環(huán)境中受益的義務(wù)。生態(tài)環(huán)境損害賠償金的背后沒有具體的權(quán)利人,應(yīng)當(dāng)有具體的主體來支配和管理生態(tài)環(huán)境損害賠償金。政府作為賠償權(quán)利人,應(yīng)當(dāng)按照公共資金對生態(tài)環(huán)境損害賠償金進行支出管理。

3.政府生態(tài)環(huán)境損害替代修復(fù)責(zé)任的理論證成。理論上,無論由政府還是由侵權(quán)人承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害的替代修復(fù)責(zé)任,都具備法律上的可行性。如果由政府承擔(dān)受損生態(tài)環(huán)境損害的替代修復(fù)職責(zé),替代修復(fù)即可以轉(zhuǎn)化為政府的一項法定職責(zé)或財政事權(quán),即政府的公法責(zé)任;如果由侵權(quán)人承擔(dān)受損生態(tài)環(huán)境的替代修復(fù)責(zé)任,替代修復(fù)即可以解釋為侵權(quán)人修復(fù)責(zé)任的具體履行方式,其本質(zhì)仍為私法責(zé)任。

然而,允許政府和私人同時開展對受損生態(tài)環(huán)境的替代修復(fù),需要考慮是否真的有利于環(huán)境公共利益的保護。從推進法治建設(shè)的角度而言,“政府活動的一項規(guī)則就是有義務(wù)以避免產(chǎn)生任何混亂的方式來組織和支配公共服務(wù)”,替代修復(fù)作為對受損生態(tài)環(huán)境公共利益救濟的最后一環(huán),應(yīng)當(dāng)由政府負責(zé)生態(tài)環(huán)境損害的替代修復(fù)[16]。正如馮·巴爾所言,“生態(tài)損害實質(zhì)上涉及的是公法問題,只不過在這類公法中保留了一些私法概念”[17]。相較于侵權(quán)人,政府對區(qū)域或流域環(huán)境質(zhì)量狀況更為了解,也更有能力組織受損生態(tài)環(huán)境的替代修復(fù),由政府及其行政部門或其指定的機構(gòu)來負責(zé)受損生態(tài)環(huán)境的替代修復(fù),并對受損生態(tài)環(huán)境的替代修復(fù)效果負責(zé),能夠?qū)崿F(xiàn)更好的生態(tài)修復(fù)效果。

(二)生態(tài)環(huán)境損害救濟中政府與致害者之間的公法報償關(guān)系

生態(tài)環(huán)境損害一旦發(fā)生,其修復(fù)成本或治理費用往往十分高昂,僅靠侵權(quán)人承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境損害賠償金,不僅難以滿足生態(tài)環(huán)境損害替代修復(fù)中的資金需求,也可能對經(jīng)營者的自由權(quán)產(chǎn)生不當(dāng)干預(yù)[18]。“生態(tài)環(huán)境修復(fù)更多體現(xiàn)的是環(huán)境法的整體主義思維、風(fēng)險預(yù)防和公眾參與原則、技術(shù)與法律的協(xié)同等理念和制度”,應(yīng)當(dāng)在政府與生態(tài)環(huán)境損害的所有致害者之間建立公法上的報償關(guān)系,由造成生態(tài)環(huán)境損害的所有致害者來承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害的替代修復(fù)費用[8]。

1.生態(tài)環(huán)境損害救濟中公法報償關(guān)系的主體。在政府與生態(tài)環(huán)境損害的致害者之間的報償關(guān)系中,政府通過直接參與生態(tài)環(huán)境損害救濟的方式來實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的功能恢復(fù),而相應(yīng)的費用則在生態(tài)環(huán)境損害的致害者之間分擔(dān)。第一,受損生態(tài)環(huán)境替代修復(fù)的主體為政府,主要為省地級地方政府。政府作為生態(tài)環(huán)境的管理者,不僅有生態(tài)環(huán)境保護的職責(zé),也有義務(wù)確保公眾按照公共目的使用或利用生態(tài)環(huán)境。在生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生之后,政府不僅享有對造成生態(tài)環(huán)境損害侵權(quán)人的索賠權(quán),也有義務(wù)實現(xiàn)受損生態(tài)環(huán)境功能恢復(fù)的義務(wù)。第二,生態(tài)環(huán)境損害賠償金對應(yīng)的義務(wù)人不限于生態(tài)環(huán)境損害的侵權(quán)人,也包括正常向環(huán)境排放污染物質(zhì)以及使用生態(tài)環(huán)境資源的致害人。根據(jù)《民法典》第1234條之規(guī)定,生態(tài)環(huán)境損害的侵權(quán)人并不包括按照法律規(guī)定正常排放污染物質(zhì)以及使用自然資源的行為人,然而《民法典》在將一些合法行為排除在生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任承擔(dān)的范圍之外的同時,也將大多數(shù)生態(tài)環(huán)境損害的原因者排除在生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任主體之外。在政府與生態(tài)環(huán)境損害致害者之間公法上的報償關(guān)系中,即使是按照法律或法規(guī)規(guī)定正常排放污染物質(zhì)或使用自然資源的行為,只要造成了生態(tài)環(huán)境損害,即應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的修復(fù)費用。

