沿海港口城市適應(yīng)性治理探究

□文/張興宇 李 南，2

（1.華北理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 河北·唐山；2.蘇州城市學(xué)院數(shù)字經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 江蘇·蘇州）

［提要］ 本文結(jié)合我國(guó)沿海港口城市演化實(shí)際，梳理港口城市存在的治理困境；明晰港口城市要遵從治理主體多元性、治理方式復(fù)合性、治理目標(biāo)綜合性等適應(yīng)性治理原則；并提出提高對(duì)港口城市的社會(huì)認(rèn)識(shí)和社會(huì)學(xué)習(xí)能力、建立港城系統(tǒng)多元化的社會(huì)互動(dòng)系統(tǒng)、多方面提升港城系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)彈力等適應(yīng)性治理對(duì)策。

2022 年發(fā)布《水運(yùn)“十四五”發(fā)展規(guī)劃》，明確了進(jìn)一步打造高能級(jí)港口樞紐、推動(dòng)聯(lián)運(yùn)高質(zhì)量發(fā)展、引領(lǐng)智慧水運(yùn)新發(fā)展、提升管理能力與水平等發(fā)展目標(biāo)。由此可見(jiàn)，在新發(fā)展格局下，沿海港城融合發(fā)展是沿海港口城市的必由之路，精確地識(shí)別出沿海港城互動(dòng)關(guān)系，總結(jié)好沿海港口城市的發(fā)展特征，確立好新格局下沿海港口城市的治理體系，是沿海港口城市可持續(xù)發(fā)展課題研究的重中之重。

一、沿海港口城市演化的治理困境

（一）難以適應(yīng)多方多樣化需求。其一，沿海港口城市治理難以滿足多個(gè)利益相關(guān)者共同治理的需求。沿海港口城市治理涉及多個(gè)利益相關(guān)者，包括港口管理機(jī)構(gòu)、城市政府、居民社區(qū)、行業(yè)代表等。不同利益相關(guān)者之間可能存在利益沖突或權(quán)力分配的問(wèn)題，導(dǎo)致治理過(guò)程中出現(xiàn)沖突或難以達(dá)成共識(shí)的局面。其二，沿海港口城市治理難以識(shí)別人民群眾多樣化的需求，難以平衡人民群眾多樣化的需求和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長(zhǎng)的關(guān)系。人民的美好生活需求日益增長(zhǎng)且越來(lái)越多樣化，在港口城市中主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是隨著城市人口不斷增多，人民對(duì)居住需求、交通需求、環(huán)境需求等不斷提高；二是隨著社會(huì)意識(shí)觀念的發(fā)展，社會(huì)公眾對(duì)港口區(qū)域的親海需求、綠色發(fā)展需求也在提升。港口城市的治理不僅要兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也要重視公眾的切身感受，根據(jù)人民需求施政施策，增強(qiáng)人民群眾的幸福感。

（二）沿海港口城市矛盾難解決。習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)要立足“陸海一盤(pán)棋”基本理念與“陸海一體化”基本規(guī)律，探索統(tǒng)籌陸海資源配置、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的有效路徑。但目前沿海城市規(guī)模和沿海港口規(guī)模的擴(kuò)張導(dǎo)致港城邊界矛盾增強(qiáng)，城市市區(qū)的外溢、港口集疏運(yùn)網(wǎng)絡(luò)的擴(kuò)張、環(huán)境發(fā)展壓力等問(wèn)題交織在港城邊界區(qū)域，部分港口與城市在引入產(chǎn)業(yè)、升級(jí)產(chǎn)業(yè)、遷移產(chǎn)業(yè)等方面難以達(dá)成共識(shí)。沿海港口城市在治理過(guò)程中，需要平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，尋找協(xié)同可持續(xù)發(fā)展的方案。此外，港口和港口城市雖處于同一環(huán)境中，但都具有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的獨(dú)立性。我國(guó)的港口規(guī)劃和港口城市規(guī)劃隸屬于不同的行政機(jī)構(gòu)，港口規(guī)模擴(kuò)張和城市規(guī)模擴(kuò)張未有統(tǒng)一規(guī)劃和共識(shí)，建設(shè)目標(biāo)時(shí)常不一致，難以實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)或同步發(fā)展。而二者差異化的目標(biāo)常會(huì)導(dǎo)致港口或城市極端現(xiàn)象的產(chǎn)生，如港口作用被夸大，港口運(yùn)量規(guī)模高估，港區(qū)建設(shè)盲目擴(kuò)張，造成港口產(chǎn)能過(guò)剩等，亦或是城市建設(shè)以城市自增長(zhǎng)為中心，當(dāng)?shù)卣畠A向于快速收益的產(chǎn)業(yè)，盲目引入新產(chǎn)業(yè)，缺少對(duì)港口發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)性規(guī)劃，造成港口產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移和流失等?，F(xiàn)有治理體系對(duì)港城目標(biāo)協(xié)調(diào)問(wèn)題尚難以形成有效治理方案。

