務實高效打造市縣預算績效改革新篇章
——河北省廊坊市全面實施預算績效管理改革經(jīng)驗探索

●趙 勇 張 派

2019 年以來，按照中央、河北省全面實施預算績效管理意見要求，廊坊市不斷深化“花錢必問效、無效必問責”理念，打破預算分配固化格局，推動財政資金聚力增效，切實保障全市中心工作和重點項目落地見效。廊坊預算績效改革成為全省第一批復制推廣的典型改革經(jīng)驗，2023 年榮膺第二批全省法治政府單項創(chuàng)建示范項目殊榮。

一、改革舉措

為集中破解預算績效改革的難點、痛點、堵點，廊坊市制定了“黨委政府整體部署、部門（單位）全面動員、預算與績效緊密協(xié)同、市縣兩級統(tǒng)籌推進”四項機制。 經(jīng)過五年高強度實操鍛煉， 花錢問效理念深入人心，各部門由爭資金轉(zhuǎn)為拼實效，“拉鋸式、砍價式”的預算博弈時代一去不復返， 取而代之的是全員算成本、講標準、論效果的科學化管理模式。

（一）黨委政府整體部署，績效理念由“軟約束”變?yōu)椤坝惨蟆?/h3>

2019 年， 廊坊市成為全省預算績效管理試點市， 黨委政府高度重視，財政部門主動作為、各部門緊密配合，上下一條心，達成了“不干不行、干不好不行”的共識。

1.擘畫預算績效藍圖，頒布全面實施意見。 2019 年，廊坊市出臺《關(guān)于全面實施預算績效管理的實施意見》，組建市級領導小組，市委書記、市長聯(lián)名致信市直部門“一把手”，強調(diào)全面實施預算績效管理勢在必行、行必有果，同時制定《廊坊市XX（部門）預算績效管理辦法（參考模版）》，為各部門確定統(tǒng)一工作思路、業(yè)務模版。

2.訂立中長期目標，制定三年總體規(guī)劃。 2021 年，廊坊績效工作繼續(xù)加力加速、提質(zhì)提效，研究出臺《進一步推進全面實施預算績效管理的實施意見》，明確2021—2023 年規(guī)劃目標、主要任務、重點舉措，把準了方向舵、劃定了路線圖，為實現(xiàn)“三全體系更完善、支撐系統(tǒng)更有力、績效觀念更牢固、具體業(yè)務更務實”夯實基礎。

3.細化年度工作任務，每年印發(fā)工作方案。廊坊市財政局每年制定工作方案，印發(fā)市直各部門及縣級財政部門，按照年度任務、時間節(jié)點、職責分工， 逐條逐項推動業(yè)務落實落細；近三年，分別圍繞“集中財力辦大事”“建立過緊日子機制”“爭取上級資金”開展工作，通過績效手段解決了當前最緊迫的問題，提升了部門履職效能。

4.壓緊壓實主體責任，納入領導考核體系。廊坊市財政局對市直部門及各縣（市、區(qū)）財政局開展績效工作考核， 市委組織部將績效工作考核結(jié)果納入市管領導班子領導干部綜合考評，進一步傳導壓力、壓實責任，將預算績效管理向縱深推進。

（二）部門（單位）全面動員，績效工作由“獨角戲”變?yōu)椤昂献嗲?/h3>

2009 年起， 各地陸續(xù)開展預算績效評價，但主要是財政部門一家之事、單兵作戰(zhàn)。廊坊市全面總結(jié)前人經(jīng)驗和不足，決定從“灌輸績效理念、轉(zhuǎn)變固化思維”做起，通過開展大范圍培訓、建立制度體系、 構(gòu)建多方協(xié)同格局等方式，使“全面績效、全員上陣”理念深入人心。

1.注重理念先行，深化“我要變革”的思維。緊抓領導干部這個關(guān)鍵少數(shù)，組織部門領導、財務科長開展專題績效培訓，對業(yè)務人員、績效專家進行業(yè)務實操培訓，受訓5000 余人次，變“要我干”為“我要干”。 創(chuàng)建微信公眾服務平臺、預算績效智庫系統(tǒng)，將績效知識、政策要求、支出標準、經(jīng)典案例等內(nèi)容實時共享。相關(guān)媒體紛紛刊發(fā)廊坊經(jīng)驗，營造了濃厚的績效氛圍。

