面向全球技能發(fā)展：青年、教育與就業(yè) ＊

陳 衍 王佳倩 鄭瀟敏

（浙江工業(yè)大學(xué)職業(yè)技術(shù)教育學(xué)院/浙江省職業(yè)教育發(fā)展研究院，杭州 310023）

技能與青年就業(yè)、教育戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)福祉等問題密切相關(guān)，近年來引發(fā)了國際組織和各國的持續(xù)關(guān)注。國際勞工組織致力于將技能開發(fā)體系成果轉(zhuǎn)化為所有人的體面就業(yè)、生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長（ILO, 2021）。聯(lián)合國兒童基金會(huì)關(guān)注各國兒童和青年所面臨的技能挑戰(zhàn)，并努力探索更全面和包容的技能發(fā)展措施（UNICEF, 2022）。聯(lián)合國教科文組織在2023 年世界青年技能日舉辦“賦權(quán)青年，創(chuàng)造可持續(xù)未來”活動(dòng)，展示青年技能發(fā)展的積極影響（UNESCO, 2023）。美國成立“21 世紀(jì)技能聯(lián)盟”，共同制定21 世紀(jì)技能框架，將其看作信息時(shí)代職業(yè)生涯的必備技能（P21, 2009, p.2）。英國專門制定技能相關(guān)的教育法案，創(chuàng)建基于學(xué)徒制和T 級(jí)資格（T-Levels）的統(tǒng)一技能系統(tǒng)，以促進(jìn)青年就業(yè)與經(jīng)濟(jì)增長。澳大利亞通過技能培訓(xùn)包項(xiàng)目提升公民的可雇傭技能，從而提高公民的社會(huì)就業(yè)參與度及社會(huì)包容度（DESE, 2019）。在構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的當(dāng)下，優(yōu)化技能系統(tǒng)不僅是某國的內(nèi)部事務(wù)，更是國際社會(huì)共同面臨的任務(wù)。國際社會(huì)將技能看作解決社會(huì)問題的重要工具，針對(duì)技能開發(fā)、技能預(yù)測、技能培訓(xùn)等議題制定專項(xiàng)政策，以技能優(yōu)化推進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展。

近年來，我國政府也逐漸認(rèn)識(shí)到技能在人才培養(yǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等各領(lǐng)域中的重要性。在2021 年4 月舉辦的全國職業(yè)教育大會(huì)上，我國首次提出“技能型社會(huì)”的理念，并將培養(yǎng)技能型人才作為提高國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力、科技實(shí)力、國際競爭力的重要支撐。同年6 月印發(fā)了《“技能中國行動(dòng)”實(shí)施方案》，作為“十四五”規(guī)劃的一項(xiàng)重點(diǎn)工作，提出形成一支規(guī)模宏大、結(jié)構(gòu)合理、技能精湛、素質(zhì)優(yōu)良，基本滿足我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展需要的技能人才隊(duì)伍（中華人民共和國人力資源和社會(huì)保障部，2021）。2022 年10 月，《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代高技能人才隊(duì)伍建設(shè)的意見》指出，加強(qiáng)高技能人才隊(duì)伍建設(shè)對(duì)于緩解就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義，因此要進(jìn)一步完善技能人才的培養(yǎng)、使用、評(píng)價(jià)、激勵(lì)等制度機(jī)制（中共中央辦公廳，國務(wù)院辦公廳，2022）。2024 年1 月，人社部、國家發(fā)改委、教育部等七部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于實(shí)施高技能領(lǐng)軍人才培育計(jì)劃的通知》，要求圍繞國家重大戰(zhàn)略、重大工程、重大項(xiàng)目、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)需求，在先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等有關(guān)行業(yè)重點(diǎn)培育高技能領(lǐng)軍人才（中華人民共和國人力資源和社會(huì)保障部，2024）。從技能相關(guān)的政策文件中可以看出，我國已經(jīng)意識(shí)到技能發(fā)展有利于優(yōu)化勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)，緩解就業(yè)等社會(huì)性難題。為改善近年來青年失業(yè)率不斷上升的狀況，探索技能如何更好地銜接教育系統(tǒng)與勞動(dòng)力市場的策略尤為重要。

已有關(guān)于技能發(fā)展的研究多圍繞國別技能體系與政策展開，聚焦英國（王建梁，王秀文，2021；Salmon, 2023）、德國（郝祥軍，顧小清，2021; Baethge, Wolter, 2015）、澳大利亞（祁占勇，宋宇，2022）、歐盟（陳衍等，2023）等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的技能發(fā)展?fàn)顩r，并對(duì)國家間的技能政策進(jìn)行比較，如德國和瑞士的技能政策比較(Lukas, 2021)、葡萄牙和斯洛文尼亞在成人教育中的技能戰(zhàn)略(Mikulec & Guimar?es,2023)；亦有學(xué)者立足本土，探討我國技能型社會(huì)的構(gòu)建路徑（石偉平，郝天聰，2023；石洋，黃勇輝，2022）。從研究視野來看，目前國內(nèi)學(xué)術(shù)界尚未對(duì)全球技能發(fā)展的趨勢進(jìn)行審視與把握，缺乏宏觀國際層面的技能發(fā)展研究。從研究效果來看，已有研究對(duì)技能形成、技能培訓(xùn)、技能治理等問題的分析已較為全面深刻，但鮮有將觸角延伸到青年、就業(yè)等焦點(diǎn)社會(huì)性問題的技能研究。在全球治理的背景下，調(diào)整人才培養(yǎng)戰(zhàn)略，回應(yīng)青年失業(yè)等社會(huì)問題需要拓寬技能研究的視野邊界。本文在理解已有技能文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，聚焦青年、教育、就業(yè)三個(gè)與技能發(fā)展密切相關(guān)的核心領(lǐng)域，整合國別與國際組織的相關(guān)數(shù)據(jù)，總體把握全球技能發(fā)展趨勢，以系統(tǒng)、宏觀、跨學(xué)科的思維分析目前存在的技能挑戰(zhàn)，嘗試構(gòu)建更為合理的全球技能發(fā)展行動(dòng)框架。

一、全球技能發(fā)展的背景與動(dòng)向

隨著發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇以及發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，全球范圍內(nèi)迎來了新一輪的經(jīng)濟(jì)增長。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶動(dòng)科技進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)變革，信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展正在重新塑造傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)格局，而產(chǎn)業(yè)的變革必然引起勞動(dòng)力市場的變化，包括傳統(tǒng)行業(yè)的重組以及新興行業(yè)對(duì)勞動(dòng)者技能和素質(zhì)的新要求。同時(shí)，高等教育普及化使越來越多的高校畢業(yè)生涌入勞動(dòng)力市場，加之疫情的后坐力影響，各國青年面臨著愈加嚴(yán)峻的就業(yè)形勢。在此背景下，求職者自身的技能逐漸受到雇主的重視，學(xué)歷證書在勞動(dòng)力市場上的特權(quán)地位受到威脅，各國開始探索“學(xué)歷+技能”的人才培養(yǎng)模式。

（一）技術(shù)變革加速技能更新

科技發(fā)展創(chuàng)造了新就業(yè)，也減少了傳統(tǒng)就業(yè)崗位，未來勞動(dòng)力市場需要高科技或熟練工種。隨著科技發(fā)展，尤其是人工智能、自動(dòng)化、機(jī)器人在工廠企業(yè)的大規(guī)模運(yùn)用，傳統(tǒng)的就業(yè)崗位逐漸減少，青年在勞動(dòng)力市場面臨巨大挑戰(zhàn)。