2.生態(tài)環(huán)境損害救濟中公法報償關(guān)系的適用原則。在生態(tài)環(huán)境損害救濟公法上報償關(guān)系中,致害者的生態(tài)環(huán)境損害費用繳納義務(wù),應(yīng)當(dāng)受原因者負擔(dān)原則、法律保留原則和費用涵蓋原則等的拘束。首先,在生態(tài)環(huán)境損害救濟公法報償關(guān)系中,應(yīng)當(dāng)適用的是原因者負擔(dān)原則而非損害擔(dān)責(zé)原則,因具體生態(tài)環(huán)境損害認定較為復(fù)雜、損害難以量化、行為人與生態(tài)環(huán)境損害之間因果關(guān)系較為隱蔽等因素,嚴格適用損害擔(dān)責(zé)原則,難以實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害的有效救濟。對于因正常排放污染物質(zhì)以及使用生態(tài)環(huán)境資源的行為人,如果其行為已經(jīng)給生態(tài)環(huán)境帶來損害,按照原因者負擔(dān)原則,其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害的救濟費用。其次,生態(tài)環(huán)境損害救濟公法上的報償關(guān)系應(yīng)受法律保留原則的拘束。在政府與致害者的公法報償關(guān)系中,在一定程度上是在生態(tài)環(huán)境損害的致害者群體之間分配生態(tài)環(huán)境損害的替代修復(fù)費用,其本質(zhì)是對致害者財產(chǎn)權(quán)的干預(yù),因而在生態(tài)環(huán)境損害替代修復(fù)費用在致害者群體之間的分配中,應(yīng)當(dāng)明確資金的目的和用途并受法律保留原則的限制。最后,生態(tài)環(huán)境損害的替代修復(fù)費用在致害者群體之間分配亦應(yīng)受費用涵蓋原則的拘束。生態(tài)環(huán)境損害的致害者,無論其行為是否違法,皆應(yīng)承擔(dān)因其行為導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)費用,而不應(yīng)由社會公眾或某個侵權(quán)人個體來承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)費用。

三、生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入管理的完善建議

生態(tài)環(huán)境損害賠償金作為具有公共目的和用途的資金,有別于現(xiàn)有的政府非稅收入類型。政府作為生態(tài)環(huán)境損害賠償金的管理者,應(yīng)基于公共目的支配、管理和使用生態(tài)環(huán)境損害賠償金。實踐中,財資環(huán)〔2020〕6號文雖搭建了生態(tài)環(huán)境損害賠償金作為政府非稅收入的征管框架,但部分制度內(nèi)容仍需進一步完善。