2.打造完備的制度體系，全面覆蓋各項財政工作。 構(gòu)建了包含事前評估、績效監(jiān)控、績效評價等22 項業(yè)務的制度體系，同時，針對政府專項債券、 政府投資基金等制定全過程績效管理辦法， 讓全新的績效改革有法可依、 有規(guī)可循。 各部門遵循績效理念、嚴守制度紅線，逐步放棄了自由裁量權(quán)， 完成了由人員裁定向制度管理的蛻變，開啟了預算標準化、規(guī)范化、制度化管理先河。

3.構(gòu)建多方協(xié)同模式，全方位推動績效管理提質(zhì)增效。行業(yè)專管部門主動擔當作為，市發(fā)改委對基本建設項目開展事前評估， 市人社局對編外用工項目進行專項評估， 市委網(wǎng)信辦對信息化建設開展專家評審，市教育局、市農(nóng)業(yè)局組織所屬單位開展重點領域競爭性分配， 預算績效管理不留口子、沒有死角。 更為關(guān)鍵的是，人大、政協(xié)、紀檢、審計等部門進行聯(lián)動監(jiān)督，切實擔負起了預算監(jiān)督責任， 為全面實施預算績效管理大戰(zhàn)略保駕護航， 使績效工作不斷提質(zhì)擴圍。

4.推進部門整體評價全覆蓋，轉(zhuǎn)變部門“重投入、輕管理”觀念。 制定統(tǒng)一的部門整體評分指標體系， 對87 個市直部門進行橫向評價，并充分應用評價結(jié)果， 壓減評價結(jié)果不佳的部門公用經(jīng)費，并納入市級各項考評體系，有效發(fā)揮考評“指揮棒”作用，促使各部門開動腦筋、主動研究提升資金管理水平的方法。

（三）預算與績效緊密協(xié)同，績效工作由“兩張皮”變?yōu)椤耙粡埦W(wǎng)”

傳統(tǒng)的績效工作難以出實效的根本原因是預算與績效“兩張皮”，因循守舊、流于形式，廊坊市大膽革新，重塑預算管理流程，建立預算與績效一體化機制。 財政部門的預算、編審、績效三個內(nèi)部科室合署辦公、形成合力，預算編制執(zhí)行與績效全過程管理“合二為一”，擰緊了財政資金“水龍頭”，由“全面灌溉”向“精準滴灌”轉(zhuǎn)型。

1.預算編制階段，嚴格開展績效評估評審。在以往預算審核中， 由于對部門專項業(yè)務不熟悉，預算審核底氣不足、理由不充分?，F(xiàn)在，按照審預算就是審績效思維， 財政干部與行業(yè)專家聯(lián)評聯(lián)審，科學評審項目“有沒有必要做、方案合不合理、預算實不實、能不能實現(xiàn)預期效果”，集中解決了信息化、編外用工、專業(yè)設備采購等項目效果不明、 金額虛高且難以審核的棘手難題，確保預算編制更加合情合理、科學規(guī)范，把好了預算安排頭道關(guān)。

2.預算執(zhí)行階段，重點推進中期績效評估。對預算支出進度和績效目標實現(xiàn)程度開展績效運行監(jiān)控， 對監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)問題的項目組織中期績效評估，不達標項目堅決調(diào)整收回資金，全面提高項目執(zhí)行率、完成率。

3.預算執(zhí)行終了，全力組織重點績效評價。創(chuàng)新制定“評價任務清單”和“結(jié)果應用清單”，帶著問題、帶著目標搞評價，解決了以往績效評價為評而評、形式大于意義的問題，并將評價結(jié)果與預算安排、政策調(diào)整直接掛鉤。

（四）市縣兩級統(tǒng)籌推進，管理模式由“多主體”變?yōu)椤耙惑w式”

廊坊市始終堅持市縣一體、全域推進，市級負責總體設計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督導幫扶，與所轄的12 個縣（市、區(qū)）管理模式、工作機制、推進步伐保持一致。

1.強化統(tǒng)一部署。 堅持制度到底，實現(xiàn)市縣兩級預算績效制度體系全覆蓋；堅持“三全”落地，建成市縣層面全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系；堅持整體布局，市級出臺年度總體實施方案， 縣級在總方案下制定本地區(qū)實施方案并報送市局審核匯總，保持求同存異，總體步調(diào)一致，同時要求各縣突出特色。2023 年廊坊市財政局研究印發(fā)《廊坊市全流程預算績效操作細則》，以此作為構(gòu)建廊坊績效模式的突破口，讓市縣兩級績效工作發(fā)揮乘數(shù)效應。