以人工智能為代表的技術(shù)爆炸重塑了社會(huì)經(jīng)濟(jì)格局，極大地改變了全球經(jīng)濟(jì)形勢與勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)。機(jī)器人技術(shù)的發(fā)展正在取代全球多個(gè)部門的人類勞動(dòng)力，后工業(yè)社會(huì)將進(jìn)入新的自動(dòng)化時(shí)代。調(diào)查顯示，大約14%的工作面臨完全自動(dòng)化的風(fēng)險(xiǎn)，即使工作崗位仍然存在，但32%的人會(huì)因技術(shù)的更新面臨工作性質(zhì)的深刻轉(zhuǎn)變，因此其技能也需要適應(yīng)這一變化（Nedelkoska & Quintini, 2018）。世界銀行的調(diào)查與這一結(jié)論相呼應(yīng)，其對(duì)30 多個(gè)國家進(jìn)行調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，在全球范圍內(nèi)，越來越多的工作崗位要求工人具備非常規(guī)技能（World Bank, 2020, pp.60-62）。技術(shù)進(jìn)步大大降低了自動(dòng)化和人工智能的成本，機(jī)器人占據(jù)了車間，越來越多的傳統(tǒng)勞動(dòng)力將被人工智能替代。據(jù)預(yù)測，到2030 年，全球?qū)?huì)提供30 億個(gè)以軟件和機(jī)器人為基礎(chǔ)的工作崗位，而那些非常規(guī)的工作將需要工人掌握一系列高階的復(fù)雜技能才能順利完成（劉堅(jiān)，等，2016）。與此同時(shí)，勞動(dòng)力市場缺乏高技能人才，即使是在受教育程度較高的國家，技能供給與產(chǎn)業(yè)需求之間也存在錯(cuò)位。一項(xiàng)針對(duì)42 個(gè)國家的雇主調(diào)查顯示，各國雇主普遍認(rèn)為其雇員缺乏問題解決、團(tuán)隊(duì)合作、STEM 等高階技能（Winthrop & McGivney, 2016, p.8）。這反映了目前的技能供給仍停留在傳統(tǒng)技能的形成上，所培養(yǎng)出的勞動(dòng)力難以適應(yīng)新的產(chǎn)業(yè)格局。當(dāng)今時(shí)代，技術(shù)變革提高了知識(shí)更新的速度，相比于掌握知識(shí)的內(nèi)容，學(xué)會(huì)分析、應(yīng)用、評(píng)估信息和知識(shí)更加重要。如果學(xué)校教育仍然停留在學(xué)科知識(shí)的傳授和3R（Reading, Writing, Arithmetic）技能的培養(yǎng)上，學(xué)生將難以在“谷歌/百度知道一切”（Google/Baidu knows everything）的時(shí)代立足。

科技發(fā)展提出的新技能需求，加劇了勞動(dòng)力技能與市場需求的不匹配程度，高技能勞動(dòng)力將面臨巨大缺口。對(duì)于青年而言，勞動(dòng)力市場的技能需求變化既提供了新型就業(yè)崗位，也使低技能青年面臨著被替代的風(fēng)險(xiǎn)。為應(yīng)對(duì)全球技術(shù)變革的新形勢，未來既要注重培養(yǎng)高技能人才，填補(bǔ)勞動(dòng)力市場的需求缺口，還要為低技能青年提供平等的技能培訓(xùn)機(jī)會(huì)，增強(qiáng)其應(yīng)對(duì)失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

（二）技能社會(huì)催動(dòng)人才培養(yǎng)體系重構(gòu)

篩選假設(shè)理論把教育看作“信號(hào)”，認(rèn)為雇主可以通過求職者的學(xué)歷水平識(shí)別其能力，從而將其安置到不同的工作崗位上，因此該理論又被稱為文憑理論（Wolpin, 1977）。近年來，隨著高等教育普及化，大量畢業(yè)生涌入勞動(dòng)力市場，出現(xiàn)了文憑膨脹和學(xué)歷貶值現(xiàn)象。雇主不再單純依靠文憑評(píng)判求職者的能力水平，而是更看重技能這一新的“信號(hào)”。

在技術(shù)大變革的背景下，那些掌握最新技能、具有終身學(xué)習(xí)與隨機(jī)應(yīng)變能力的員工更容易受到雇主的青睞。目前，全球范圍內(nèi)呈現(xiàn)出以下趨勢：技能證書在求職中所占的比重越來越大，對(duì)于某些職位來說其重要性甚至超過了學(xué)位證書。一些大型的跨國公司降低了學(xué)位要求，認(rèn)為僅依據(jù)學(xué)位證書對(duì)求職者進(jìn)行篩選是一種過于盲目草率的招聘方式，并沒有充分的證據(jù)表明學(xué)生在高等教育方面取得的成功與未來專業(yè)資格方面的成功直接相關(guān)。作為求職者的青年群體也逐漸意識(shí)到技能證書對(duì)于就業(yè)的重要性。就我國而言，高學(xué)歷人才考取職業(yè)技能等級(jí)證書正成為一種新趨勢。以浙江省為例，截至2022 年12 月底，全省已有13.8 萬名大學(xué)本科以上學(xué)歷者考取職業(yè)技能等級(jí)證書，同比增長86.5%；其中博士102 名、碩士5 611 名，分別同比增長108%和68%（鄒倜然，2023）。放眼國際，許多國家更是將技能證書看作勞動(dòng)力市場的基本準(zhǔn)入證明。以英國的微證書項(xiàng)目為例，完成微證書項(xiàng)目意味著獲得了特定的技能證明，在崗位競爭中具有更強(qiáng)的優(yōu)勢（Gemma, 2022）。與文憑相比，技能的作用遠(yuǎn)不止于對(duì)勞動(dòng)力市場的參與。強(qiáng)大的技能對(duì)于管理個(gè)人財(cái)務(wù)和生活，意識(shí)到各種潛在風(fēng)險(xiǎn)并采取措施積極應(yīng)對(duì)，在人生重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)做出恰當(dāng)選擇等方面都具有關(guān)鍵意義（哈里楠，2004，第665 頁）。技能還可以幫助個(gè)人融入社會(huì)，與他人開展良好的溝通與合作，以及參與各種團(tuán)體活動(dòng)。從長遠(yuǎn)來看，作為一種特殊的資本形式（李云才，2008），技能存在代際傳遞效應(yīng)，有了強(qiáng)大的技能基礎(chǔ)，人們可能會(huì)將這一資本傳遞給他們的下一代。

從文憑社會(huì)向技能社會(huì)的轉(zhuǎn)變說明勞動(dòng)力市場更加注重青年的技能水平與就業(yè)能力，但絕不意味著對(duì)學(xué)歷制度的摒棄。建設(shè)技能社會(huì)歸根結(jié)底離不開教育和培訓(xùn)兩重體系的支撐，這要求各國構(gòu)建起完善的學(xué)歷框架和資歷框架，并促進(jìn)學(xué)歷框架與資歷框架的接續(xù)與對(duì)話。技能社會(huì)要打破學(xué)歷框架與資歷框架中間的隔離帶，改善教育文憑和勞動(dòng)力技能認(rèn)證之間割裂的局面，將全生命周期的技能形成理念貫徹于從學(xué)歷教育到資歷認(rèn)證的全過程，搭建起學(xué)校教育與技能培訓(xùn)的立交橋。通過兩者的互補(bǔ)與完善，培養(yǎng)能夠適應(yīng)科技發(fā)展與勞動(dòng)力市場需求的高技能人才，提升技能供給與社會(huì)需求的適配性。

二、全球技能發(fā)展的問題與挑戰(zhàn)

國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，青年勞動(dòng)力失業(yè)率自2023 年2 月以來連續(xù)升高，6 月份青年勞動(dòng)力失業(yè)率升至21.3%，青年群體就業(yè)壓力較大（王萍萍，2023）。國際上，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織對(duì)其成員國的勞動(dòng)力調(diào)查顯示，青年人在就業(yè)與技能形成方面仍存在一定的困境，全球范圍內(nèi)仍有大量青年既沒有就業(yè)，也沒有接受教育與培訓(xùn)（OECD, 2023, pp.12-13）。歐洲培訓(xùn)基金會(huì)對(duì)其伙伴國家青年在勞動(dòng)力市場上技能潛力的調(diào)查也指出，就業(yè)能力不足、缺乏相應(yīng)支持而難以從學(xué)校過渡到工作以及技能不符合崗位要求等因素可以解釋青年為何在勞動(dòng)力市場上地位不穩(wěn)（ETF, 2020）。從勞動(dòng)力市場反饋的信息來看，各國在技能形成、技能匹配、技能使用等方面普遍存在問題，這給全球技能發(fā)展帶來了挑戰(zhàn)。