(一)以“社會公共財產(chǎn)收入”擴充生態(tài)環(huán)境損害賠償金的范圍

財資環(huán)〔2020〕6號文件和環(huán)法規(guī)〔2022〕31號文件雖然都對納入政府非稅收入的生態(tài)環(huán)境損害賠償金的范圍進行了限定,但其內(nèi)容也有差別。根據(jù)環(huán)法規(guī)〔2022〕31號文第30條,作為政府非稅收入的生態(tài)環(huán)境損害賠償金僅指生態(tài)環(huán)境損害無法修復(fù)時賠償義務(wù)人繳納的資金。而根據(jù)財資環(huán)〔2020〕6號文第2條之規(guī)定,納入政府非稅收入的生態(tài)環(huán)境損害賠償金包括三類:一是生態(tài)環(huán)境損害無法修復(fù)時,賠償義務(wù)人繳納的資金;二是生態(tài)環(huán)境損害無法完全修復(fù)時,賠償義務(wù)人繳納的資金;三是賠償義務(wù)人不履行義務(wù)或者不完全履行義務(wù)修復(fù)義務(wù)時繳納的資金。鑒于生態(tài)環(huán)境損害賠償金的來源較為復(fù)雜,不應(yīng)拘泥于生態(tài)環(huán)境損害賠償金的概念來限制“社會公共財產(chǎn)收入”的資金來源。建議將“社會公共財產(chǎn)收入”的范圍擴充到所有具有公共目的或用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)的資金,包括但不限于生態(tài)環(huán)境損害無法完全修復(fù)時的賠償金,“賠償義務(wù)人”不履行生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任繳納的修復(fù)費用,行政機關(guān)追繳的前期調(diào)查、防止損害擴大、治理污染等的“代履行”費用,環(huán)境污染刑事案件被告人被判處罰金或沒收的財產(chǎn),社會捐贈的用于特定生態(tài)環(huán)境修復(fù)的資金,政府的財政撥款、其他收入等。

(二)完善政府主導(dǎo)的受損生態(tài)環(huán)境替代修復(fù)機制

作為“社會公共財產(chǎn)”管理者,政府來主導(dǎo)受損生態(tài)環(huán)境的替代修復(fù),不僅可以彌補生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入的正當(dāng)性不足,也更有利于實現(xiàn)受損生態(tài)環(huán)境的生態(tài)功能以及價值的恢復(fù)。

第一,明晰侵權(quán)人的生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任與政府替代修復(fù)責(zé)任的界限。建議以受損生態(tài)環(huán)境能否修復(fù)為界限,區(qū)分侵權(quán)人的生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任與政府的替代修復(fù)責(zé)任,生態(tài)環(huán)境損害能夠修復(fù)的,侵權(quán)人有義務(wù)將受損生態(tài)環(huán)境修復(fù)至生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生前的基線水平;生態(tài)環(huán)境損害無法修復(fù)的或侵權(quán)人怠于履行其修復(fù)責(zé)任的,則可以由政府來承擔(dān)受損生態(tài)環(huán)境的替代修復(fù)責(zé)任,侵權(quán)人則承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害的賠償責(zé)任或替代修復(fù)費用?！睹穹ǖ洹芬?guī)定的生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任是侵犯環(huán)境公益后需要承擔(dān)的侵權(quán)責(zé)任形式為《民法典》179條“恢復(fù)原狀”的特別適用條款,其以受損生態(tài)環(huán)境能夠修復(fù)為前置條件,旨在達到恢復(fù)原狀的效果,并不包括對受損生態(tài)環(huán)境的替代修復(fù)[19]。因而,侵權(quán)人對生態(tài)環(huán)境的修復(fù)責(zé)任應(yīng)當(dāng)止于對特定受損生態(tài)環(huán)境的修復(fù),即將其所造成的損害恢復(fù)至損害發(fā)生前的狀態(tài)。而對受損生態(tài)環(huán)境的替代修復(fù)則屬于公共問題,應(yīng)當(dāng)按照符合生態(tài)環(huán)保目的或公共目的的方式和程序由公眾集體或代表公共利益的法律主體進行替代修復(fù)。