2.強化重點任務聯(lián)動。 2020 年，市縣共同開展義務教育領域部門整體績效評價；2021 年，市級開展縣級財政運行綜合績效評價， 縣級同步開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行綜合績效評價；2022 年，市級全面開展全成本預算績效管理， 同時要求縣級選一個領域或某領域的一個部門開展全成本預算績效管理， 最終目標是形成各領域的預算支出標準，全市推廣使用。

3.強化指導督導。 一方面，在全市財政系統(tǒng)建立聯(lián)絡員、工作臺賬、 工作報送、隨機督導、定期通報等五項機制，明確專人對口指導輔導， 定期進行工作成果總結(jié)報送， 市財政局及時匯總分析，對進度慢的實時督導，確保上下協(xié)同。 另一方面， 提請市委將縣級預算績效管理工作納入督導范圍，將督導結(jié)果在全市進行通報，對于結(jié)果較差的縣， 向縣委主要領導下發(fā)整改通知書。

二、創(chuàng)新做法

廊坊市創(chuàng)新推動政府財政運行績效管理、重點領域競爭性分配、重點部門（專項）績效評估評審等方面工作，讓各領域?qū)＜?、社會公眾參與調(diào)研論證、查驗項目實施、集中評議績效，打造陽光政府形象， 提高項目的社會效益和群眾滿意度。

（一）探索政府財政運行績效管理，實現(xiàn)平穩(wěn)運行目標

按照“以評促改、以評促建、以評促提升”的原則， 構(gòu)建了政府財政運行綜合績效管理體系，為實現(xiàn)縣級財政運行綜合績效跟蹤（或監(jiān)測）以及各縣（市、區(qū)）綜合運行績效評價全面覆蓋奠定基礎。

1.指導各縣科學設定政府財政運行績效目標。圍繞“保障能力、成本節(jié)約、規(guī)范管理、運行成效”四個方面，制定縣級政府財政運行績效目標表，將財政支出、產(chǎn)出成果具體化。

2.對各縣（市、區(qū)）開展政府財政運行績效監(jiān)控。通過數(shù)據(jù)梳理、調(diào)研分析以及橫向?qū)Ρ确治?，將各縣財政運行情況進行定期監(jiān)測及問題剖析。

3.對各縣開展政府財政運行績效評價。 在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎上，進一步創(chuàng)新方式、簡化流程、突出實效。 2023 年，組織12 個縣（市、區(qū)）全面開展2022 年度政府財政運行績效自評及再評價，進行了一次“全員大體檢”，重點分析縣級財政的收入質(zhì)量、支出方向、風險隱患，以及教育科技等核心領域資金效果， 邀請專家學者研究對策，以確保縣級財政能夠平穩(wěn)運轉(zhuǎn)。

（二）推進重點領域競爭性分配，實現(xiàn)以評促管目標

連續(xù)五年在教育領域探索建立競爭性分配機制，并取得了一定成效，促使教育部門將績效的理念貫徹于教育部門預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程，著力提高教育質(zhì)量，提升教育管理水平，優(yōu)化教育資源配置， 激發(fā)廊坊市教育發(fā)展活力。競爭性分配主要分為：一是發(fā)布申報指南。 由市財政局、市教育局聯(lián)合印發(fā)申報指南。 二是集中培訓講解。 針對申報范圍內(nèi)的項目單位，組織集中培訓講解。三是組織項目申報。 組織各學校根據(jù)指南的支持方向申報項目。 四是工作組符合性審查。 評審工作組進行符合性審查，包括查重檢驗、規(guī)范性審查等。五是主管部門審核項目。教育主管部門從廊坊市教育事業(yè)發(fā)展角度對項目進行審核。六是工作組現(xiàn)場調(diào)研。 評審工作組及專家團隊對部分學校進行現(xiàn)場考察，實際了解申報項目的具體情況。七是組織競爭性評審會。 專家組對項目的必要性、可行性、合理性等進行論證和評估，人大代表、教師學生代表等進行民主評議，最終得出評審結(jié)果。八是評審結(jié)果公示。評審結(jié)果在相關(guān)部門網(wǎng)站公示。 納入財政優(yōu)先保障范圍的項目更“接地氣”、更貼近教師學生需求，也激發(fā)了教育部門干事創(chuàng)業(yè)熱情，提升部門履職效能。