（一）青年就業(yè)技能短缺的群體困境

作為勞動(dòng)力市場的生力軍，青年在受教育階段要注重積累各項(xiàng)技能，技能形成不僅影響著個(gè)體的職業(yè)發(fā)展，更關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)步。經(jīng)合組織將技能廣泛定義為推動(dòng)個(gè)人福祉和社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的特征，并制定了勞動(dòng)力市場所需技能的概念框架（OECD, 2015, p.4）。首先，較為傳統(tǒng)的認(rèn)知技能是基礎(chǔ)，它包括對(duì)復(fù)雜信息的理解、解釋、分析和交流，以及在日常生活中應(yīng)用這些信息的能力。認(rèn)知技能是一般性的，它與各種職業(yè)均有關(guān)，能使人們有效地參與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的社會(huì)生活。經(jīng)合組織國際學(xué)生評(píng)估項(xiàng)目（PISA）是目前國際上公認(rèn)的青少年認(rèn)知技能評(píng)估工具，經(jīng)合組織的成人技能調(diào)查（PIAAC）則是針對(duì)16—65 歲成年人的評(píng)估工具。其次，社會(huì)情感技能在工作場所中越來越受到重視，它主要包括團(tuán)隊(duì)合作、目標(biāo)制定、情緒管理等技能。這些技能較難評(píng)估，也不容易在短時(shí)間內(nèi)直接從課堂上獲得，但它們是促使個(gè)人和企業(yè)蓬勃發(fā)展不可或缺的能力，能夠在團(tuán)隊(duì)內(nèi)部及團(tuán)隊(duì)之間建立協(xié)同效應(yīng)。最后，特定職業(yè)技能，也稱為工作所要求的技術(shù)技能，它通常反映在一個(gè)人所擁有的資歷中，但目前國際層面上還沒有可用來評(píng)估和比較這些技能的測量工具。以上三類技能可以相互作用，生成交叉技能。例如，創(chuàng)造力和批判性思維往往被稱為“21 世紀(jì)技能”。創(chuàng)造性不僅包括產(chǎn)生新穎、原創(chuàng)和意想不到的內(nèi)容，還包括有用并能夠適應(yīng)手頭任務(wù)的內(nèi)容，它與認(rèn)知技能和社會(huì)情感技能密不可分。批判性思維包括戰(zhàn)略思維和解決問題的能力，它具有很強(qiáng)的認(rèn)知成分，但也包含了開放、勇敢、冒險(xiǎn)等非認(rèn)知成分。這些技能不僅是勞動(dòng)力市場所重視的，對(duì)于人的可持續(xù)發(fā)展也大有裨益。

目前來看，在全球范圍內(nèi)，青年對(duì)于以上技能的掌握情況不容樂觀。根據(jù)國際學(xué)生評(píng)估項(xiàng)目的調(diào)查數(shù)據(jù)，在許多經(jīng)合組織國家，仍有較大比例的15 歲學(xué)生在閱讀和數(shù)學(xué)方面未能達(dá)到基線水平。第一周期的成人技能調(diào)查結(jié)果顯示，各國平均有近10%的青年沒有掌握基本的信息和通信技術(shù)技能，盡管他們的信息和通信技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施越來越豐富（OECD, 2019, p.36）。青年對(duì)基本認(rèn)知技能的掌握情況難以支撐其走向勞動(dòng)力市場，同樣，缺乏社會(huì)情感技能也會(huì)給就業(yè)帶來障礙，許多求職者因缺乏社會(huì)情感技能而被雇主拒絕，這些技能包括按時(shí)上班、團(tuán)隊(duì)合作以及強(qiáng)烈的職業(yè)道德。

面對(duì)全球錯(cuò)綜復(fù)雜、相互交織的政治、經(jīng)濟(jì)、人口等問題，導(dǎo)致青年群體普遍技能低下的因素并不是單一的，其背后存在著復(fù)雜的影響機(jī)制。其中，教育失效是最為突出的。目前的教育系統(tǒng)既缺乏包容性，也無法為青年人提供時(shí)代所需的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、技能和價(jià)值觀。教育參與不足和教育質(zhì)量低下是青年技能形成的最大阻礙。低技能與輟學(xué)密切相關(guān)，與取得高中學(xué)歷的人相比，高中輟學(xué)的青年識(shí)字和算術(shù)技能較低。在一些教育水平落后的國家，盡管接受了義務(wù)教育，但仍有很大一部分青年缺乏基本的認(rèn)知技能。除教育外，社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景也是影響青年技能形成的重要因素。社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景不利的青年在學(xué)校內(nèi)外都面臨著更大的困難，在表現(xiàn)不佳的群體中所占比例較高。并且，由于經(jīng)濟(jì)條件的限制，來自弱勢背景的青年在使用新技術(shù)方面并不十分熟練，因此他們對(duì)于技能形成更有可能失去信心。缺乏家庭文化資本也會(huì)使青年在技能形成上面臨挫折。根據(jù)經(jīng)合組織成人技能調(diào)查數(shù)據(jù)，與那些沒有高中學(xué)歷但父母中至少有一人達(dá)到該教育水平的青年相比，自己和父母雙方均未獲得高中學(xué)歷的青年在識(shí)字和閱讀技能方面更容易表現(xiàn)不佳（OECD, 2019, p.64）。在大多數(shù)國家，父母受過高等教育的學(xué)生比父母受教育程度較低的學(xué)生更有可能上大學(xué)。

（二）從學(xué)校到工作的危險(xiǎn)過渡

從學(xué)校走向工作崗位是每個(gè)青年人生中的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，然而大多數(shù)人在兩種場域轉(zhuǎn)換時(shí)卻面臨過渡不暢的危機(jī)。既未就業(yè)也未在教育或培訓(xùn)系統(tǒng)中的青年人，即所謂的“尼特族”（NEET）人數(shù)不斷上升。聯(lián)合國教科文組織用相關(guān)數(shù)據(jù)呈現(xiàn)了目前全球范圍內(nèi)青年失業(yè)的緊張形勢：2019 年，全球有31%的女性青年和14%的男性青年既沒有就業(yè)，也沒有接受教育與培訓(xùn)；2020 年，參與就業(yè)的青年人數(shù)減少了3 400 萬，有2.82 億青年處于尼特族境況，全球尼特族青年人數(shù)躍升至15 年來的最高水平，且有12%的青年難以通過就業(yè)維持生活，仍處于極端貧困之中（UNESCO, 2022, p.8）。盡管義務(wù)教育階段后繼續(xù)接受教育的青年人數(shù)在增加，但仍有一些青年甚至沒有完成高中教育，沒有掌握應(yīng)有的生活和工作技能，從而難以適應(yīng)勞動(dòng)力市場的需求，這成為阻礙他們未來發(fā)展的絆腳石。在青年初次向勞動(dòng)力市場過渡時(shí)，由于缺乏實(shí)際的工作經(jīng)驗(yàn)，他們通常會(huì)參與非正規(guī)就業(yè)，暫時(shí)接受低技能水平的工作，成為“朝不保夕的人”（斯坦丁，2023，第29 頁）。生存不穩(wěn)定、工作臨時(shí)化、難以提升工作技能、缺乏穩(wěn)定的雇傭關(guān)系和社會(huì)保障，這是全球各地“朝不保夕的人”的共同特征。全球化的推力、零工經(jīng)濟(jì)的興起、后疫情時(shí)代的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，再加上各國政府大幅度倒退的經(jīng)濟(jì)應(yīng)對(duì)措施，使得非正規(guī)就業(yè)日益普遍，占全球總就業(yè)的61%，其中亞太地區(qū)和阿拉伯國家占68%，撒哈拉以南非洲地區(qū)高達(dá)86%，非正規(guī)就業(yè)者尤其集中在青年當(dāng)中（UNESCO, 2022, p.24）。盡管非正規(guī)就業(yè)可以在短期內(nèi)解決青年的溫飽問題，緩解緊張的就業(yè)形勢，但從長遠(yuǎn)來看，臨時(shí)性的工作缺乏必要的技能培訓(xùn)，會(huì)導(dǎo)致青年的技能升級(jí)路徑斷裂，過度發(fā)展還會(huì)加速制造業(yè)去技能化的進(jìn)程，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)空心化（聞效儀，2020）。

