政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督模式探討

歐雨晴

沛縣審計(jì)局 江蘇 徐州

一、引言

合理有效的政府投資,能推動(dòng)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給、就業(yè)增長等，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和民生改善。如何加強(qiáng)和改進(jìn)政府投資決策、資金使用和績效評價(jià)，實(shí)現(xiàn)投資監(jiān)督全過程覆蓋，提高資金使用效率，已成為政府治理的重要課題。政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督作為投資管理的重要環(huán)節(jié)，肩負(fù)著保障投資合法合規(guī)和效益最大化的重任。然而當(dāng)前某些政府投資項(xiàng)目存在監(jiān)管邊界不清、監(jiān)督不力、審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)較大等問題。這主要是由于對審計(jì)獨(dú)立性的認(rèn)識(shí)不足，審計(jì)監(jiān)管目標(biāo)過于注重資金合規(guī)性而非效益性，以及審計(jì)組織建設(shè)不完善等原因造成的。如何完善政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督模式，提升審計(jì)監(jiān)管效能，保障投資資金使用效益，已成為新時(shí)代政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)管的重要課題。本文擬在分析現(xiàn)存問題的基礎(chǔ)上，提出完善政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督的對策建議，為推進(jìn)政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)管能力現(xiàn)代化提供借鑒參考。

二、當(dāng)前政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督存在的主要問題

1.審計(jì)監(jiān)管邊界不清

政府投資項(xiàng)目往往時(shí)間跨度大、涉及環(huán)節(jié)多，這要求審計(jì)全過程跟蹤。但在實(shí)際操作中，政府審計(jì)部門為了貼近項(xiàng)目全過程，往往過度介入項(xiàng)目內(nèi)部管理，甚至參與項(xiàng)目論證、可行性研究、概算編報(bào)等前期工作，也會(huì)參與項(xiàng)目招標(biāo)、合同簽訂、開工見證、質(zhì)量驗(yàn)收、結(jié)算審核等具體實(shí)施環(huán)節(jié)，這不僅增加了審計(jì)部門的工作量，也與審計(jì)部門的監(jiān)督職能產(chǎn)生了矛盾，影響了審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性。此外，審計(jì)部門過度介入項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)，也使行政職責(zé)與經(jīng)濟(jì)職責(zé)混同，增加了紀(jì)檢監(jiān)察部門對審計(jì)部門人員的監(jiān)督壓力。具體到操作層面，審計(jì)部門參與工程價(jià)款審核、出具工程結(jié)算報(bào)告等，不僅增加了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，也易引發(fā)相應(yīng)經(jīng)濟(jì)糾紛，使審計(jì)部門卷入復(fù)雜的行政糾紛或民事訴訟。因此，審計(jì)監(jiān)管邊界不清，既削弱了審計(jì)獨(dú)立性，也給審計(jì)帶來了很大風(fēng)險(xiǎn)。

2.監(jiān)督職能缺失

政府投資項(xiàng)目審計(jì)應(yīng)發(fā)揮對財(cái)政資金的監(jiān)督作用，但當(dāng)前監(jiān)督不力的問題突出。具體體現(xiàn)在三個(gè)方面: 一是多數(shù)審計(jì)過于注重資金使用的合法合規(guī)性，而非投資項(xiàng)目的績效和效益。審計(jì)人員把大量時(shí)間精力放在檢查資金使用證據(jù)和票據(jù)上，而對項(xiàng)目整體設(shè)計(jì)方案、實(shí)施過程中的重大管理決策關(guān)注不足；二是受限于審計(jì)資源有限，政府對重大投資項(xiàng)目的審計(jì)覆蓋不足，僅重點(diǎn)審計(jì)個(gè)別重點(diǎn)項(xiàng)目或涉及大額資金的項(xiàng)目，大量普通項(xiàng)目缺乏監(jiān)管；三是審計(jì)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)集中在項(xiàng)目竣工后結(jié)算階段，較少關(guān)注決策管理階段。這不僅導(dǎo)致審計(jì)漏洞較多，也無法對項(xiàng)目全生命周期效益做出評估。因此，目前政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督職能發(fā)揮不充分，存在監(jiān)管盲區(qū)。

