鄉(xiāng)村數(shù)字化治理思考

□文/劉夢珂

（河南財經(jīng)政法大學 河南·鄭州）

［提要］ 鄉(xiāng)村數(shù)字化治理是一種新興的鄉(xiāng)村治理模式，旨在通過多領域、多層次、多范圍的數(shù)字信息技術賦能，促進城鄉(xiāng)之間資源和要素的流動。其目標是彌補城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝，打破傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的不足，推動鄉(xiāng)村治理能力全面升級。但目前鄉(xiāng)村數(shù)字化治理過程中存在著數(shù)字基礎設施建設地區(qū)失衡、數(shù)字資源供給與農(nóng)民需求脫節(jié)、村民數(shù)字化應用不均衡、數(shù)據(jù)信息整合與共享制度不完善等現(xiàn)實問題，通過完善數(shù)字化基礎設施建設、加強對鄉(xiāng)村“數(shù)字化管理”人才培育、融通鄉(xiāng)村居民話語表達的“數(shù)字化”通道、建立組合式的數(shù)字化治理平臺等措施，可有效提高鄉(xiāng)村智慧治理效能，助力實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

在“數(shù)字中國”與“數(shù)字鄉(xiāng)村”建設推動下，各地方政府結(jié)合中央政策，根據(jù)自身鄉(xiāng)村社會實際發(fā)展情況，因地制宜的制定以各類地方性管理辦法與規(guī)劃形式的政策性文件，并相繼開展豐富多樣的實踐探索。在治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型背景下，數(shù)字技術賦能鄉(xiāng)村治理的價值意蘊如何、現(xiàn)實瓶頸在哪、如何進一步提升鄉(xiāng)村數(shù)字化治理路徑等是鄉(xiāng)村數(shù)字化治理轉(zhuǎn)型的核心要義，也是本文要解答的理論命題。

一、鄉(xiāng)村數(shù)字化治理轉(zhuǎn)型價值意蘊

提升鄉(xiāng)村治理效能是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的要求。與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理方式相比，數(shù)字化技術與鄉(xiāng)村治理深度融合而形成的鄉(xiāng)村數(shù)字化治理具有豐富而深刻價值意蘊。

第一，有助于改變傳統(tǒng)的單項式治理結(jié)構(gòu)，建立多元主體共建共治共享格局。其所提倡的鄉(xiāng)村治理共同體，可有效消除消解原有的制度外供給為主、自上而下的線性治理方式，賦予村民、社會組織、企業(yè)等參與鄉(xiāng)村公共事務和決策的能力，實現(xiàn)鄉(xiāng)村內(nèi)生式發(fā)展。同時，在治理效能方面，鄉(xiāng)村數(shù)字治理強調(diào)治理主體的平等協(xié)商和共同參與，注重在兼顧各方利益訴求的前提下實現(xiàn)效益最大化，并致力于在保障決策科學、民主、合理的基礎上確保決策執(zhí)行的有效性。

第二，有助于加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，推動高質(zhì)量跨越式發(fā)展。鄉(xiāng)村治理數(shù)字化有助于城鄉(xiāng)資源合理配置與流動，進一步縮小城鄉(xiāng)“數(shù)字鴻溝”，推動城鄉(xiāng)一體化進程，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化以及國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。同時，數(shù)字技術所釋放的擴散效應、溢出效應與普惠效應賦予了鄉(xiāng)村治理以更強大的動力，有效地克服了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會治理中存在的諸多問題的同時，也提升了鄉(xiāng)村獲取信息資源的機會。

第三，有助于克服信息傳播的單向性，打通多元治理主體話語表達的渠道。以黨建為引領的數(shù)字化治理渠道，通過現(xiàn)代化數(shù)字技術平臺的搭建，使村莊黨務、村務、財務、政務等相關信息得以公開透明，讓各方能夠更有效地去參與鄉(xiāng)村治理，發(fā)表意見和監(jiān)督?jīng)Q策的執(zhí)行，從而實現(xiàn)更多元的主體參與到鄉(xiāng)村治理之中，重塑治理主體與客體之間的關系，在“缺場”的條件下有效實現(xiàn)村莊自治。