為了保持和提高自己的就業(yè)能力，青年需要找到能夠使用和提升他們技能的工作，從而成功地融入勞動(dòng)力市場。在從學(xué)校到工作的過渡階段，許多青年面臨著重大的經(jīng)濟(jì)和心理壓力，他們可能會(huì)陷入短暫的迷茫。如果不能順利地度過這一時(shí)期，他們不僅會(huì)逐漸喪失自我效能感，其在學(xué)校場域中習(xí)得的技能也會(huì)慢慢退化，這會(huì)加深他們在勞動(dòng)力市場的劣勢，從而導(dǎo)致惡性循環(huán)。對(duì)于青年個(gè)體而言，他們?nèi)狈Ψ€(wěn)定收入和安全保障，面臨成為弱勢群體的風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)于社會(huì)而言，青年失業(yè)不僅浪費(fèi)了教育和技能投資，還會(huì)引發(fā)一系列的不良問題，政府要花費(fèi)大量的公共財(cái)政資金為這些缺乏技能、就業(yè)困難的青年提供支持與資助，造成了沉重的社會(huì)負(fù)擔(dān)。

研究表明，畢業(yè)后不能順利實(shí)現(xiàn)過渡的青年更有可能在職業(yè)生涯后期遭受失業(yè)和低收入的影響，即所謂的“疤痕效應(yīng)”（昌碩，2019）。疤痕效應(yīng)實(shí)際上是政策設(shè)置所導(dǎo)致的福利喪失與低崗位質(zhì)量帶來的外在污名化復(fù)合而成的，它使青年喪失了對(duì)職業(yè)生涯的控制，被迫參與一些臨時(shí)崗位以維持生計(jì)，并因此被正規(guī)勞動(dòng)力市場排斥，最終導(dǎo)致不良經(jīng)濟(jì)地位的再生產(chǎn)。如果青年未能成功實(shí)現(xiàn)從學(xué)校到工作場域的轉(zhuǎn)換，將極易出現(xiàn)疤痕效應(yīng)，使之陷入被邊緣化的風(fēng)險(xiǎn)，甚至走上犯罪的道路，引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)問題。

（三）技能錯(cuò)配的不良后果

經(jīng)合組織曾提出三種類型的不匹配：資格不匹配，即具備的資格證書不符合工作的要求；專業(yè)不匹配，即所從事的專業(yè)不是自己所學(xué)的領(lǐng)域；技能不匹配，即掌握的技能和完成工作所需的技能之間存在差距。學(xué)界也將技能不匹配稱為技能錯(cuò)配——這是一項(xiàng)很難評(píng)估的指標(biāo)，因?yàn)橐豁?xiàng)工作需要廣泛的技能，而員工可能擁有其中一些技能，但缺乏其他技能。歐洲培訓(xùn)基金會(huì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)伙伴國都認(rèn)為勞動(dòng)力市場的技能錯(cuò)配是青年失業(yè)率居高不下的原因之一（ETF, 2020）。在進(jìn)入工作場所后，許多青年會(huì)出現(xiàn)技能錯(cuò)配的問題，這導(dǎo)致他們在工作中使用自身技能的頻率較低。與工作經(jīng)驗(yàn)豐富的人相比，青年在職業(yè)生涯開始時(shí)技能利用不足，出現(xiàn)某種形式的不匹配是正常的，這是因?yàn)樵趯W(xué)校中習(xí)得的技能并不一定是職位所需要的。許多青年要經(jīng)歷技能調(diào)整的過程，即在勞動(dòng)力市場上艱難地尋找工作，然后從事不匹配的工作。在這一過程中，未使用的技能會(huì)貶值，有用的技能會(huì)升值，并獲得新的技能。一項(xiàng)研究調(diào)查了加拿大移民中的技能錯(cuò)配問題，驗(yàn)證了這一技能調(diào)整過程并得出以下結(jié)論：個(gè)人技能逐漸收斂于企業(yè)技術(shù)所需的最佳技能集，隨著時(shí)間的推移，技能錯(cuò)配趨于消失（Imai et al., 2019）。大多數(shù)情況下，技能錯(cuò)配的發(fā)生率會(huì)隨著工作經(jīng)驗(yàn)的增加而下降，技能回報(bào)率也會(huì)隨著經(jīng)驗(yàn)的增加而上升。

然而，如果由于結(jié)構(gòu)性矛盾導(dǎo)致技能錯(cuò)配，從而導(dǎo)致技能利用率持續(xù)低下，技能錯(cuò)配就會(huì)成為重要問題。科技的飛速發(fā)展與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型使產(chǎn)業(yè)體系發(fā)生了深刻的變化。以建筑產(chǎn)業(yè)為例，房地產(chǎn)行業(yè)的不景氣導(dǎo)致一些國家的建筑部門逐漸萎縮，企業(yè)將傳統(tǒng)職業(yè)的工作外包，加劇了傳統(tǒng)職業(yè)的歷史性下降。如果教育系統(tǒng)沒有及時(shí)對(duì)這些變化做出反應(yīng)，就會(huì)導(dǎo)致技能供給與勞動(dòng)力市場所需技能相割裂，在一定程度上造成技能的結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配。技能的結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配如果持續(xù)存在，將會(huì)對(duì)個(gè)人和社會(huì)的技能發(fā)展帶來負(fù)面影響。對(duì)于個(gè)人來說，持續(xù)性的技能錯(cuò)配不僅是對(duì)早期教育投資的浪費(fèi)，還會(huì)喪失獲得投資回報(bào)的機(jī)會(huì)。技能錯(cuò)配除了直接造成私人和公共的經(jīng)濟(jì)損失外，還可能會(huì)產(chǎn)生長期的不良后果：沒有充分利用自身技能的青年逐漸失去這些技能，并喪失繼續(xù)參與職業(yè)培訓(xùn)的興趣。技能錯(cuò)配對(duì)青年個(gè)人的負(fù)面影響還會(huì)觸及到雇主的利益，并影響企業(yè)的生產(chǎn)運(yùn)營。一方面，技能錯(cuò)配導(dǎo)致的在職求職現(xiàn)象和高人員流動(dòng)率增加了企業(yè)的招聘和培訓(xùn)成本；另一方面，由于缺乏與工作相匹配的技能，工人的工作積極性下降，從而影響企業(yè)的生產(chǎn)效率。長此以往，技能錯(cuò)配會(huì)對(duì)一個(gè)國家甚至全球的經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成不良影響。