第二,建議將受損生態(tài)環(huán)境的替代修復(fù)確定為所在區(qū)域地方政府的法定職權(quán)。對受損生態(tài)環(huán)境的替代修復(fù)屬于公共問題,政府作為“社會公共財產(chǎn)”的管理者,應(yīng)當(dāng)按照公共事務(wù)的決策程序來實施受損生態(tài)環(huán)境的替代修復(fù)。《改革方案》將市級以上政府設(shè)定為生態(tài)環(huán)境損害賠償中賠償權(quán)利人,并將生態(tài)環(huán)境損害無法修復(fù)時的賠償金納入政府非稅收入,且由政府來主導(dǎo)受損生態(tài)環(huán)境損害的替代修復(fù),已經(jīng)指明了受損生態(tài)環(huán)境替代修復(fù)的未來進路,即應(yīng)當(dāng)將受損生態(tài)環(huán)境的替代修復(fù)列入政府的法定職責(zé)或財政事權(quán)。一是將受損生態(tài)環(huán)境的替代修復(fù)列入地方政府的財政事權(quán)?！陡母锓桨浮冯m然未明確將受損生態(tài)環(huán)境的替代修復(fù)作為地方政府的財政事權(quán),但環(huán)法規(guī)〔2022〕31號文則明顯傾向于將受損生態(tài)環(huán)境的替代修復(fù)列入地方政府的公共職能。環(huán)法規(guī)〔2022〕31號文規(guī)定,地方政府及其職能部門要根據(jù)磋商協(xié)議和判決要求并結(jié)合本區(qū)域生態(tài)環(huán)境損害情況開展替代修復(fù),不僅要確保替代修復(fù)過程中的公眾參與、接受公眾監(jiān)督、相關(guān)信息向上級報告并向社會公開,而且要負責(zé)對替代修復(fù)的效果進行評估,相關(guān)工作也納入了地方政府及其職能部門的生態(tài)環(huán)保目標責(zé)任制考核。在生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入的前提下,將受損生態(tài)環(huán)境的替代修復(fù)列入地方政府的財政事權(quán)勢在必行,否則勢必影響后續(xù)的政府及其職能部門替代修復(fù)的預(yù)算編制及執(zhí)行。二是應(yīng)當(dāng)將對受損生態(tài)環(huán)境的替代修復(fù)進一步確定為地方政府的法定職權(quán),其據(jù)此可以向侵權(quán)人征繳政府非稅收入,并在所在區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌開展生態(tài)環(huán)境的替代修復(fù)工作。鑒于我國沒有專門的公物立法,可以依據(jù)《環(huán)境保護法》第6條和第8條之規(guī)定,通過修改財資環(huán)〔2020〕6號文的方式或通過制定《生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理條例》的方式將受損生態(tài)環(huán)境的替代修復(fù)確定為地方政府的法定職權(quán)。

(三)完善生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入的征管機制

《改革方案》雖然明確納入政府非稅收入的生態(tài)環(huán)境損害賠償金實行國庫集中收繳,但財資環(huán)〔2020〕6號文第6條與環(huán)法規(guī)〔2022〕31號文第24條還是規(guī)定了不同的征收機制。前者規(guī)定了兩種執(zhí)收機制,即由政府及其職能部門執(zhí)收生態(tài)環(huán)境賠償協(xié)議確定的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金,由法院執(zhí)收由生效判決確定的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金;后者僅規(guī)定了由法院執(zhí)收由生效判決和經(jīng)司法確認的賠償協(xié)議確定的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金。然而,作為“社會公共財產(chǎn)收入”形態(tài)存在的生態(tài)環(huán)境損害賠償金,如果在政府的替代修復(fù)與侵權(quán)人之間成立的僅是私法上的報償關(guān)系,由人民法院來執(zhí)收生態(tài)環(huán)境損害賠償金自無不可,但隨著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的深入,在政府的替代修復(fù)與侵權(quán)人之間成立的則應(yīng)當(dāng)是公法上的報償關(guān)系,通過公法在“致害者”之間公平地分配生態(tài)環(huán)境損害替代修復(fù)成本或費用,由行政部門負責(zé)執(zhí)收顯然更為合適。在現(xiàn)階段改革試點的進程中,可以在財資環(huán)〔2020〕6號文兩種執(zhí)收機制的基礎(chǔ)上逐步轉(zhuǎn)化為行政部門負責(zé)執(zhí)收的單一機制。同時,在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的后續(xù)改革中,也可根據(jù)實踐需要將生態(tài)環(huán)境損害賠償金的征管職能移交給稅務(wù)部門。

納入政府非稅收入的生態(tài)環(huán)境損害賠償金的支出使用作為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的重要一環(huán),保護生態(tài)環(huán)境是其核心目的之一。政府等公共機構(gòu)不僅要作為“賠償權(quán)利人”的身份參與到生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和磋商等程序中,也要以“社會公共資產(chǎn)”管理者的身份參與到生態(tài)環(huán)境損害的替代修復(fù)中。建立由政府等公共機構(gòu)主導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境損害替代修復(fù)機制,不僅符合生態(tài)環(huán)境損害賠償金用于生態(tài)環(huán)境保護目的的用途限制,也符合我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的改革實踐。