二、鄉(xiāng)村數(shù)字化治理現(xiàn)實藩籬

（一）數(shù)字基礎設施建設存在地區(qū)失衡。近年來，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，各級政府加大了對鄉(xiāng)村數(shù)字鄉(xiāng)村建設的資源供給，鄉(xiāng)村數(shù)字技術基礎設施建設得到一定程度的強化，但與城市相比，農(nóng)村基礎設施建設仍處于弱勢地位。一方面信息設施建設在不同農(nóng)村地區(qū)存在失衡。我國東部地區(qū)農(nóng)村的數(shù)字基礎設施建設和數(shù)字技術應用能力要遠高于中西部農(nóng)村，甚至部分農(nóng)村地區(qū)光纖網(wǎng)絡、4G 網(wǎng)絡、數(shù)字通訊設施覆蓋的深度和廣度還不夠，尤其是一些偏遠地區(qū)尚未實現(xiàn)網(wǎng)絡進村以及網(wǎng)絡信號差等。另一方面城鄉(xiāng)之間的數(shù)字技術革新速度存在差距。據(jù)第51 次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》顯示，截至2022 年底，我國農(nóng)村寬帶用戶總數(shù)達1.76 億戶，農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)普及率達到61.9%，較上年增加了4.3 個百分點。雖然各級政府加大了對數(shù)字鄉(xiāng)村建設的投資力度，但我國農(nóng)村信息技術的革新速度與城市相比仍存在一定的差距。其缺乏高效運轉(zhuǎn)的數(shù)據(jù)處理設備、智能終端和信息系統(tǒng)控制平臺等，難以建立起覆蓋鄉(xiāng)村基本公共服務資源的完整數(shù)據(jù)庫，從而導致大數(shù)據(jù)在鄉(xiāng)村治理賦能過程中缺乏全面的數(shù)據(jù)支撐。

（二）數(shù)字資源供給與農(nóng)民需求脫節(jié)。能否有效回應需求是檢驗鄉(xiāng)村治理有效性的關鍵標準。數(shù)字資源和服務的供給本應來自農(nóng)民的實際需求，通過自下而上的方式產(chǎn)生，但實際情況卻與此相反。一是數(shù)字技術賦能下鄉(xiāng)村治理更加注重量化考核和專項治理。因此，各地基層政府為了應付考核而建立了形形色色的數(shù)字平臺、研發(fā)各色各樣的智能應用App，試圖營造一幅鄉(xiāng)村數(shù)字治理盛景，但其大多脫離農(nóng)民的現(xiàn)實需求且使用率低，使其淪為一些追趕潮流、宣傳政績的形式主義產(chǎn)物。例如，一些地方政府花費較多的資源，在鄉(xiāng)村大力推廣“數(shù)字農(nóng)家書屋”之類的網(wǎng)絡閱讀平臺，但實際上村民對讀書的需求并不高，即使有村民有讀書的需求，也不會去采用這類平臺。二是在數(shù)字化治理工作中，村干部常常陷入村級臺賬建立、表格填寫、材料報送等各種繁雜的行政事務之中，而缺少時間真正地深入到群眾之中，了解群眾需要，解決群眾問題。三是從表面上來看，數(shù)字平臺的建立使得信息提供和公共服務更為詳實，但深入“內(nèi)核”發(fā)現(xiàn)，其在政民之間的互動方面較為空洞，諸如民主監(jiān)督、民主決策、民主選舉的活動并未完全在線上開放，村民參與范圍小。

（三）村民數(shù)字化應用不均衡。作為數(shù)字鄉(xiāng)村建設的關鍵行動者，農(nóng)民主體的數(shù)字素養(yǎng)水平已然成為影響鄉(xiāng)村數(shù)字治理的重要制約因素。當農(nóng)民具備較高的數(shù)字技能和知識，能夠靈活運用數(shù)字工具時，他們將主動參與到鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新過程中，并充分地獲取鄉(xiāng)村發(fā)展所需的信息和資源，積極參與線上交流討論、提出建議和意見，以較強的主人翁意識推動鄉(xiāng)村數(shù)字治理。但就現(xiàn)實情況來看，村民的數(shù)字化水平整體不高。一是當前留守農(nóng)村的大多是以老年人為主的弱勢群體，他們對于數(shù)字化技術的使用存在困難，尤其是面對互聯(lián)網(wǎng)這一陌生的領域，他們往往采取的是不會用、不想用、不敢用等消極態(tài)度，也使得其難以平等享受到數(shù)字化服務和技術紅利；二是由于網(wǎng)絡的使用費用比較高，部分村民因自身的經(jīng)濟狀況，不愿意安裝寬帶，這就影響了他們對數(shù)字資源的使用和訪問；三是由于鄉(xiāng)村缺乏足夠的數(shù)字化技能的培訓與宣傳，使得多數(shù)村民對數(shù)字工具的應用停留在了解村務黨務信息、獲取生活服務等層面上，并未意識到其實質(zhì)是借助現(xiàn)代信息技術參與村莊發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、決策鄉(xiāng)村公共事務等。