三、全球技能發(fā)展的行動(dòng)框架

世界多極化和經(jīng)濟(jì)全球化使開放、合作、共存、發(fā)展成為全球共識(shí)，各國在國際組織的倡議與呼吁下積極參與全球治理，頂層制度設(shè)計(jì)呈現(xiàn)出高度協(xié)作、對(duì)外開放、多元化的優(yōu)勢，國際交流與合作的范圍不斷擴(kuò)大延伸，技能、人才、教育等領(lǐng)域的政策對(duì)話共同構(gòu)成全球技能發(fā)展行動(dòng)框架作用的制度環(huán)境。構(gòu)建全球技能發(fā)展的行動(dòng)框架繞不開青年、教育與就業(yè)這三個(gè)主題領(lǐng)域。青年是勞動(dòng)力增量的主要組成部分，也是該框架中的重點(diǎn)群體。技能連接著教育與就業(yè)，教育指向技能供給端，就業(yè)指向技能需求端。近年來，聯(lián)合國教科文組織圍繞青年教育、技能發(fā)展與就業(yè)提出可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（Sustainable Development Goals, SDGs），將青年技能發(fā)展納入全球議程，呼吁建立更強(qiáng)的終身教育系統(tǒng)服務(wù)青年就業(yè)，旨在解決青年在技能形成、技能過渡與技能匹配中的困境。為適應(yīng)當(dāng)今世界的快速變化，國際勞工組織、經(jīng)合組織提出技能的系統(tǒng)治理，強(qiáng)調(diào)重新統(tǒng)籌技能系統(tǒng)的重要性。技能系統(tǒng)是一個(gè)龐大的網(wǎng)絡(luò)，涵蓋了諸多要素，并以青年、教育與就業(yè)最為突出。面向全球技能發(fā)展搭建行動(dòng)框架要兼顧系統(tǒng)性與針對(duì)性，在整合各國已有技能政策的基礎(chǔ)上，應(yīng)遵循雙重邏輯取向：在縱向上關(guān)注終身技能形成，涉及各教育階段；橫向上考慮勞動(dòng)力跨國流動(dòng)帶來的國際技能認(rèn)證與合作，建立全球技能伙伴關(guān)系。

（一）優(yōu)化以技能為導(dǎo)向的教育系統(tǒng)

終身學(xué)習(xí)是在不斷變化的社會(huì)中發(fā)展技能的基本途徑。在人的一生中，每個(gè)階段的學(xué)習(xí)都建立在以往學(xué)習(xí)成果和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，消除青年在技能形成上的障礙首先依賴于高質(zhì)量的學(xué)校教育系統(tǒng)。國際上通行的義務(wù)教育制度以全民性、平等性、普及性為主要特征，由政府負(fù)責(zé)，通過國家機(jī)制發(fā)揮主要作用。目前，全球范圍內(nèi)義務(wù)教育制度發(fā)展的普遍趨勢可以概括為更加公平的制度設(shè)計(jì)、逐步增強(qiáng)的福利公益色彩、由重規(guī)模向重質(zhì)量的轉(zhuǎn)變。這為技能形成體系提供了良好的開端，為夯實(shí)青年的基礎(chǔ)技能提供了制度保障。例如，西班牙為了解決長期存在的輟學(xué)問題，在小學(xué)階段實(shí)施早期評(píng)估，為技能不足的學(xué)生提供必要的支持，并在義務(wù)教育和高中結(jié)束后再次進(jìn)行評(píng)估，以維護(hù)所有學(xué)生的相同標(biāo)準(zhǔn)（OECD, 2018a, p.48）。加拿大十分關(guān)注移民兒童的技能補(bǔ)償教育，為移民兒童制定了全面的介紹方案和語言評(píng)估方案，并針對(duì)其數(shù)學(xué)技能和英語技能提供合適的課程，幫助移民學(xué)生平穩(wěn)過渡（Cardoza,2018）。伴隨全球化趨勢日益增強(qiáng)，人口的跨國移徙也更為頻繁，教育公平更需關(guān)注移民、難民等新弱勢群體，為移徙兒童提供基本的語言技能、認(rèn)知技能培訓(xùn)，使他們擁有同等的受教育機(jī)會(huì)，從而更好地融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)。為了培養(yǎng)學(xué)生的21 世紀(jì)技能，希臘在所有幼兒園、小學(xué)和初中推出了21 世紀(jì)技能實(shí)驗(yàn)室模塊，著重培養(yǎng)學(xué)生的批判性思維、溝通協(xié)作能力、創(chuàng)造力以及數(shù)字技能，使學(xué)生更好地適應(yīng)未來世界（IEP, 2021）。在教育生態(tài)中，教育者不僅是知識(shí)的傳授者，更是塑造學(xué)生未來、引領(lǐng)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵力量。特別是在義務(wù)教育階段，學(xué)生的心智發(fā)展尚未成熟，正是形成世界觀、人生觀、價(jià)值觀的關(guān)鍵時(shí)期，教育者的專業(yè)素養(yǎng)、教育理念以及教學(xué)方法，無一不對(duì)學(xué)生的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。作為影響教育質(zhì)量中最活躍的因素，教育者必須首先成為終身學(xué)習(xí)者，不斷更新自身的知識(shí)體系和技能結(jié)構(gòu)，深刻把握勞動(dòng)力市場的動(dòng)態(tài)變化，敏銳捕捉行業(yè)發(fā)展趨勢，以及未來社會(huì)對(duì)勞動(dòng)者技能的新要求。教育者還需要將這些理解和洞察融入到教育教學(xué)中，不僅教授學(xué)生基礎(chǔ)知識(shí)，更要培養(yǎng)學(xué)生的批判性思維、創(chuàng)新能力、團(tuán)隊(duì)協(xié)作等軟技能，并適時(shí)開展職業(yè)啟蒙教育，幫助學(xué)生進(jìn)行職業(yè)生涯規(guī)劃。日本為了提高小學(xué)階段的教育質(zhì)量，推行課例研究（lesson study）的教學(xué)方法，即教師們共同確定難以教授的技能，通過查閱學(xué)術(shù)文獻(xiàn)、借鑒以往教學(xué)經(jīng)驗(yàn)等方式制定一個(gè)合適的教學(xué)課例，并由一位或多位教師在課堂上初步運(yùn)用這一課例，教師之間相互聽課，對(duì)其進(jìn)行修改完善（OECD, 2018b, p.83）。這種教學(xué)方法不僅能夠更加有針對(duì)性地培養(yǎng)學(xué)生的相關(guān)技能，也是提高教育質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)教育公平的重要途徑。

在過渡階段，要充分發(fā)揮職業(yè)教育的作用，探索學(xué)徒制、學(xué)習(xí)工廠等產(chǎn)教融合制度，拓寬企業(yè)參與職業(yè)教育的渠道，為學(xué)生提供高質(zhì)量的、基于工作的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，幫助學(xué)生更順利地融入勞動(dòng)力市場。在丹麥，全國大約有117 所職業(yè)學(xué)院都至少與一個(gè)地方培訓(xùn)委員會(huì)合作，該委員會(huì)包括由國家貿(mào)易委員會(huì)任命的當(dāng)?shù)毓椭骱凸蛦T代表，以及由學(xué)院任命的教師和學(xué)生代表。地方培訓(xùn)委員會(huì)加強(qiáng)了職業(yè)學(xué)院與地方雇主之間的聯(lián)系，使職業(yè)教育與培訓(xùn)的內(nèi)容更加適應(yīng)地方需要（CEDEFOP, 2016）。英國的學(xué)徒制改革強(qiáng)調(diào)雇主的作用，到2021 年，超過3 000 家雇主參與了新型學(xué)徒標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)，以此加強(qiáng)職業(yè)教育與勞動(dòng)力市場技能需求的一致性（DFE, 2021）。英國的T-Levels 課程開發(fā)也經(jīng)歷了類似的合作過程：職業(yè)教育機(jī)構(gòu)與雇主團(tuán)體根據(jù)學(xué)徒標(biāo)準(zhǔn)，共同制定課程內(nèi)容與技能要求，將基于知識(shí)的學(xué)習(xí)與基于工作場所的學(xué)習(xí)相融合（DFE, 2022）。通過工學(xué)結(jié)合的職業(yè)教育模式，學(xué)生可以在工作場所中向經(jīng)驗(yàn)豐富的同事學(xué)習(xí)，使用崗位所需要的設(shè)備和技術(shù)，在實(shí)際工作環(huán)境中培養(yǎng)協(xié)同合作、沖突管理等軟技能也比在課堂環(huán)境中更容易。企業(yè)專家的參與增強(qiáng)了職業(yè)教育的師資力量，從而提升職業(yè)教育的辦學(xué)質(zhì)量，也有利于降低職業(yè)學(xué)校的教學(xué)成本，緩解教師短缺困境。