（三）港口城市演化路徑差異化。不同區(qū)位沿海港口城市演化進(jìn)程不同，演化趨勢(shì)各異，面臨的發(fā)展阻礙不同。部分沿海港口城市處于港城協(xié)調(diào)發(fā)展階段，如福州、廈門(mén)等，但并非理想的互惠共生模式，如果長(zhǎng)期處于偏利共生的互動(dòng)關(guān)系，港口和城市仍有向極端發(fā)展的可能性。部分以煤炭鋼鐵、金屬礦石運(yùn)輸為主的資源型港口城市在我國(guó)發(fā)展初期港口占據(jù)先發(fā)優(yōu)勢(shì)，迅速擴(kuò)張完善建設(shè)，成長(zhǎng)為大型港口，推動(dòng)了城市發(fā)展，但隨著對(duì)外貿(mào)結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源優(yōu)勢(shì)下降，這類(lèi)港口對(duì)城市的推動(dòng)作用不斷減弱，甚至由于前期的過(guò)度擴(kuò)張建設(shè)而逐漸阻礙城市的發(fā)展。部分港口城市的城市基礎(chǔ)薄弱，一直依賴(lài)港口貿(mào)易和港口產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，如寧波、防城港等，港口城市對(duì)環(huán)境變化和風(fēng)險(xiǎn)沖擊的適應(yīng)能力很小。部分港口城市的港口規(guī)模較小，港口對(duì)城市的推動(dòng)作用一直難以顯現(xiàn)等?？梢?jiàn)，我國(guó)沿海港口城市的演化路徑差異化明顯，港口城市的治理必須充分考慮發(fā)展實(shí)際，針對(duì)自身的發(fā)展阻礙進(jìn)行深入治理。

二、沿海港口城市適應(yīng)性治理原則

（一）治理主體多元性。適應(yīng)性治理以多元治理主體為原則，要求治理主體要涵蓋政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織等。多元主體共同參與使得治理過(guò)程具有社會(huì)性、自組織性和相對(duì)獨(dú)立性，更容易滿足當(dāng)下多樣化、專(zhuān)業(yè)化的社會(huì)需求，彌補(bǔ)政府監(jiān)督和管理的社會(huì)空白地帶。

多元化的沿海港口城市治理主體應(yīng)涵蓋各種參與港口城市治理的組織和利益相關(guān)方，至少分為以下六方：（1）政府部門(mén)：包括中央政府、地方政府和港口管理機(jī)構(gòu)等，負(fù)責(zé)制定政策、規(guī)劃城市發(fā)展、監(jiān)管港口運(yùn)營(yíng)等；（2）港口經(jīng)營(yíng)者：包括港口運(yùn)營(yíng)公司、港務(wù)局和港口綜合管理機(jī)構(gòu)等，負(fù)責(zé)港口設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，以及港口服務(wù)的提供；（3）城市居民和社區(qū)組織：包括居民、社區(qū)機(jī)構(gòu)、非政府組織等，代表和維護(hù)居民和社區(qū)利益，在城市發(fā)展和港口建設(shè)中發(fā)揮著監(jiān)督和反饋治理策略的重要作用；（4）產(chǎn)業(yè)和商業(yè)利益相關(guān)方：包括港口相關(guān)產(chǎn)業(yè)、物流企業(yè)、商業(yè)機(jī)構(gòu)等，在港口城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和商業(yè)活動(dòng)中發(fā)揮著重要作用；（5）學(xué)術(shù)界和研究機(jī)構(gòu)：包括大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)和智庫(kù)等，提供專(zhuān)業(yè)知識(shí)、研究成果和政策建議，為港口城市的發(fā)展和治理提供理論支持；（6）國(guó)際組織和合作伙伴：包括國(guó)際港口組織、國(guó)際開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)和其他國(guó)際合作伙伴等，提供資金、技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，支持港口城市的發(fā)展和治理。通過(guò)以上六方治理主體的共同參與，實(shí)現(xiàn)不同利益相關(guān)者之間的協(xié)調(diào)合作，形成治理共識(shí)，共同推動(dòng)港口城市的可持續(xù)發(fā)展。