3.審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)較高

隨著政府投資項(xiàng)目快速增長，政府審計(jì)部門內(nèi)部審計(jì)人員有限，個(gè)別政府過度依賴外部中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，也帶來了一定風(fēng)險(xiǎn)。具體問題有三:一是審計(jì)人員個(gè)人工作量大、壓力較大，審計(jì)質(zhì)量得不到充分保證。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，個(gè)別地區(qū)每名審計(jì)人員年審計(jì)項(xiàng)目多達(dá)30個(gè)，難以保證審計(jì)質(zhì)量；二是過度依賴外部中介機(jī)構(gòu)帶來監(jiān)管失位問題。外部中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)能力參差不齊，也存在為迎合政府而低質(zhì)審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)；三是審計(jì)內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理體系不健全也導(dǎo)致審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)較高。如缺乏審計(jì)報(bào)告質(zhì)量復(fù)核機(jī)制，審計(jì)檔案材料管理不規(guī)范等問題，都可能導(dǎo)致審計(jì)質(zhì)量過低或?qū)徲?jì)過程存在違規(guī)操作。

4.審計(jì)結(jié)果干預(yù)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生

個(gè)別政府審計(jì)結(jié)果涉及重大問題時(shí)，相關(guān)部門和人員往往承壓較大，容易通過各種途徑違規(guī)干預(yù)審計(jì)結(jié)果。常見做法包括：一是在審計(jì)報(bào)告形成后強(qiáng)行修改報(bào)告內(nèi)容或結(jié)論，或者抽換審計(jì)工作底稿，刪除或添加審計(jì)證據(jù)；二是對審計(jì)人員實(shí)施打擊報(bào)復(fù)，通過權(quán)力或人情關(guān)系影響正常審計(jì)工作；三是在審計(jì)結(jié)果出具后，故意拖延不整改，甚至以各種理由擱置審計(jì)結(jié)果。這些做法都破壞了審計(jì)工作秩序，削弱了審計(jì)結(jié)果的權(quán)威性。

5.審計(jì)配合監(jiān)察不力

根據(jù)監(jiān)察法規(guī)定，審計(jì)監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)配合紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)開展違法違紀(jì)問題線索和案件信息的移送。但由于部門之間信息隔離嚴(yán)重，且審計(jì)部門不愿承擔(dān)移送信息風(fēng)險(xiǎn)，真正移送監(jiān)察部門的違規(guī)線索較少。也有個(gè)別審計(jì)人員發(fā)現(xiàn)問題不報(bào)告，以在項(xiàng)目結(jié)算和驗(yàn)收階段謀取不正當(dāng)利益。這些情況導(dǎo)致審計(jì)與監(jiān)察協(xié)同不足，也增加了監(jiān)管漏洞。

上述問題導(dǎo)致當(dāng)前政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督效能難以有效發(fā)揮，亟待通過頂層設(shè)計(jì)和制度創(chuàng)新等方式加以完善。

三、政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督存在問題的原因

1.審計(jì)定位認(rèn)識(shí)不準(zhǔn)確

一是政府對審計(jì)獨(dú)立性的認(rèn)知存在不足。政府將審計(jì)部門視為服務(wù)型部門，要求其提供各類咨詢和評估服務(wù)，過分參與具體項(xiàng)目管理工作，這削弱了審計(jì)的獨(dú)立監(jiān)督地位；二是社會(huì)審計(jì)發(fā)展滯后也增加了各單位對政府內(nèi)部審計(jì)部門的依賴。我國社會(huì)審計(jì)起步較晚，專業(yè)服務(wù)能力有待加強(qiáng)。政府外部審計(jì)部門又難以承擔(dān)大規(guī)模審計(jì)工作，導(dǎo)致政府內(nèi)部審計(jì)部門承擔(dān)過重任務(wù)；三是對審計(jì)與監(jiān)察關(guān)系和邊界認(rèn)識(shí)不清也導(dǎo)致審計(jì)獨(dú)立性受損。部分政府將審計(jì)作為監(jiān)察的預(yù)審性工作，這無形中增加了審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)。

