糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)實(shí)需求與落地方式

趙光遠(yuǎn)

2024年中央一號文件提出，要“探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制，深化多渠道產(chǎn)銷協(xié)作”；《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于落實(shí)中共中央國務(wù)院關(guān)于學(xué)習(xí)運(yùn)用“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗(yàn)有力有效推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興工作部署的實(shí)施意見》指出，要“加大產(chǎn)糧大縣支持力度，探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制，深化多渠道產(chǎn)銷協(xié)作”。與2023年中央一號文件提出的“健全主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制”相比，“探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制”更加強(qiáng)化了省級政府的主體性、利益補(bǔ)償?shù)闹苯有砸约皺C(jī)制創(chuàng)新的時(shí)代性。吉林省作為國家糧食生產(chǎn)大省，亟需在探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制上先行先試，搶占先機(jī)。

一、盡快明確吉林省對糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)實(shí)需求

吉林省作為糧食主產(chǎn)區(qū)，只有理清自身需要糧食主銷區(qū)補(bǔ)償什么，才能有的放矢，在糧食產(chǎn)銷區(qū)橫向利益補(bǔ)償機(jī)制中掌握主動(dòng)權(quán)。至少以下四個(gè)方面的“超額成本”需要糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行分擔(dān)。

其一，地方財(cái)政對農(nóng)業(yè)的超額投入需要省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制。農(nóng)業(yè)發(fā)展特別是糧食生產(chǎn)本身是一個(gè)依靠財(cái)政投入的事業(yè)。2022年，吉林省地方財(cái)政農(nóng)業(yè)支出比重為12.7%，居全國第9位；而當(dāng)年吉林省地方財(cái)政收入居全國第27位。這種位次差別以及由位次所產(chǎn)生的比例差別形成了地方財(cái)政對農(nóng)業(yè)的超額投入，進(jìn)而影響到地方財(cái)政對于工業(yè)、民生、生態(tài)等其他領(lǐng)域的支撐能力。這方面的“超額”部分應(yīng)由中央財(cái)政以及糧食主銷區(qū)財(cái)政進(jìn)行合理分擔(dān)。

其二，農(nóng)業(yè)對生態(tài)環(huán)境的超額壓力需要省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制。農(nóng)業(yè)發(fā)展特別是糧食生產(chǎn)是生態(tài)環(huán)境依賴型行業(yè)，在過去的幾十年里，由于糧食生產(chǎn)造成的水土流失、黑土層變薄、農(nóng)業(yè)面源污染以及耕地面積持續(xù)擴(kuò)大等正在對生態(tài)環(huán)境持續(xù)施壓。從2000年到2022年，吉林省農(nóng)作物播種面積增加了170萬公頃，對應(yīng)的就是群眾生活空間和“綠水青山”減少了相應(yīng)面積，形成了農(nóng)業(yè)對生態(tài)環(huán)境的超額壓力，這也亟需省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制予以分擔(dān)。

其三，農(nóng)民收入增長的超額成本需要省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制。農(nóng)民收入持續(xù)穩(wěn)定地依賴農(nóng)業(yè)增長是保障農(nóng)民種糧信心的關(guān)鍵所在。從糧食主產(chǎn)區(qū)的實(shí)際以及糧食經(jīng)濟(jì)的屬性看，在保障糧食生產(chǎn)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入持續(xù)穩(wěn)定增長需要付出超額成本，農(nóng)民無論是外出務(wù)工，還是兼業(yè)發(fā)展，都需要初始投入、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對、年齡要求等。糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民增收成本不能過度依靠本地政策支撐和農(nóng)民自身負(fù)擔(dān)，亟需省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制予以分擔(dān)。

其四，區(qū)域發(fā)展韌性的超額損失需要省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制。吉林省作為糧食主產(chǎn)區(qū)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)比重大，區(qū)域韌性相對不足，極易受到國際糧食、農(nóng)資市場價(jià)格以及自然災(zāi)害的影響。這些影響對糧食主銷區(qū)而言只是糧食價(jià)格的微弱上升，但對糧食主產(chǎn)區(qū)而言就涉及財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整以及農(nóng)業(yè)金融風(fēng)險(xiǎn)增加等問題，進(jìn)而影響整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展韌性。盡管相關(guān)影響是間接的，但卻是系統(tǒng)的和深層次的，是形成了超額損失的。這方面也亟需省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制予以適度分擔(dān)。

二、依托對口合作盡快開展糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)

吉林省是糧食主產(chǎn)區(qū)，但與吉林省以及長春市進(jìn)行區(qū)域?qū)诤献鞯恼憬?、天津市都是糧食主銷區(qū)。吉林省以及長春市可在區(qū)域?qū)诤献骺蚣芟侣氏乳_展糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)工作。

其一，區(qū)域?qū)诤献鳈C(jī)制增強(qiáng)了試點(diǎn)工作可行性。糧食產(chǎn)銷區(qū)之間的相互了解程度是影響省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施的重要因素，而從2017年開始實(shí)施的區(qū)域?qū)诤献鳈C(jī)制恰恰提升了這種相互了解的程度，特別是基層政府部門之間互派干部掛職鍛煉、企業(yè)以及社會組織層面加大了互相考察調(diào)研力度等。為此，依托對口合作機(jī)制盡快開展糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)更具可行性。