對(duì)于錯(cuò)過義務(wù)教育的青年，各國政府應(yīng)該提供“二次機(jī)會(huì)”，使其重新進(jìn)入教育系統(tǒng)。早在2013 年，歐盟所有成員國就做出承諾，確保25 歲以下青年在失業(yè)或輟學(xué)后的四個(gè)月內(nèi)重新獲得工作或?qū)W習(xí)機(jī)會(huì)。為此，芬蘭實(shí)施了青年技能計(jì)劃（Young Adult Skills Programme），并將其作為青年保障計(jì)劃的一部分。芬蘭政府為沒有獲得高中學(xué)歷的20—29 歲青年提供了1 700 個(gè)學(xué)習(xí)名額，使其有機(jī)會(huì)完成高中或大專水平的職業(yè)資格培訓(xùn)（ILO, 2022, p.171）。該計(jì)劃重視青年融入社會(huì)所需的特定職業(yè)技能和其他基本技能，并在課堂內(nèi)外為學(xué)生提供一系列支持服務(wù)?？梢?，優(yōu)化以技能為導(dǎo)向的教育系統(tǒng)，促進(jìn)教育公平，提高教育質(zhì)量，為技能形成奠定良好的開端，使青年在早期具備扎實(shí)的基礎(chǔ)技能和特定職業(yè)技能，這是構(gòu)建全球技能發(fā)展行動(dòng)框架的基礎(chǔ)。

（二）鼓勵(lì)正規(guī)教育之外的技能培訓(xùn)

在教育系統(tǒng)內(nèi)培養(yǎng)勞動(dòng)力就業(yè)技能對(duì)個(gè)人和社會(huì)的成功都很重要。然而，高質(zhì)量的正規(guī)教育只能作為技能形成的基礎(chǔ)，難以消除青年的技能過渡危機(jī)，從學(xué)校到勞動(dòng)力市場的順利轉(zhuǎn)換仍需正規(guī)教育之外的技能培訓(xùn)助力。由于工作環(huán)境不斷變化，僅有早期的技能投資是不夠的。在技術(shù)爆炸的時(shí)代，存量勞動(dòng)力在勞動(dòng)力市場上面臨的就業(yè)變遷最為頻繁，其在正規(guī)教育系統(tǒng)中習(xí)得的技能面臨著過時(shí)的危險(xiǎn)。隨著壽命的延長，全球范圍內(nèi)的老齡化趨勢愈加明顯，人們在勞動(dòng)力市場上的時(shí)間也會(huì)越來越長，一生中的各個(gè)階段都會(huì)產(chǎn)生新的技能形成需求。在技能需求結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換的過程中，“再技能化”培訓(xùn)起著關(guān)鍵作用。然而，許多國家的教育預(yù)算高度集中于正規(guī)教育，對(duì)正規(guī)教育體系之外的繼續(xù)教育、培訓(xùn)和就業(yè)提升投入不足，存量勞動(dòng)力參與培訓(xùn)的渠道較窄。針對(duì)這一困境，各國通過建立靈活的融資機(jī)制為那些有技能提升需求的勞動(dòng)者提供財(cái)政激勵(lì)。德國、日本采取補(bǔ)助形式，發(fā)放獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)金、培訓(xùn)支票等；法國實(shí)行儲(chǔ)蓄機(jī)制，建立個(gè)人學(xué)習(xí)賬戶、定期賬戶等；澳大利亞、加拿大等國實(shí)施放松貸款政策，采取國家擔(dān)保、利率補(bǔ)貼、學(xué)生貸款減免等措施支持成人技能培訓(xùn)；奧地利等國實(shí)行培訓(xùn)假制度，確保勞動(dòng)力在培訓(xùn)期間享有獲得工資、保留健康保險(xiǎn)的權(quán)利，并保護(hù)其免遭解雇；美國推行工作準(zhǔn)備（Work Advance）計(jì)劃，在考慮雇主技能需求的基礎(chǔ)上向低收入成年人開展正式培訓(xùn)，并提供行業(yè)認(rèn)可的資質(zhì)證書，幫助低收入成年人在有職業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)的高需求領(lǐng)域（如信息技術(shù)、交通運(yùn)輸、制造、醫(yī)療保健和環(huán)境整治）獲得報(bào)酬更高的工作；韓國教育部與國家終身教育研究所合作，每年為 19歲以上的低收入成年人發(fā)放約35 萬韓元的終身教育券，可用于支付6 400 多門課程和學(xué)習(xí)材料的費(fèi)用，這些課程和學(xué)習(xí)材料由教育部指定的 600 多家機(jī)構(gòu)提供（ILO, 2023a, p.12）。財(cái)政激勵(lì)是促進(jìn)技能發(fā)展和終身學(xué)習(xí)的關(guān)鍵因素，不僅能夠拓寬資金來源、提高資金水平，還可以通過調(diào)整現(xiàn)有融資機(jī)制來滿足技能培訓(xùn)的多樣化需求。終身技能形成體系必須以靈活的融資機(jī)制為支撐，為勞動(dòng)力市場中的弱勢群體提供技能培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)包容性增長，同時(shí)提高企業(yè)的生產(chǎn)力和競爭力。

除了直接向勞動(dòng)力提供培訓(xùn)資助，各國政府還可以向雇主提供財(cái)政激勵(lì)，鼓勵(lì)他們投資技能培訓(xùn)。澳大利亞對(duì)于那些積極參與學(xué)徒制、雇傭和培訓(xùn)失業(yè)者的雇主進(jìn)行補(bǔ)貼和稅收激勵(lì) （Australian Apprenticeship Support Network 2020）。愛爾蘭司法部、SOLAS 和愛爾蘭教育培訓(xùn)委員會(huì)聯(lián)合開展“青年轉(zhuǎn)型項(xiàng)目”，幫助不再接受正規(guī)教育的青年獲得繼續(xù)教育、技能培訓(xùn)和就業(yè)提升的機(jī)會(huì)，以預(yù)防青年犯罪。從2022 年開始，在國家培訓(xùn)基金的資助下實(shí)施學(xué)徒激勵(lì)計(jì)劃，參與該計(jì)劃的企業(yè)每年可為學(xué)徒提供2000 歐元的培訓(xùn)補(bǔ)貼（Simon, 2023）。丹麥和葡萄牙實(shí)行工作輪換制度，為雇主補(bǔ)充勞動(dòng)力，臨時(shí)替換正在接受培訓(xùn)的工人。德國、瑞士等國家制定回報(bào)條款以保障雇主的利益，若剛接受培訓(xùn)的雇員提出離職，則為雇主提供法律保護(hù)，收回部分培訓(xùn)投資。法國的未來就業(yè)合同（emplois d’avenir）鼓勵(lì)雇主雇傭低技能的失業(yè)青年，聘期三年。在這期間，政府承擔(dān)75%的工資費(fèi)用，而作為回報(bào)，雇主提供一名指導(dǎo)教師陪伴青年并協(xié)助其參加適當(dāng)?shù)呐嘤?xùn)（OECD, 2017, p.68）。支持雇主投資培訓(xùn)的優(yōu)勢在于，雇主所開展的培訓(xùn)更能滿足勞動(dòng)力市場的技能需求，從而減少技能錯(cuò)配的風(fēng)險(xiǎn)。

通過鼓勵(lì)正規(guī)教育之外的技能培訓(xùn)，為包括青年在內(nèi)的所有個(gè)體提供靈活且高質(zhì)量的技能培訓(xùn)機(jī)會(huì)，使其在技術(shù)迭代和市場變遷中能夠自發(fā)地、動(dòng)態(tài)地、可持續(xù)地完成技能更新與升級(jí)，從而促進(jìn)全球技能的接續(xù)性發(fā)展。

