行政事業(yè)單位零星工程管理存在的問題及對策

嚴(yán) 濤

烏魯木齊水文勘測局 新疆 烏魯木齊

一、行政事業(yè)單位零星工程的基本特點

1.零星工程涉及面廣且發(fā)生頻繁

行政事業(yè)單位零星工程涉及面廣、發(fā)生頻次高、涵蓋資產(chǎn)種類多，如基礎(chǔ)設(shè)施的房屋墻面粉刷、屋頂防水、地面處理、自來水管道維修、暖氣管線維修維護(hù)，專用設(shè)施的信息通信工程、涉密設(shè)施設(shè)備、專用儀器設(shè)備等的維修維護(hù)，以及一些特種行業(yè)的專用設(shè)施的維修維護(hù)。零星工程的維修維護(hù)是行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作的基本內(nèi)容之一。

2.零星工程列入年度部門預(yù)算難度較大

行政事業(yè)單位零星工程包括日常頻繁發(fā)生的、金額較小的維修、改造類工程，涉及房屋建筑、附屬工程、儀器設(shè)備等各類資產(chǎn)的維修、服務(wù)。零星工程開工時間不確定、維修完成日期不確定，規(guī)律性不強，因此很難列入行政事業(yè)單位年度部門預(yù)算。

財政部門要求各單位年度預(yù)算的每個項目都要有立項依據(jù)、實施計劃、項目績效等相關(guān)資料，但很多零星工程是突發(fā)性的，或是上級單位臨時安排的工作，這些工作在編制年度預(yù)算時很難預(yù)測并列支；即使列入了預(yù)算，財政部門也會以立項依據(jù)不充分等理由對其進(jìn)行核減。單位編制預(yù)算時，由于零星工程屬于尚未發(fā)生的事項，且工程需要支出的金額不能確定、立項也沒有依據(jù)，如果采用項目立項方式申請專項資金會造成預(yù)算編制的不規(guī)范。另外，零星工程項目大多是臨時突發(fā)的停水停電、路面損壞、環(huán)境改造、設(shè)施翻新、旱澇災(zāi)害、資產(chǎn)性損壞等因素導(dǎo)致的，這些突發(fā)性的事項在部門年度預(yù)算時很難考慮周全。因此，零星工程的項目支出并沒有穩(wěn)定的資金來源，行政事業(yè)單位為了能保障零星工程的順利開展和經(jīng)費支出，預(yù)算時一般參照上年度實際發(fā)生的零星工程情況，再結(jié)合單位工作現(xiàn)狀，靠經(jīng)驗估算編制本單位零星工程預(yù)算，預(yù)算編制工作的難度較大。

3.零星工程種類繁多，施工成本相對較高

零星工程涉及基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備維修、室內(nèi)裝修、勞務(wù)用工等方面，工程雖小但“五臟俱全”，項目實施過程中施工方調(diào)動機器設(shè)備、組織勞務(wù)人員等方面的程序一道都不能少，且無法開展規(guī)?；┕?，施工的資源占用率高、效率較低。行政事業(yè)單位為了保證工程的質(zhì)量符合上級單位規(guī)定的要求，對零星工程施工企業(yè)的資質(zhì)、企業(yè)規(guī)模都參照招投標(biāo)項目的規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行；但實際上有一定規(guī)模的企業(yè)并不愿意承接行政事業(yè)單位的零星工程，大多是一些個體經(jīng)濟(jì)組織通過掛靠大企業(yè)并給企業(yè)上繳管理費的方式來承接這些工程，無形中增加了施工成本。

4.確定施工方的程序不科學(xué)

一是行政事業(yè)單位確定零星工程實施企業(yè)的方式，或履行政府采購程序，或參照招投標(biāo)程序，但無論采用哪種方式，實際操作起來都有一定難度。零星工程具有突發(fā)性、時效性的特點，很多工程須在短時間內(nèi)完成，如果走政府采購或招投標(biāo)程序，時間上無法滿足項目的時效性要求；但行政事業(yè)單位不能違反相關(guān)制度規(guī)定，為了滿足制度要求往往采用先施工、再走程序的方式，從表面上看程序是完整的，但實質(zhì)上是一種變相的違規(guī)操作。

二是在確定零星工程施工主體時，按財政資金管理要求，無論是采用政府采購還是招投標(biāo)方式，都要求每個工程履行一次程序，確定此次工程的施工方，從政策監(jiān)管要求上看似乎沒有什么問題，但作為一個永續(xù)存在的單位，設(shè)備設(shè)施的維修是一個長期的工作，如果每次選定不同的維修主體，將會增加隱性成本。如某單位信息化設(shè)備維修，第一次維修時甲公司被選中，第二次維修時乙公司被選中；乙公司在維修過程中，發(fā)現(xiàn)甲公司第一次維修時在設(shè)備上采用了甲公司獨有的專有技術(shù)，乙公司維修時必須更換設(shè)備部件重新調(diào)試或繼續(xù)購買甲公司的技術(shù)，無形中增加了維修成本。因此，在程序上選乙公司是合規(guī)的，但實際上甲公司才是最好的選擇，這說明長期合作關(guān)系與政府采購、招投標(biāo)制度要求存在一定的矛盾。