（二）治理方式復(fù)合性。治理方式復(fù)合性原則強(qiáng)調(diào)構(gòu)建多層級(jí)、多路徑的治理結(jié)構(gòu)。一方面復(fù)合的治理結(jié)構(gòu)能夠打破傳統(tǒng)的以政府為單一中心的治理模式，構(gòu)建有多個(gè)權(quán)利中心和服務(wù)中心并存的治理模式，通過(guò)單元的交叉、自發(fā)的秩序、復(fù)合的層級(jí)促進(jìn)社會(huì)群體相互協(xié)作、相互適應(yīng)，有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜性、多樣性和不確定性的前景。另一方面強(qiáng)調(diào)通過(guò)反復(fù)溝通、決策和談判等途徑，打破信息隔離和信息不對(duì)稱(chēng)的局限，促進(jìn)政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織基于共同利益的相互合作，對(duì)共同目標(biāo)進(jìn)行集體行動(dòng)。

在港口城市的治理中，面對(duì)不同的問(wèn)題，使用適合的治理方式才能做到高效治理。如，在港城目標(biāo)協(xié)調(diào)上，涉及的治理主體主要有政府和社會(huì)組織，不同職能的政府行政單位負(fù)責(zé)從國(guó)家、省際和城市完成對(duì)港口和港口城市的政策性規(guī)劃，社會(huì)組織負(fù)責(zé)形成港城問(wèn)題代表，反饋治理意愿，監(jiān)督治理效果。則在治理方式上可以選擇多元化治理，由政府和問(wèn)題代表作為治理主體，其他利益相關(guān)者作為補(bǔ)充，形成政府層面和社會(huì)層面共同參與的治理方式，對(duì)港城規(guī)劃目標(biāo)協(xié)調(diào)建立適宜的交流機(jī)制進(jìn)行治理。在港口演化路徑差異化問(wèn)題中，治理過(guò)程中更加側(cè)重治理的信息差異和反饋，可以采用網(wǎng)格化治理的方式，通過(guò)增強(qiáng)信息平臺(tái)建設(shè)和促進(jìn)利益相關(guān)者們發(fā)表不同的觀點(diǎn)，納入多方參與者對(duì)現(xiàn)有港口城市建設(shè)進(jìn)行討論，監(jiān)督已經(jīng)采取治理策略的實(shí)施效果等?？傊?，不同的問(wèn)題涉及港口城市系統(tǒng)中的利益層級(jí)不同，利益相關(guān)者不同，要結(jié)合具體的問(wèn)題采用具體的治理方式。

（三）治理目標(biāo)綜合性。傳統(tǒng)的治理方式主要由治理目標(biāo)引導(dǎo)，然后實(shí)施具體的治理策略。適應(yīng)性治理理論的治理目標(biāo)是在系統(tǒng)穩(wěn)定時(shí)促進(jìn)系統(tǒng)優(yōu)化發(fā)展，在系統(tǒng)不穩(wěn)定時(shí)強(qiáng)調(diào)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的有效應(yīng)對(duì)，即適應(yīng)性治理的治理目標(biāo)不單單應(yīng)對(duì)一個(gè)問(wèn)題，而是應(yīng)對(duì)整個(gè)系統(tǒng)現(xiàn)有的和潛在的問(wèn)題。

沿海港口城市的適應(yīng)性治理要兼顧以下目標(biāo)：一是綜合利益平衡，要求政府部門(mén)、港口經(jīng)營(yíng)者、城市居民和產(chǎn)業(yè)利益相關(guān)方等各方都能夠參與決策過(guò)程，共同制定發(fā)展目標(biāo)和政策，從而更好地協(xié)調(diào)各方的需求；二是提升治理效能，促進(jìn)各利益相關(guān)方的參與，提供更多的信息和資源，促進(jìn)問(wèn)題的識(shí)別和解決，加強(qiáng)政策的實(shí)施和監(jiān)督，從而提升港口城市治理的效能；三是促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，通過(guò)多方參與和合作，綜合考慮經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)的因素，制定和實(shí)施可持續(xù)發(fā)展的政策和措施，平衡港口發(fā)展和城市生態(tài)、社會(huì)的需求，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境保護(hù)和社會(huì)公平的協(xié)同發(fā)展；四是建立社會(huì)凝聚力，通過(guò)各方的參與和合作，增強(qiáng)各利益相關(guān)方對(duì)港口城市發(fā)展的認(rèn)同感和參與感，促進(jìn)社會(huì)的凝聚力和穩(wěn)定性，形成共建共享的社會(huì)共識(shí)。