（三）完善技能認(rèn)證系統(tǒng)

技能認(rèn)證是關(guān)于教育與培訓(xùn)成果是否合乎標(biāo)準(zhǔn)的問題?？茖W(xué)合理的技能認(rèn)證系統(tǒng)是技能形成的效果保障，也是解決技能錯(cuò)配的關(guān)鍵，它不僅可以為打通正規(guī)、非正規(guī)和非正式教育做出貢獻(xiàn)，也能為各國之間的資格溝通創(chuàng)造條件。隨著各類學(xué)習(xí)形式越來越多，各國之間的勞動(dòng)力流動(dòng)日益頻繁，完善相互貫通的技能評(píng)估與認(rèn)證系統(tǒng)變得愈加重要。

為了實(shí)現(xiàn)不同學(xué)習(xí)成果之間的銜接與溝通，各國內(nèi)部首先要建立統(tǒng)一的資格框架。學(xué)習(xí)者不僅能夠在已有基礎(chǔ)上開展進(jìn)一步的提升，還可以暢通地在不同教育機(jī)構(gòu)、教育類型、教育層次之間流動(dòng)。葡萄牙制定標(biāo)準(zhǔn)，承認(rèn)在正規(guī)教育之外獲得的技能相當(dāng)于獲得高中文憑所需的技能，并在全國各地開設(shè)數(shù)百個(gè)成人學(xué)習(xí)中心，有工作人員專門幫助成人完成認(rèn)定過程。在美國，由美國教育委員會(huì)等組織審查非正規(guī)課程并提出認(rèn)可建議，評(píng)估非正規(guī)教育提供的技能與高等教育證書之間等效性的程序非常完善。因此，將通過非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)獲得的證書納入國家資格框架，這一過程需要專業(yè)權(quán)威的機(jī)構(gòu)開展實(shí)施，并以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)為前提和基礎(chǔ)，從而向雇主和教育系統(tǒng)提供更準(zhǔn)確的技能信息。

伴隨勞動(dòng)力的跨國流動(dòng)趨勢，各國之間還需要建立共同或類似的標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)技能伙伴關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)移徙工人技能資格之間的有效比較。構(gòu)建區(qū)域資格框架（RQFs）是目前各國較為側(cè)重的方式。區(qū)域資格框架通常被看作“翻譯工具”，其功能是提高各國資格體系之間的透明度。在歐洲層面，各國一直致力于不同國家的資格認(rèn)可，為了促進(jìn)學(xué)分互認(rèn)，歐盟較早構(gòu)建了歐洲資格框架（European Qualification Framework）和歐洲職業(yè)教育與培訓(xùn)學(xué)分系統(tǒng)（European Credit System for Vocational Education and Training），以此提高學(xué)習(xí)成果的可比性，實(shí)現(xiàn)學(xué)習(xí)者的資格和工人的技能在歐盟國家之間的可移植性。自2011 年以來，加拿大不斷對(duì)行業(yè)國際賽事資格框架（IEQF）進(jìn)行探索。該框架以一套國際商定的能力標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，既包括專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的各個(gè)方面，還考慮了日益復(fù)雜的行業(yè)角色定義。最新的一項(xiàng)進(jìn)展是由Lumina 基金會(huì)發(fā)起的美國證書框架（ACF），該框架試圖開發(fā)一個(gè)總體參考工具，以保證各種證書的透明度、可比性、流動(dòng)性和質(zhì)量，包括學(xué)術(shù)學(xué)位以外的非學(xué)位證書（ILO, 2023b）。從全球角度來看，可以從現(xiàn)有的區(qū)域資格框架中汲取經(jīng)驗(yàn)，通過區(qū)域聯(lián)系不斷擴(kuò)大技能認(rèn)證系統(tǒng)的范圍，從而實(shí)現(xiàn)全球的技能標(biāo)準(zhǔn)互通。

數(shù)字技術(shù)的發(fā)展拓寬了技能認(rèn)證的模式和手段，生成了許多正式證書以外的評(píng)估工具，例如數(shù)字徽章（Digital Badges），以及由大規(guī)模開放在線課程開發(fā)的納米學(xué)位（Nano Degree）或微碩士（Micro-Master），這些工具可以為學(xué)習(xí)者提供更加廣泛的技能評(píng)估與認(rèn)定。值得注意的是，新型技能評(píng)估工具必須由權(quán)威機(jī)構(gòu)提供，并經(jīng)國家相關(guān)部門認(rèn)可，使其盡可能嵌入國家資格框架，從而確保工具的質(zhì)量和可信度，避免欺詐、侵犯隱私等各種風(fēng)險(xiǎn)。區(qū)塊鏈技術(shù)通過創(chuàng)建一個(gè)可核實(shí)的跨機(jī)構(gòu)多邊系統(tǒng)，提高了技能評(píng)估與認(rèn)證的安全可靠性。其運(yùn)用加密手段永久地保存?zhèn)€人學(xué)習(xí)記錄，這些記錄保存是透明的，不能偽造，并且可在許多機(jī)構(gòu)訪問和分發(fā)（Chen, 2018）。盡管發(fā)展尚未成熟，但區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用卻很廣泛，在從個(gè)人到國際層面的各個(gè)學(xué)習(xí)領(lǐng)域均有涉及。它可以用來存儲(chǔ)各種學(xué)習(xí)形式的證書，使成年人可以在勞動(dòng)力市場上創(chuàng)建個(gè)人技能資格組合，以獲得雇主的認(rèn)可。目前，區(qū)塊鏈技術(shù)已經(jīng)被用于頒發(fā)數(shù)字證書（麻省理工學(xué)院媒體實(shí)驗(yàn)室、開放大學(xué)、尼科西亞大學(xué)）和工作場所內(nèi)部證書（索尼）。未來，各國在區(qū)塊鏈技術(shù)方面應(yīng)加強(qiáng)數(shù)據(jù)監(jiān)管，繼續(xù)完善制定共同標(biāo)準(zhǔn)、創(chuàng)建和授予認(rèn)證的制度和治理安排，充分利用技術(shù)手段在國際層面上協(xié)調(diào)技能認(rèn)證，緩解全球化和流動(dòng)帶來的技能錯(cuò)配問題。

（四）開展技能協(xié)同治理

開展技能協(xié)同治理是構(gòu)建良好技能生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)，在技能治理的過程中，要為利益相關(guān)者提供機(jī)會(huì)，使其在政策設(shè)計(jì)、實(shí)施、監(jiān)測和評(píng)估中發(fā)揮自身作用。各國正在探索加強(qiáng)合作的新方式，致力于與利益相關(guān)者在技能治理方面開展更加可持續(xù)的對(duì)話。設(shè)立專門機(jī)構(gòu)聯(lián)結(jié)各利益相關(guān)者是最為普遍而有效的技能協(xié)同治理方式。20 世紀(jì)70 年代，德國成立聯(lián)邦職業(yè)教育研究所（BIBB），負(fù)責(zé)收集有關(guān)職業(yè)教育與培訓(xùn)的信息，并對(duì)未來的技能需求進(jìn)行研究。來自不同聯(lián)邦部委、州政府以及雇主、行業(yè)協(xié)會(huì)和工會(huì)等各主體共同參與BIBB 的決策過程，并達(dá)成一致的解決方案。社會(huì)經(jīng)濟(jì)理事會(huì)（SER）是荷蘭在國家和國際社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策方面的主要咨詢機(jī)構(gòu)，它由工業(yè)界資助，代表工會(huì)的利益，就重大的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題向政府提出建議。挪威成立技能政策委員會(huì)以促進(jìn)技能政策設(shè)計(jì)方面的良好合作，該委員會(huì)的主要任務(wù)是針對(duì)技能問題討論各種解決方案，便于政府收到來自不同利益相關(guān)者和觀點(diǎn)。挪威技能政策委員會(huì)由以下成員組成：四名雇主代表、四名員工代表、終身學(xué)習(xí)協(xié)會(huì)、挪威高等教育協(xié)會(huì)、職業(yè)學(xué)校理事會(huì)，以及由縣議員代表的縣市等（OECD, 2020, p.103）。在國際層面建立一個(gè)涵蓋各國所有利益相關(guān)者的機(jī)構(gòu)并不現(xiàn)實(shí)，但各國可以在特定的利益方面開展局部合作，例如歐洲焊接聯(lián)合會(huì)（EWF）和國際焊接學(xué)會(huì)（IIW）于1998 年簽署合同，為焊接人員開發(fā)國際教育和資格認(rèn)證系統(tǒng)（ISEQ）。各國行業(yè)協(xié)會(huì)可以共同成立國際層面的聯(lián)合會(huì)，在行業(yè)國際標(biāo)準(zhǔn)制定與技能資格認(rèn)證中發(fā)揮作用。