三是工程施工企業(yè)沒有與單位建立長期合作關(guān)系，存在干完活就走人的心態(tài)，工程服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)態(tài)度上都會打折扣，與委托方的配合度也不高。

二、行政事業(yè)單位零星工程管理存在的問題

1.工程監(jiān)管難度較大，結(jié)算不規(guī)范

零星工程有發(fā)生頻繁、項目任務(wù)瑣碎的特點，雖然工程量不大、支出較小，但是也需要專人對工程全過程進(jìn)行監(jiān)督管理，施工過程中甲方代表、監(jiān)理和造價審核員要對工程的每一個環(huán)節(jié)進(jìn)行管理。零星工程的特點導(dǎo)致行政事業(yè)單位大多忽視這些管理環(huán)節(jié)，不愿意將技術(shù)人員投入零星工程的管理。在工程價款結(jié)算方面，零星工程沒有復(fù)雜的技術(shù)要求，更多的是一種相對簡單的勞務(wù)服務(wù)，但施工方在結(jié)算價款時卻按照建設(shè)項目收費標(biāo)準(zhǔn)全過程取費，工程造價虛高。

2.財務(wù)管理不規(guī)范，內(nèi)部控制制度不健全

零星工程項目小、事情瑣碎，行政事業(yè)單位不愿投入更多的人力和精力對其進(jìn)行管理，管理跟不上也會造成財務(wù)核算上的不規(guī)范。單位財務(wù)部門有時將零星工程列入修繕費支出，有時列入工程費支出，有時列入勞務(wù)費支出；同樣一件事，按不同的操作程序，最終形成了不同的財務(wù)處理結(jié)果。行政事業(yè)單位在進(jìn)行內(nèi)部控制和財務(wù)審批時，往往忽視對零星工程設(shè)置審批權(quán)限和管理程序，經(jīng)常出現(xiàn)先找施工單位，再確定工程量和工程價款的情況。

由于行政事業(yè)單位人員專業(yè)性不強、相關(guān)管理制度缺失，零星工程造價一般參考施工方意見，按施工方報送的價格支付。如行政事業(yè)單位對一些零星工程采用詢價方式來確定施工方，程序要求由單位組成詢價領(lǐng)導(dǎo)小組，在市場詢價后綜合各種因素，通過會議確定最終的施工方；但實際操作中，由于零星工程發(fā)生頻繁、事務(wù)瑣碎，詢價小組又是各部門臨時抽調(diào)的人員，專業(yè)水平參差不齊，詢價程序標(biāo)準(zhǔn)也不明確，最終詢價環(huán)節(jié)由指定的施工企業(yè)去完成，詢價領(lǐng)導(dǎo)小組只負(fù)責(zé)簽字。從程序上看，政府采購所需的材料、程序沒有缺失，但實際上單位的財務(wù)管理、內(nèi)部控制制度有一定的缺陷，存在管理工作表面化、執(zhí)行制度不到位等問題。

3.零星工程價款結(jié)算不規(guī)范

一是過于追求管理的程序化、規(guī)范化，沒有針對性的管理制度、方法和措施，不區(qū)分工程性質(zhì)、大小，一律嚴(yán)格按照建設(shè)工程規(guī)范執(zhí)行，造成一些小項目特別是基本維修類項目，管理過于嚴(yán)格和煩瑣，增加了零星工程的成本。

二是一些零星工程施工簡單、造價較低，單位負(fù)責(zé)人認(rèn)為小項目上不會出問題，對零星工程不重視，忽視對零星工程的常態(tài)化管理，管理人員配備不到位、專業(yè)性不強。日常零星工程實施管理過程中，多被施工方牽著走，零星工程的量、價確定主要以施工方提交的資料為依據(jù)；有些零星工程雖然有第三方造價審核機構(gòu)參與預(yù)算和結(jié)算工作，但單位對施工工序、過程不清楚，驗收不規(guī)范，造成第三方機構(gòu)在進(jìn)行工程價款結(jié)算審核時沒有充分的依據(jù)，最終也只能以施工方提供的資料為依據(jù)進(jìn)行結(jié)算。

三是零星工程的金額較小，行政事業(yè)單位在制定內(nèi)部控制制度時，很容易忽視零星工程控制、審批方面的內(nèi)容，制度缺陷造成資金的浪費和資產(chǎn)的流失。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度也會對資金審批權(quán)限做出規(guī)定，但考慮到零星工程價款結(jié)算金額較小，內(nèi)部控制審批流程對支出金額的權(quán)限設(shè)置也較低；但制度忽視了零星工程發(fā)生頻次較高、可以多次審批、年度累積資金量大的特點，沒有實行總量控制，審批權(quán)也集中在少數(shù)人手中，造成年度工程價款總額大、造價虛高和國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重。