其二，組成跨省機(jī)構(gòu)率先開展四類試點(diǎn)前評估工作。糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制包括很多內(nèi)容，特別是四類評估工作亟待率先開展。要盡快組建跨省機(jī)構(gòu)或者跨省團(tuán)隊(duì)，就地方財(cái)政對農(nóng)業(yè)的超額投入、農(nóng)業(yè)對生態(tài)環(huán)境的超額壓力、農(nóng)民收入增長的超額成本、區(qū)域發(fā)展韌性的超額損失等內(nèi)容進(jìn)行充分評估，并在此基礎(chǔ)上衡量或評估糧食產(chǎn)業(yè)對產(chǎn)銷區(qū)省域經(jīng)濟(jì)的綜合性貢獻(xiàn)。

其三，選擇若干縣（區(qū)）進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新試驗(yàn)。不同地域?qū)κ‰H橫向利益補(bǔ)償?shù)男枨蟛煌?。為此，需要吉林省以及長春市先行選擇若干不同流域、不同地貌、不同收入水平、不同雨養(yǎng)條件、不同糧畜結(jié)構(gòu)的縣（區(qū)）各有側(cè)重地進(jìn)行試點(diǎn)試驗(yàn)。先期可在松花江流域、遼河流域、洮兒河流域選擇3至4個(gè)縣（區(qū)），其中至少應(yīng)包括1個(gè)原國家級貧困縣，依托區(qū)域?qū)诤献鳈C(jī)制對糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償內(nèi)容進(jìn)行探索。

其四，聯(lián)合爭取國家層面給予試點(diǎn)工作更大支持。不同地區(qū)（主產(chǎn)區(qū)）對糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制的需求不同，同時(shí)不同地區(qū)（主銷區(qū)）在糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制中能夠投入的條件也不相同。為此，迫切需要依托區(qū)域?qū)诤献鳈C(jī)制，建立省級以及市級的省際糧食生產(chǎn)橫向利益補(bǔ)償工作聯(lián)合小組，以及跨省運(yùn)營的省際糧食生產(chǎn)橫向利益補(bǔ)償工作大數(shù)據(jù)平臺。這些工作都需要國家層面予以支持，而這種支持需要產(chǎn)銷區(qū)省份聯(lián)合爭取才能推進(jìn)。

三、精準(zhǔn)分類全力探索糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制落地方式

糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制的很多探討都集中在利用財(cái)政轉(zhuǎn)移進(jìn)行補(bǔ)償上。從實(shí)際的可能性看，要多渠道多方式精準(zhǔn)化地探索糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制。

其一，實(shí)施省際財(cái)政轉(zhuǎn)移進(jìn)行補(bǔ)償。針對主產(chǎn)區(qū)地方財(cái)政對農(nóng)業(yè)的超額投入這一情況，可由主銷區(qū)省級（副省級）財(cái)政部門設(shè)立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償專項(xiàng)資金，允許主產(chǎn)區(qū)縣（市、區(qū)）以跨省申報(bào)專項(xiàng)資金的方式獲得補(bǔ)貼。相關(guān)資金要?？顚Ｓ谩⒍ㄏ蜓a(bǔ)償，且要接受兩省省級財(cái)政部門、審計(jì)部門的聯(lián)合監(jiān)督。

其二，聯(lián)投農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行補(bǔ)償。針對主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的超額壓力，可由主產(chǎn)區(qū)省級農(nóng)業(yè)部門制定區(qū)域農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的資金需求計(jì)劃以及缺口清單，經(jīng)國家相關(guān)部門批復(fù)后，協(xié)商主銷區(qū)省份以國有投資機(jī)構(gòu)參股、聯(lián)投等方式解決基礎(chǔ)設(shè)施問題，并允許主銷區(qū)省份相關(guān)投資機(jī)構(gòu)參與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的創(chuàng)意化設(shè)計(jì)、營利化運(yùn)營等，以促進(jìn)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施類國有資產(chǎn)保值增值。

其三，開發(fā)糧食產(chǎn)銷專券進(jìn)行補(bǔ)償。針對主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民增收的超額成本等問題，可由產(chǎn)銷區(qū)合作開發(fā)設(shè)計(jì)糧食產(chǎn)銷專券進(jìn)行補(bǔ)償。例如，可按照主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民每生產(chǎn)1噸糧食，由主銷區(qū)省級部門、企業(yè)、社會組織等對應(yīng)發(fā)放100元糧食產(chǎn)銷專券，以相關(guān)專券抵扣農(nóng)業(yè)從業(yè)者的醫(yī)療、養(yǎng)老、子女教育等相應(yīng)成本。

其四，推動(dòng)企業(yè)加大投資進(jìn)行補(bǔ)償。針對主產(chǎn)區(qū)區(qū)域發(fā)展韌性不足等問題，可由產(chǎn)銷區(qū)合作推進(jìn)省際產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目投資等予以間接補(bǔ)償。例如，可在糧食生產(chǎn)大縣設(shè)立專門的糧食產(chǎn)銷區(qū)合作產(chǎn)業(yè)園，產(chǎn)業(yè)園完全委托主銷區(qū)建設(shè)、運(yùn)營，打造主銷區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)園飛地；產(chǎn)業(yè)園執(zhí)行特殊稅收政策，以稅收的較大比例用于補(bǔ)償糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及推動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展等。

責(zé)任編輯/李? ?艷