除了讓利益相關(guān)者參與政府決策，政府也可以積極參與由利益相關(guān)者創(chuàng)建、組織和管理的技能論壇中來，這種做法不僅可以促進(jìn)技能政策對(duì)話，還能夠表明政府愿意聽取利益相關(guān)者建議的態(tài)度，加強(qiáng)雙方的信任與合作。對(duì)于全球技能治理而言，還要充分發(fā)揮教科文組織、國際勞工組織、經(jīng)合組織等主要國際組織的紐帶作用，創(chuàng)建國家、區(qū)域和部門利益相關(guān)者平臺(tái)，促進(jìn)私營部門的參與以及教育系統(tǒng)和勞動(dòng)力市場之間的溝通。例如教科文組織定期舉辦的企業(yè)論壇，通過在全球技能學(xué)院與私營部門之間建立伙伴關(guān)系，推動(dòng)與利益相關(guān)者的對(duì)話和宣傳，促進(jìn)包容性技能的開發(fā)和治理。各國際組織之間也要加強(qiáng)協(xié)作，共同編制全球技能治理清單，針對(duì)各國的技能發(fā)展?fàn)顩r繪制全球版圖，為國際技能治理難題提供解決方案。

（五）建立技能監(jiān)測系統(tǒng)

國際人才競爭的背后是制度的競爭，各國為吸引高技能人才不斷完善移民制度，因此有效識(shí)別與利用外來人力資源形成了構(gòu)建技能監(jiān)測系統(tǒng)的制度需求。隨著技能要素愈加復(fù)雜，如何處理技能數(shù)據(jù)和信息成為各國亟待解決的關(guān)鍵問題。加強(qiáng)對(duì)技能數(shù)據(jù)的監(jiān)測，并使準(zhǔn)確有效的技能信息及時(shí)在利益相關(guān)者之間傳播，有利于更好地制定技能政策，實(shí)現(xiàn)供求匹配，減少技能失衡，最終提高技能的使用效力、生產(chǎn)力和競爭力。因此，應(yīng)構(gòu)建一個(gè)技能監(jiān)測系統(tǒng)，對(duì)所有關(guān)于技能、青年就業(yè)、勞動(dòng)力市場和教育系統(tǒng)的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行跟蹤管理。作為宏觀調(diào)控者，政府首先要建立縱向數(shù)據(jù)系統(tǒng)，收集教育系統(tǒng)內(nèi)外各個(gè)層次的權(quán)威技能數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)本身的價(jià)值是有限的，更重要的是對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，了解政府、雇主、求職者、職業(yè)院校、學(xué)生、家長等最終用戶的信息需求，并以恰當(dāng)?shù)姆绞匠尸F(xiàn)數(shù)據(jù)分析結(jié)果，使利益相關(guān)者可以有效地根據(jù)這些數(shù)據(jù)信息做出正確的教育和就業(yè)決策。

一些國家和地區(qū)已經(jīng)開展了技能監(jiān)測系統(tǒng)的初步嘗試。丹麥的理性經(jīng)濟(jì)代理人模型（DREAM）可以為不同經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域構(gòu)建一套模擬和預(yù)測模型，涉及人口統(tǒng)計(jì)、教育與勞動(dòng)力市場等各領(lǐng)域。加拿大職業(yè)預(yù)測系統(tǒng)（COPS）旨在分析未來加拿大勞動(dòng)力市場的技能需求和技能供給的潛在水平、構(gòu)成和來源，并提示哪些職業(yè)可能出現(xiàn)技能失衡。加拿大就業(yè)和社會(huì)發(fā)展部每兩年發(fā)布一次詳細(xì)的全國勞動(dòng)力市場預(yù)測報(bào)告，對(duì)140 個(gè)職業(yè)未來十年的發(fā)展情況進(jìn)行國家職業(yè)分類（NOC）級(jí)別的預(yù)測（Thomas,2015）。COPS 系統(tǒng)還通過統(tǒng)計(jì)移民、畢業(yè)生、輟學(xué)生等群體數(shù)據(jù)，對(duì)勞動(dòng)力參與率和職業(yè)供應(yīng)進(jìn)行初步估計(jì)。由于預(yù)測信息的詳細(xì)性，該模型具有大量的數(shù)據(jù)需求。

可靠、廣泛而即時(shí)的數(shù)據(jù)來源是保障技能監(jiān)測系統(tǒng)有效性的前提，但技能數(shù)據(jù)的收集往往難度較大，且成本較高，因此定期開展技能評(píng)估與預(yù)測在很長一段時(shí)間內(nèi)都面臨阻礙。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)日趨成熟，可以探索將其用于技能監(jiān)測系統(tǒng)的模式，從而解決數(shù)據(jù)收集的時(shí)間、質(zhì)量和成本難題。歐洲職業(yè)培訓(xùn)發(fā)展中心在2017 年開啟歐洲在線技能空缺分析系統(tǒng)（Skills OVATE），這種新型技能大數(shù)據(jù)系統(tǒng)從100 個(gè)國家的28 億條在線招聘廣告中收集信息，每季度更新一次勞動(dòng)力市場數(shù)據(jù)和趨勢。Skills OVATE 補(bǔ)充了勞動(dòng)力市場數(shù)據(jù)工具包，納入技能情報(bào)、歐洲技能預(yù)測、歐洲技能指數(shù)以及歐洲技能和就業(yè)調(diào)查等（CEDEFOP, 2023）。保證技能監(jiān)測系統(tǒng)的良好運(yùn)作有兩個(gè)重要因素，準(zhǔn)確收集和分析有關(guān)技能的勞動(dòng)力市場信息是要素之一，此外還要確保這些信息的可用性，能夠被政府及利益相關(guān)者用于就業(yè)、教育、培訓(xùn)和移民領(lǐng)域的政策決策與制定。

在全球化時(shí)代，人類社會(huì)所面臨的挑戰(zhàn)是重疊交錯(cuò)的，充分展露了其脆弱性、關(guān)聯(lián)性以及未來的不確定性。應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)需要國際社會(huì)的共同關(guān)注與集體行動(dòng)。在全球技能發(fā)展的行動(dòng)框架中，技能監(jiān)測系統(tǒng)充當(dāng)著樞紐的角色，它能夠?qū)⒏鲊泳o密地聯(lián)系起來，實(shí)現(xiàn)信息資源的共治共享。技能監(jiān)測系統(tǒng)的未來發(fā)展方向是協(xié)調(diào)各國收集技能數(shù)據(jù)的步調(diào)，進(jìn)行技能情報(bào)的跨國分析與比較，建立“全球技能跟蹤系統(tǒng)”，用于記錄技能開發(fā)、技能培訓(xùn)、技能認(rèn)證與技能提升方案，以及各國青年的培訓(xùn)和工作軌跡。這不僅能夠回應(yīng)全球化和技能移徙的需要，對(duì)于更好地理解政治和制度環(huán)境如何塑造技能生態(tài)系統(tǒng)也至關(guān)重要。

（陳衍工作郵箱：vetcy@vip.163.com）