（四）數(shù)據(jù)信息整合與共享機制不完善。目前，伴隨著公共治理與服務事項的增多，鄉(xiāng)村各場域生發(fā)的數(shù)據(jù)信息日益增多，面對來源各異、種類繁雜的數(shù)據(jù)，各地在數(shù)據(jù)信息的收集、整合與共享上存在些許不足。一是各部門的數(shù)據(jù)信息采集和錄入缺乏統(tǒng)一的標準規(guī)范，加上數(shù)據(jù)采集手段的落后，數(shù)據(jù)重復采集、上報和信息不兼容等問題層出不窮；二是多項公共服務資源仍處于整合階段，囿于我國實行的是條塊分割的行政管理體制，與民生服務相關的數(shù)據(jù)信息并沒有實現(xiàn)互聯(lián)互通，存在多個部門開發(fā)多個數(shù)字服務平臺的現(xiàn)象，部分基層治理人員認為鄉(xiāng)村基層數(shù)據(jù)信息仍存在底數(shù)不清的問題；三是由于一些治理部門之間存在封閉利益觀和本位主義，不愿意主動分享數(shù)據(jù)，導致鄉(xiāng)村各治理主體之間存在數(shù)據(jù)流動不暢，協(xié)同合作程度不高的現(xiàn)象，以至于形成更為嚴重的“信息壁壘”。

三、鄉(xiāng)村數(shù)字化治理提升路徑

（一）完善鄉(xiāng)村數(shù)字化基礎設施建設。鄉(xiāng)村智慧治理以完備的數(shù)字基礎設施建設為依托載體，因此要加強農(nóng)村數(shù)字基礎設施建設，補齊鄉(xiāng)村智慧治理的短板。一是要加大數(shù)字基礎設施建設資金的投入，加快建立資金重點傾斜模式。各級政府要加大對鄉(xiāng)村智慧治理的資金投入，適度增加數(shù)字化硬件設施的投入比重，合理地引導各項資金向偏遠的、數(shù)字化薄弱地區(qū)傾斜，優(yōu)化對口資金支持，加快推進4G 網(wǎng)絡在農(nóng)村偏遠地區(qū)、貧困地區(qū)深度覆蓋，推進基本公共數(shù)字化服務均等化。二是強化鄉(xiāng)村智慧治理的技術支撐力度。政府應及時地進行技術補充，引入物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、人工智能等更多的數(shù)字技術，構(gòu)建軟硬技術相結(jié)合的數(shù)字化技術體系。三是加強鄉(xiāng)村治安防控一體化建設。整合農(nóng)村地區(qū)各部門單位視頻探頭，在居民點、重要路口、重點路段科學設置“雪亮工程”探頭并接入公安指揮中心，大力提高農(nóng)村視頻覆蓋率，通過將農(nóng)村專（兼）職巡防隊伍、監(jiān)控視頻和治安卡點整合，實現(xiàn)動態(tài)巡邏與靜態(tài)視頻監(jiān)控相結(jié)合的立體化的農(nóng)村治安防控網(wǎng)。

（二）加強鄉(xiāng)村“數(shù)字化管理”人才培育。高素質(zhì)的數(shù)字化治理人才是有效推進鄉(xiāng)村智慧治理的關鍵性要素，因此要加強對鄉(xiāng)村數(shù)字治理人才的培養(yǎng)，確保政策執(zhí)行的精準度。一方面要完善數(shù)字治理人才引進的制度體系，通過公開招聘或選拔的方式，以當?shù)卣邇A斜為支持、提升薪酬待遇水平為優(yōu)勢，吸引既懂數(shù)字技術又懂經(jīng)營管理的專業(yè)人才參與鄉(xiāng)村治理；另一方面要切實發(fā)揮鄉(xiāng)村精英群體的橋梁紐帶和帶頭示范作用，并對其進行數(shù)字化教育和知識培訓，進而通過他們的影響力來帶動廣大普通村民提升自身數(shù)字化技能，使村民群眾成為鄉(xiāng)村智慧治理的重要參與者。通過外部優(yōu)秀人才的注入與鄉(xiāng)村本土人才培育的融合以突破鄉(xiāng)村智慧治理在人才支撐上的“堵點”，推動鄉(xiāng)村社會治理現(xiàn)代化美好愿景的實現(xiàn)。