（三）建立預算績效評估評審機制，實現(xiàn)壓減低效目標

按照各類部門特點、專項業(yè)務特性，將績效評估評審劃分為部門績效目標專家審核、部門整體項目事前評估、專項業(yè)務事前評估。

1.組織績效目標專家審核。 緊抓“全員績效”關(guān)鍵點，財政部門專管員與各領域?qū)＜覍χ攸c部門（以五年為周期實現(xiàn)部門全覆蓋）的績效目標進行聯(lián)評聯(lián)審，并邀請人大代表、政協(xié)委員監(jiān)督指導，通過評審部門整體績效目標是否符合政府工作要求、是否符合部門職能，項目需求是否充分、投入產(chǎn)出合不合理、有什么效益，是否落實了“集中財力辦大事”原則等，決定是否安排資金。各部門各單位項目負責人深度參與，完善了預算申報機制、落實了部門主體責任，入庫項目質(zhì)量顯著提升，為部門更加精準、高效地使用財政資金奠定了基礎。

2.組織部門整體事前績效評估。圍繞“部門職責—工作活動—預算項目”框架體系，先后對市生態(tài)環(huán)境局、市住建局、市交通局、市市場監(jiān)管局等專業(yè)性強、資金量大的部門開展部門整體事前評估，對部門所有申報項目進行成本分析、標準核定、專家評審，用“支出標準+專家評審”審定部門申報預算，從嚴從緊壓減部門低效預算，統(tǒng)籌用于亟需支持的關(guān)鍵領域。

3.專項業(yè)務（編外人員、信息化類等）事前績效評估。如：2020 年以來，廊坊市財政局先后對各部門新建信息化平臺、大型信息化項目等進行專項評估；2023 年，在嚴控新增基礎上，對存量進行清理整合，開展信息化平臺運行維護項目集中評審，清理了僵尸系統(tǒng)，削減整合了散碎運維資金。

（四）制定“成本—標準—預算”模式，實現(xiàn)降本增效目標

為解決部門“按什么標準、花多少錢、干多少事，最終達到什么效果”的核心問題，創(chuàng)新構(gòu)建“分析成本效益—制定支出標準—應用預算管理”的縱貫線模式，將標準貫穿整個財政資金管理體系。

1.針對共性支出，制定通用標準。先后對辦公用房租賃、物業(yè)管理、印刷服務等經(jīng)費標準不一、高低不同問題， 逐部門逐項目開展實地調(diào)研，尋訪各類市場供應商，通過橫向比較分析和實際工料成本測算，精準核定了各部門一系列通用定額標準，實現(xiàn)了“一把標尺量到底”。 同時，調(diào)整舊有標準，修訂公用經(jīng)費定額、通用辦公設備及家具配置標準等，嚴格把控非亟需非必要支出。

2.針對專項支出，制定專用標準。2022—2023年，先后對住建、衛(wèi)健、交通、市場監(jiān)管等專業(yè)性強、資金量大的部門開展全成本績效管理，對其部門運行情況、 專項業(yè)務經(jīng)費等進行成本剖析，通過數(shù)據(jù)對比、市場詢價、標準測算等方式，核定160 項專用標準， 結(jié)合各領域?qū)＜铱陀^評審實現(xiàn)了降本增效。

3.針對重點領域，統(tǒng)一同類標準。針對市級各所學校標準不清、苦樂不均等問題，按照“分析部門職責、厘清重點任務、核算支出成本”思路，將各所學校的運轉(zhuǎn)支出、項目支出的定額標準進行了全面統(tǒng)一，實現(xiàn)財政支持“一碗水端平”，既節(jié)省了財政資金，又推動教育部門提升公共服務水平。 預算支出標準既為部門“定標尺、劃紅線、立規(guī)矩”，也是人大、審計等開展預算監(jiān)督的一把利器。

三、成效與展望

通過全面實施預算績效管理，廊坊的財政資金管理水平得到了顯著提升，主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是經(jīng)濟效益方面，有效解決了部門資金申請隨意、執(zhí)行緩慢、效益低下等難題，通過全過程績效管理審減和收回低效無效資金，將節(jié)約的財力用于亟需支持的關(guān)鍵領域，有力保障了產(chǎn)業(yè)升級、民生改善、國企壯大等政府中心工作。 二是社會效益方面，項目謀劃更細更實，資金安排更加精準高效，辦的事更符合百姓需求、更符合發(fā)展需要，人民滿意度和幸福感顯著提升，部門行政效能提高推動整個政府治理水平全面提升。 三是法治效益方面，通過法治化、規(guī)范化、科學化的預算績效制度體系和流程，以及“政府部門+社會公眾”的多方監(jiān)督機制，倒逼權(quán)力規(guī)范運行、壓減權(quán)利尋租空間，構(gòu)筑了預算源頭防腐機制。