2.審計(jì)監(jiān)管目標(biāo)不科學(xué)合理

一是現(xiàn)行審計(jì)監(jiān)管過于強(qiáng)調(diào)資金使用的合法合規(guī)性，而非投資項(xiàng)目效益或績效。這導(dǎo)致審計(jì)重形式輕結(jié)果，忽視了效益評價(jià)；二是項(xiàng)目決策管理過程監(jiān)管缺位也導(dǎo)致監(jiān)管目標(biāo)偏離。目前審計(jì)部門很少介入項(xiàng)目籌備和決策階段，少有對項(xiàng)目選址、技術(shù)方案等前期決策的合理性評估，這也是導(dǎo)致低效益投資項(xiàng)目屢禁不止的原因之一；三是沒有建立科學(xué)合理的審計(jì)監(jiān)管重點(diǎn)區(qū)域識(shí)別和評估體系。各地區(qū)不同階段的風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)不同，但目前審計(jì)監(jiān)管重點(diǎn)更多依賴經(jīng)驗(yàn)判斷。

3.審計(jì)組織人員建設(shè)不完善

一是內(nèi)部審計(jì)人員專業(yè)化建設(shè)滯后，業(yè)務(wù)能力有待加強(qiáng)。政府審計(jì)部門內(nèi)部編制精簡，多數(shù)審計(jì)人員缺乏專業(yè)背景和經(jīng)驗(yàn)。業(yè)務(wù)培訓(xùn)不足也制約了專業(yè)化建設(shè)；二是重大項(xiàng)目社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)選擇管理不規(guī)范也帶來風(fēng)險(xiǎn)。目前，社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)選擇缺乏競爭性評估機(jī)制，容易引入不夠?qū)I(yè)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)管；三是缺乏審計(jì)人員職業(yè)發(fā)展通道，也不利于人才隊(duì)伍建設(shè)。審計(jì)業(yè)務(wù)性強(qiáng)，但目前審計(jì)人員職業(yè)發(fā)展與行政管理崗位脫鉤，不利于吸引、留住人才。

4.審計(jì)監(jiān)督體系缺乏聯(lián)動(dòng)機(jī)制

一是內(nèi)部審計(jì)與外部監(jiān)督不銜接?，F(xiàn)行機(jī)制中，上級(jí)政府審計(jì)部門對下級(jí)政府投資項(xiàng)目監(jiān)督力度不夠，且各級(jí)政府審計(jì)之間也缺乏協(xié)同聯(lián)動(dòng)；二是決策管理部門對審計(jì)部門監(jiān)督不配合。項(xiàng)目決策管理部門不重視審計(jì)過程，不支持并配合審計(jì)工作開展；三是被審單位整改不力。審計(jì)結(jié)果反饋后，相關(guān)被審計(jì)部門不主動(dòng)整改或整改不到位的情況較多；四是審計(jì)與監(jiān)察協(xié)調(diào)配合機(jī)制不健全，也削弱了監(jiān)督實(shí)效。

5.審計(jì)結(jié)果應(yīng)用和公開不充分

一是審計(jì)結(jié)果評價(jià)考核激勵(lì)作用發(fā)揮不充分?，F(xiàn)行機(jī)制中，審計(jì)結(jié)果、政府目標(biāo)考核、領(lǐng)導(dǎo)班子評價(jià)關(guān)聯(lián)度不高，形同虛設(shè)；二是審計(jì)結(jié)果信息公開不足也削弱了社會(huì)監(jiān)督作用。重大投資項(xiàng)目審計(jì)信息缺乏主動(dòng)公開渠道，公眾參與監(jiān)督的途徑有限；三是審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題線索移送相關(guān)部門機(jī)制不順暢。審計(jì)與監(jiān)察、調(diào)查等部門之間信息隔閡嚴(yán)重，一些違規(guī)線索未能有效移交。