三、沿海港口城市適應(yīng)性治理對(duì)策

（一）提高沿海港口城市社會(huì)學(xué)習(xí)能力

1、理清港城共生關(guān)系，引導(dǎo)社會(huì)客觀認(rèn)識(shí)。港口與城市的互動(dòng)關(guān)系并非一成不變、始終如一的，利益相關(guān)者對(duì)港口關(guān)系的認(rèn)識(shí)很難全面。沿海港口城市要加大對(duì)港城關(guān)系的宣傳，引導(dǎo)社會(huì)公眾客觀準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)當(dāng)下港城關(guān)系的互動(dòng)情況，讓社會(huì)公眾對(duì)港城關(guān)系所處發(fā)展階段充分了解，破除信息差和認(rèn)識(shí)觀念所帶來(lái)的治理屏障。培育社會(huì)對(duì)港城關(guān)系理解具有常態(tài)-非常態(tài)社會(huì)轉(zhuǎn)換思維，提高社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境沖擊的接受能力和適應(yīng)能力，港口城市的共生環(huán)境發(fā)生改變時(shí)，比如政策環(huán)境、貿(mào)易環(huán)境、產(chǎn)業(yè)環(huán)境影響了港口城市發(fā)展時(shí)，港口城市的社會(huì)公眾不會(huì)執(zhí)著于原有產(chǎn)業(yè)的難以維系，而是快速尋找新的發(fā)展機(jī)會(huì)，這將大大提高港口城市對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的適應(yīng)能力。

2、培養(yǎng)綠色可持續(xù)發(fā)展觀念，緩解港城矛盾。港城界面的矛盾已經(jīng)是港口城市發(fā)展的阻礙之一，港口規(guī)劃和城市規(guī)劃的沖突難以避免，各層級(jí)的利益相關(guān)者對(duì)港城矛盾的處理方式難以統(tǒng)一，原因在于對(duì)港口城市長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展理念的認(rèn)識(shí)不夠深入，由此港口城市要提升可持續(xù)發(fā)展理念和綠色發(fā)展理念的培育。一是加強(qiáng)港區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，開(kāi)展節(jié)能減排及保護(hù)生態(tài)環(huán)境宣傳活動(dòng)，提高港區(qū)各行業(yè)的生態(tài)保護(hù)及節(jié)能減排意識(shí)，促使生態(tài)保護(hù)與節(jié)能減排逐漸成為企業(yè)的自覺(jué)行為；二是對(duì)污染排放制定排污收費(fèi)制度，制定合理的排放標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)排放污染物較少的船舶、港口、企業(yè)給予稅收減免，對(duì)環(huán)保設(shè)施給予低息或無(wú)息貸款的優(yōu)惠。

（二）建立沿海港城系統(tǒng)多元化互動(dòng)機(jī)制

1、吸納多元主體參與。港口城市演化處于動(dòng)態(tài)發(fā)展之中，僅靠政府的政策引導(dǎo)和規(guī)定制約是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。適應(yīng)性治理最大的特點(diǎn)就是突破了傳統(tǒng)的自上而下的治理體系，參與主體除了中央、省市以及基層政府的縱向主體參與，還要充分吸納個(gè)人、社會(huì)、市場(chǎng)以及更多的非正式組織的參與，形成多元化的合作治理網(wǎng)絡(luò)，在治理過(guò)程中，達(dá)到治理主體的建設(shè)組織化和多元主體參與的協(xié)同合作治理效果。港口城市的城市建設(shè)管理者和港口建設(shè)管理者要明確自身在多元治理?yè)?dān)任的角色是引導(dǎo)者、組織者和協(xié)調(diào)者，此基礎(chǔ)上促進(jìn)利益相關(guān)者群體一起合作形成良性互動(dòng)，對(duì)于港口城市演化的趨勢(shì)和內(nèi)容進(jìn)行廣泛的協(xié)商和交流，加強(qiáng)透明度，提供公眾參與的機(jī)會(huì)，確保居民的關(guān)切和愿望得到考慮。