改革的路仍然艱巨而漫長， 既要干出特色又要闖出新路，這就需要抓住問題的關(guān)鍵，找出其中的核心。 總結(jié)經(jīng)驗，深入推進未來績效管理工作，有以下幾點經(jīng)驗建議：

（一）轉(zhuǎn)變理念是關(guān)鍵，核心在于“人”

全面實施預算績效成敗在于績效理念是否牢固樹立，核心就是圍繞“人”來開展各項工作，廊坊市就是領導有決心、干部有恒心、群眾有信心。

1.黨委政府高度重視。政府成立以市長為組長的市級領導小組， 部門成立以局長為組長的部門領導小組， 市縣財政部門成立預算績效科或?qū)０?，每年預算草案匯報會，市長都要專門聽取全面實施預算績效管理情況報告， 并對報告作重要批示。

2.財政部門勇于擔當。財政干部在每一個業(yè)務環(huán)節(jié)都身體力行參與，制定詳細計劃表、流程圖、任務書，上墻表旗、掛圖作戰(zhàn)。 在第三方評審中絕不當“甩手掌柜”，全程參與第三方開展的評估評價業(yè)務， 確保每一項績效工作都能干出實效。

3.社會公眾廣泛關(guān)注。財政資金取之于民而用之于民， 應該讓老百姓清清楚楚地看到錢花在哪、怎么花的、花出什么效果，廊坊市大力培育本地專家隊伍， 建立包含500 余名專家的共享型績效人才庫， 為預算績效管理提供充足的智力支撐。 同時，全面普及績效理念、公開績效信息，引導社會大眾關(guān)注績效、監(jiān)督績效，形成全社會共同推進預算績效管理的濃厚氛圍。

（二）重塑流程是基礎，核心在于“制”

全面實施預算績效管理一定是制度為基、規(guī)范先行，廊坊市一步步走了過來、取得了較大成效，主要得益于完善的支撐體系。

1.嚴格落實上級要求，夯實“四梁”。按照“夯實制度基礎、突出工作實效、堅持全域推進”的目標，先后出臺《全面實施預算績效管理的實施意見》《進一步推進全面實施預算績效管理的實施意見》 兩部實施意見， 打造預算績效制度體系、智庫平臺2 個支撐系統(tǒng)，形成“四梁”。

2.細化業(yè)務規(guī)范，搭建“八柱”。 為使各項績效業(yè)務全面落地落實， 有效解決全市預算績效流程不一、方法不同、結(jié)果應用不充分的問題，研究制定了一部包含事前評估、績效監(jiān)控、績效評價、成本績效等8 項具體業(yè)務的操作細則，每項細則附業(yè)務模板、案例范本、評分體系等，以促進工作質(zhì)量和效率不斷提升。

（三）嚴格落實是根本，核心在于“行”

預算績效必須服從服務于預算管理， 而不是“另起爐灶”，在有了人員和制度的基礎上，就要看行動。

1.必須堅持編預算就是定績效。各部門在項目謀劃、 政策制定等方面， 都要從績效角度出發(fā)，先定績效。 在謀劃項目時將績效作為第一標尺，把項目需要多少資金、達到什么效果都考慮清楚、展示明白，實現(xiàn)“花錢”和“問效”的統(tǒng)一。

2.必須堅持審預算就是審績效。審核項目預算時， 要把績效作為主要審核內(nèi)容和抓手，變“主觀砍”為“科學審”，通過事前評估和績效目標兩道關(guān)口，把低效無效項目擋在門外，讓寶貴的財政資金發(fā)揮出應有效益， 切實提升預算編制質(zhì)量。

3.必須堅持評預算就是評績效。 在評價項目執(zhí)行時，從進度管控轉(zhuǎn)為跟蹤問效，對照績效目標看項目的預期效果有沒有達到、 有哪些問題，資金投入對社會經(jīng)濟發(fā)展、民生保障起了多少作用。 總之，要將績效作為財政管理的第一要素、核心要素，并真正落實到具體業(yè)務工作中，不斷增強財政資源配置效率和統(tǒng)籌保障能力。