上述問題導(dǎo)致審計(jì)監(jiān)管存在系統(tǒng)性短板，需要從頂層設(shè)計(jì)和制度建設(shè)層面加以完善。

四、完善政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督的對策建議

1.明確審計(jì)職能定位，保障審計(jì)獨(dú)立性

應(yīng)明確審計(jì)機(jī)構(gòu)在投資項(xiàng)目管理中的職能定位，充分發(fā)揮監(jiān)督的核心作用。一是要糾正誤區(qū)，認(rèn)識(shí)到獨(dú)立性和權(quán)威性是審計(jì)監(jiān)管的生命線。審計(jì)機(jī)構(gòu)不能淪為項(xiàng)目管理部門的附屬，更不能成為項(xiàng)目決策的組成部分，需要保持與項(xiàng)目管理決策部門的必要距離，減少非監(jiān)督性工作的介入，以維護(hù)審計(jì)獨(dú)立客觀地位；二是要理順內(nèi)部審計(jì)與外部審計(jì)的關(guān)系，發(fā)揮二者監(jiān)督的協(xié)同效應(yīng)。內(nèi)部審計(jì)聚焦日常監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題；外部審計(jì)著眼總體評價(jià)，對整體投資活動(dòng)進(jìn)行全面的系統(tǒng)審計(jì)；三是要明晰審計(jì)與監(jiān)察的定位差異，審計(jì)堅(jiān)持事前事中監(jiān)督，監(jiān)察側(cè)重事后處置。不能簡單地把兩者混為一談，更不能讓審計(jì)機(jī)構(gòu)背負(fù)上處罰權(quán)力，以免影響?yīng)毩⑿?；四是建立審?jì)與其他部門的協(xié)作機(jī)制，形成合力。項(xiàng)目管理部門應(yīng)全面配合審計(jì)監(jiān)督工作，兩個(gè)部門應(yīng)互通信息、互為支援，共同提高投資管理水平。通過頂層設(shè)計(jì)，厘清各方職責(zé)邊界，讓審計(jì)重新回歸獨(dú)立監(jiān)督的本位，發(fā)揮應(yīng)有作用。

2.轉(zhuǎn)變審計(jì)理念，實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)管

應(yīng)轉(zhuǎn)變審計(jì)監(jiān)督理念，從注重項(xiàng)目資金使用合規(guī)性，向關(guān)注投資效益、經(jīng)濟(jì)性、項(xiàng)目績效全面轉(zhuǎn)變。一是建立全生命周期審計(jì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目前期、中期、后期及運(yùn)營的全過程監(jiān)管，消除監(jiān)管盲區(qū)。審計(jì)部門要重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目立項(xiàng)評估、招標(biāo)采購、資金撥付各環(huán)節(jié)，發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題；二是建立動(dòng)態(tài)審計(jì)機(jī)制，對重復(fù)發(fā)生低效益的項(xiàng)目“回頭看”，形成閉環(huán)管理；三是注重評估項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益，不能簡單以資金使用合規(guī)為準(zhǔn)繩；四是建立審計(jì)發(fā)現(xiàn)的重大風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)報(bào)告制度，發(fā)現(xiàn)可能影響地區(qū)發(fā)展的重大投資風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)主動(dòng)報(bào)告政府，作為調(diào)整投資結(jié)構(gòu)的參考；五是建立投資項(xiàng)目績效評價(jià)體系，將項(xiàng)目績效與審計(jì)結(jié)果掛鉤。轉(zhuǎn)變理念，實(shí)現(xiàn)投資審計(jì)監(jiān)督的全面覆蓋是關(guān)鍵。

3.建立專業(yè)的審計(jì)隊(duì)伍，控制審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