（三）打通鄉(xiāng)村居民話語表達的“數(shù)字化”通道。村民是鄉(xiāng)村社會構(gòu)成的基本元素，保障其參與鄉(xiāng)村智慧治理的權利，為村民提供參與鄉(xiāng)村治理的平臺和渠道是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的基礎。一是要積極搭建老年群體參與治理的平臺，為老年人參與志愿服務和鄉(xiāng)村公共事務等創(chuàng)造條件，并結(jié)合老年人日常需求，開展移動互聯(lián)網(wǎng)應用（App）適老化改造，克服老年人使用新技術的恐懼，提高老年人使用智能設備的能力。二是擴寬村民參與治理的渠道。探索建立以微信、QQ 等為載體的生活化村民互動交流空間，有效實現(xiàn)村務信息公開、民生事項咨詢、村情民意收集等功能，引導村民在平臺上參與村務決策，發(fā)布意見建議，擴大村民參與鄉(xiāng)村治理的空間。三是培養(yǎng)村民的主體意識。通過積極宣傳教育，豐富“共建、共治、共享”的鄉(xiāng)村智慧治理理念，并以生活中的實例來向村民闡述，增進其對鄉(xiāng)村智慧治理的認知，讓村民切實地了解到鄉(xiāng)村治理工作與每個人的生活息息相關，從而消除其在心理上對數(shù)字化的抗拒，喚醒村民參與鄉(xiāng)村智慧治理的主體意識。

（四）建立組合式的數(shù)字化治理平臺。數(shù)據(jù)信息采集標準不一、整合和共享不充分是制約鄉(xiāng)村治理有效的掣肘，而建立數(shù)據(jù)信息資源整合與共享機制則是化解的有效途徑。一是建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準規(guī)范。根據(jù)各鄉(xiāng)村數(shù)字化建設的實際情況，在各部門之間建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)資源體系，并設定數(shù)據(jù)信息收集標準，從源頭上杜絕數(shù)據(jù)信息存在多頭采集的情況。二是政府應加強與技術企業(yè)的合作，創(chuàng)建以基層政府為中心的數(shù)據(jù)共享一體化平臺，包括整合本地各層級、各系統(tǒng)之間面向村民的政務服務資源，做到“單點登錄，一站全辦”，避免多系統(tǒng)多界面的繁雜“勸退”村民對數(shù)字技術服務的使用。三是各相關部門要依據(jù)信息共享的情況編制統(tǒng)一的共享清單，界定數(shù)據(jù)共享的時序、標準和進度，并遵守信息規(guī)范，協(xié)同推動數(shù)據(jù)資源信息的有效共享。

（五）構(gòu)建多元主體利益聯(lián)結(jié)機制。在鄉(xiāng)村智慧治理實踐中，不僅要注重構(gòu)建多元主體共治的鄉(xiāng)村治理格局，還要注重協(xié)調(diào)不同主體之間的利益訴求和行動目標，并以此構(gòu)建有效的多元主體合作機制，以協(xié)調(diào)多方利益維系秩序穩(wěn)定性，為最終達成共同的治理目標提供全方位的保障。一方面政府要積極地為多元治理主體表達利益訴求、調(diào)節(jié)矛盾和協(xié)調(diào)利益搭建平臺，比如通過創(chuàng)建多元主體共同的微信群等數(shù)字信息交流平臺，將多元主體聯(lián)結(jié)起來，便捷多元主體間的交流；另一方面要依托于現(xiàn)代信息技術通過對滿足各方利益需求進行量化分析，以有效尋求各治理主體間的利益“最大公約數(shù)”，進而實現(xiàn)不同治理主體在互利互惠的基礎上開展鄉(xiāng)村治理工作，以促進鄉(xiāng)村治理工作有效開展。

綜上，鄉(xiāng)村作為國家治理體系的末梢，其治理體系和治理能力關乎整個國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)。為推動鄉(xiāng)村發(fā)展，本文擬通過對鄉(xiāng)村數(shù)字化治理的價值意蘊進行梳理，分析當前鄉(xiāng)村數(shù)字化治理存在的現(xiàn)實困境，并提出通過完善數(shù)字化基礎設施建設、加強對鄉(xiāng)村“數(shù)字化管理”人才培育、融通鄉(xiāng)村居民話語表達的“數(shù)字化”通道、建立組合式的數(shù)字化治理平臺等路徑，以期提高鄉(xiāng)村智慧治理的效能和效果，推進中國式現(xiàn)代化發(fā)展。