2、建立多方參與合作機(jī)制。首先，要建立多方參與和合作的機(jī)制，包括政府部門(mén)、港口經(jīng)營(yíng)者、城市居民、產(chǎn)業(yè)利益相關(guān)方和社會(huì)組織等?？梢酝ㄟ^(guò)定期的會(huì)議、研討會(huì)和工作組等形式，促進(jìn)各利益相關(guān)方的參與和協(xié)商，共同制定決策和解決方案。鼓勵(lì)社區(qū)居民的參與自治，建立社區(qū)組織和居民代表機(jī)制，通過(guò)社區(qū)會(huì)議、公眾聽(tīng)證會(huì)和社區(qū)活動(dòng)等形式，促進(jìn)社區(qū)居民的參與和意見(jiàn)表達(dá)，使他們能夠直接參與港城系統(tǒng)的決策和管理。其次，鼓勵(lì)港口經(jīng)營(yíng)者和企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，與社會(huì)組織建立伙伴關(guān)系?？梢酝ㄟ^(guò)開(kāi)展社會(huì)公益活動(dòng)、環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目和社會(huì)投資等，增強(qiáng)港口經(jīng)營(yíng)者與城市社區(qū)之間的互動(dòng)與合作。再次，建立相應(yīng)的制度和政策支持，為港城系統(tǒng)的多元化社會(huì)互動(dòng)提供法律依據(jù)和政策指導(dǎo)。例如，制定促進(jìn)社會(huì)參與和合作的法規(guī)和政策，鼓勵(lì)各利益相關(guān)方的參與和協(xié)作。最后，加強(qiáng)綜合規(guī)劃和協(xié)調(diào)，通過(guò)建立涉及港口管理機(jī)構(gòu)、城市政府、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和相關(guān)行業(yè)代表的綜合規(guī)劃?rùn)C(jī)制。促進(jìn)這些利益相關(guān)者之間的協(xié)調(diào)合作，確保港口發(fā)展與城市發(fā)展目標(biāo)相一致，滿足當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的需求和愿景。

（三）多方面提升沿海港城系統(tǒng)結(jié)構(gòu)彈力

1、構(gòu)建多主體多層級(jí)的治理機(jī)制。我國(guó)港口治理主要以省級(jí)港口集團(tuán)為主體進(jìn)行規(guī)劃和管理，城市建設(shè)則是以城市行政區(qū)域?yàn)橹行?，由此在港城治理機(jī)制上存在管理者不統(tǒng)一、治理層級(jí)不一致、治理主體不相同等問(wèn)題。首先，應(yīng)構(gòu)建省級(jí)港口集團(tuán)、港口建設(shè)、城市建設(shè)三者之間的協(xié)調(diào)治理機(jī)制，促進(jìn)三者實(shí)現(xiàn)多主體多層級(jí)的規(guī)劃銜接、運(yùn)營(yíng)溝通和智力共享，促進(jìn)沿海港口與城市之間的互動(dòng)關(guān)系。其次，建立三者聯(lián)合的港城錯(cuò)位發(fā)展機(jī)制，引導(dǎo)共生發(fā)展要素的合理流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)港城資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，鼓勵(lì)港城深挖自身優(yōu)勢(shì)功能、產(chǎn)業(yè)，探索港城優(yōu)勢(shì)發(fā)展資源，尋找港城合作重點(diǎn)。最后，以政府、市場(chǎng)和非政府組織為依托，共同制定產(chǎn)業(yè)、土地、資源等發(fā)展政策，引導(dǎo)有限資源的高效使用。

2、優(yōu)化港城物質(zhì)與信息的交流界面。沿海港城共生演化重塑港城互動(dòng)關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)港城協(xié)調(diào)發(fā)展的前提。優(yōu)化港城共生系統(tǒng)的共生環(huán)境，促進(jìn)港城共生界面完善，有利于提升港城物質(zhì)與信息交流效率，促進(jìn)港城共生模式向互惠合作演化，同時(shí)也提升港口城市的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)彈力和系統(tǒng)適應(yīng)能力。一方面要促進(jìn)港口城市交流機(jī)制的完善，如建立港城共生發(fā)展的信息科技共享機(jī)制、人才發(fā)展機(jī)制、資源互聯(lián)互通機(jī)制等，保障港口與城市在臨港產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化、交通基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)、資本順暢流通等方面合作；另一方面要提升港城共生的軟硬件設(shè)施，發(fā)揮政府與非政府組織的協(xié)調(diào)作用，促進(jìn)港城聯(lián)通；通過(guò)投資社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，包括交通、能源、通信等，提升港口城市的連接性和交通流動(dòng)性，確?；A(chǔ)設(shè)施具有可持續(xù)性。