應(yīng)大力培養(yǎng)專業(yè)化的審計(jì)人才隊(duì)伍，提升監(jiān)管效能。一是加大內(nèi)部審計(jì)人員培訓(xùn)力度，通過定期培訓(xùn)、掛職交流、學(xué)習(xí)典型案例等方式，提高業(yè)務(wù)技能和專業(yè)素養(yǎng)；二是建立激勵(lì)機(jī)制，吸引社會(huì)專業(yè)人才進(jìn)入政府審計(jì)部門，優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)；三是建立審計(jì)人員定期輪崗制度，避免利益輸送；四是建立社會(huì)中介機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)證和管理制度，規(guī)范外部力量介入，防控風(fēng)險(xiǎn)；五是建立審計(jì)檔案管理制度，保證審計(jì)依據(jù)真實(shí)完整；六是建立內(nèi)控制度，強(qiáng)化審計(jì)全過程監(jiān)督。通過深化人才隊(duì)伍建設(shè)和完善內(nèi)控制度，增強(qiáng)審計(jì)部門自身效能。

4.建立科學(xué)的監(jiān)督評價(jià)體系

應(yīng)建立科學(xué)、系統(tǒng)的審計(jì)監(jiān)督評價(jià)體系。一是建立全面考核機(jī)制，項(xiàng)目管理部門要配合審計(jì)監(jiān)督，根據(jù)審計(jì)結(jié)果完善管理制度和流程，消除腐敗風(fēng)險(xiǎn)；二是建立審計(jì)與評優(yōu)掛鉤機(jī)制，審計(jì)結(jié)果應(yīng)作為考核政府和領(lǐng)導(dǎo)班子的重要依據(jù)；三是建立項(xiàng)目責(zé)任追究制，對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題線索，要嚴(yán)肅問責(zé)追責(zé)；四是對審計(jì)中表現(xiàn)突出的個(gè)人和機(jī)構(gòu)進(jìn)行表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。完善激勵(lì)約束體系，能推動(dòng)各方面更加重視投資審計(jì)工作。

5.創(chuàng)新運(yùn)用信息技術(shù)手段

要大力推進(jìn)智慧審計(jì)建設(shè)，運(yùn)用信息技術(shù)創(chuàng)新審計(jì)監(jiān)管方式。一是構(gòu)建投資項(xiàng)目全生命周期信息化管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目數(shù)據(jù)的全過程、實(shí)時(shí)記錄；二是建設(shè)智能化審計(jì)系統(tǒng)，利用大數(shù)據(jù)分析項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，輔助審計(jì)監(jiān)管決策；三是使用區(qū)塊鏈技術(shù)保證審計(jì)信息的真實(shí)不可篡改；四是建立視頻監(jiān)控系統(tǒng)，對重大項(xiàng)目進(jìn)程進(jìn)行全程監(jiān)控；五是推廣移動(dòng)審計(jì)系統(tǒng)，實(shí)施無紙化審計(jì)；六是開發(fā)智能審計(jì)機(jī)器人，提高審計(jì)效率。充分運(yùn)用科技手段，是推動(dòng)審計(jì)現(xiàn)代化的重要舉措。

綜上所述，明確審計(jì)定位、轉(zhuǎn)變理念、強(qiáng)化隊(duì)伍、完善機(jī)制、運(yùn)用科技，能促進(jìn)政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督不斷完善，監(jiān)管更加精準(zhǔn)高效，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展保駕護(hù)航。這是一項(xiàng)系統(tǒng)化的工程，需要各部門通力協(xié)作、積極作為。相信通過持續(xù)改革創(chuàng)新，我們一定能以審計(jì)監(jiān)督這一“掣肘器”，突破當(dāng)前政府投資管理中存在的“痼疾”，提高資金使用效益，造福人民。

五、結(jié)語

完善政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督模式，是推動(dòng)政府治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，健全法規(guī)和制度，轉(zhuǎn)變審計(jì)理念，強(qiáng)化監(jiān)督功能，完善人員隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)科技應(yīng)用，以提高審計(jì)效能，保障政府投資效益，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。