三、行政事業(yè)單位零星工程管理問題的應(yīng)對措施

1.制定完善的零星工程管理制度

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)制定完善的零星工程管理制度，并確保制度具有可操作性。零星工程管理制度可參照工程項目管理制度，制度內(nèi)容包含從決策到驗收全過程的所有環(huán)節(jié)；但不同于工程項目管理制度的是，管理部門、人員和管理程序可精簡，做小做精。如零星工程管理流程可設(shè)置為：報修（電話、書面或工作匯報等方式向單位管理部門報告）→受理（緊急情況匯報給主要領(lǐng)導(dǎo)同意后立即實施）→上報單位分管領(lǐng)導(dǎo)（“三重一大”事項須黨組會決定）→確定工程量、工程價款和施工方等→簽訂合同并組織實施→驗收→按合同結(jié)算工程價款。

2.禁止將工程項目化整為零后按零星工程管理

個別單位利用零星工程管理的漏洞，將本應(yīng)招投標(biāo)的工程項目分解為若干個零星工程，并將工程直接交由給關(guān)系戶負(fù)責(zé)，以逃避招投標(biāo)程序，造成國有資產(chǎn)流失，引發(fā)腐敗問題。因此，行政事業(yè)單位要制定嚴(yán)格的工程管理制度，按工程的性質(zhì)、資金來源、規(guī)模大小、施工要求等實行分類管理，嚴(yán)格禁止將本應(yīng)走招投標(biāo)程序的工程拆解成零星工程。同時，要加大對單位工程管理人員能力的培養(yǎng)，避免專業(yè)知識儲備不足導(dǎo)致工作被動、被施工單位牽著走。另外，還可通過委托專業(yè)的第三方機構(gòu)對單位工程實施管理和審核，嚴(yán)防各類違規(guī)行為。

3.針對零星工程特點開展有效的成本控制

目前，大多行政事業(yè)單位對工程管理沒有分類施策，項目不分大小均按統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和模式管理，體量再小的維修工程也按照建設(shè)工程來管理。工程價款結(jié)算時，很小的維修工程也是按照大型建設(shè)工程造價計算方式核定成本，看似合理實際上無形中增加了項目成本。如單位墻面粉刷工程，可以采用自購材料、雇傭工人、按天計費的方式實施：100m2墻面，材料費10元/m2，工人工價每天300元，3人3天完工，工程總造價約3700元；但如果讓企業(yè)來施工，人工材料費遠(yuǎn)超3700元，還要加收其他多種管理費用，工程最終造價可能要成倍增長。再如，單位辦公場所地面貼瓷磚100m2，如果按照工程項目核算人工費用，人工費為30元/m2，人工成本為3000元；如果單位采用自主雇工施工的方式，2名工人2天即可完成，每人每天500元的工價，人工成本可以控制在2000元以內(nèi)。因此，行政事業(yè)單位工程技術(shù)單一、施工程序簡單的零星工程，完全可以自主施工，或者按市場工價交給企業(yè)施工，而不是按照施工方完全套用建設(shè)工程造價的方式來核算費用。

4.加強零星工程合同管理

行政事業(yè)單位的零星工程，工程價款雖小，但也要嚴(yán)格執(zhí)行合同管理制度。零星工程如果按照政府采購或招投標(biāo)程序確定施工方，應(yīng)由單位組織專人或聘請第三方預(yù)算工程量和工程價款，簽訂正式的工程（維修）合同。重要的工序和主要材料品牌、規(guī)格合同中都要有約定，特別是工程內(nèi)容、工期、合同價款和資金支付方式、工程驗收方式、扣留工程質(zhì)保金等內(nèi)容都要有具體而明確的約定。在合同中要明確雙方的工程負(fù)責(zé)人，以利于保持溝通和工程的順利實施?？紤]到工程規(guī)模小、工程結(jié)算價款總量低、工程工期較短等因素，行政事業(yè)單位的零星施工合同可采用總價包干的方式確定合同金額，后期不再對合同金額進(jìn)行調(diào)整，盡量減少工程管理成本和人工成本，讓零星工程價款結(jié)算更加高效。

四、結(jié)語

近年來，行政事業(yè)單位的零星工程管理水平有了較大的提升，也取得了一些成效；在肯定成績的同時，也要清醒地認(rèn)識到工程管理中還有一些盲區(qū)和問題，如單位不重視、制度不完善、管理不科學(xué)等。針對零星工程管理中存在的問題，行政事業(yè)單位要制定科學(xué)有效的解決措施，妥善解決相關(guān)問題，穩(wěn)步推進(jìn)項目管理工作的順利實施，促進(jìn)行政事業(yè)單位各項事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。