自然生態(tài)空間用途管制制度的再造分析

收稿日期： 2023-09-01

基金項(xiàng)目： 遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目（L21ZD041）

作者簡(jiǎn)介： 郭潔，女，遼寧臺(tái)安人，遼寧大學(xué)教授，博士研究生導(dǎo)師，主要從事土地法與資源經(jīng)濟(jì)法研究;劉洋，女，河北唐山人，遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)博士研究生，主要從事資源經(jīng)濟(jì)法研究。

摘 要：在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，我國(guó)現(xiàn)行的土地用途管制制度、自然資源用途管制制度出現(xiàn)“制度失靈”，無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前建立覆蓋“全域、全要素”國(guó)土空間用途管制制度的要求。自然生態(tài)空間用途管制制度在地類劃分、分區(qū)、區(qū)域準(zhǔn)入及實(shí)施保障方面，存在亟須解決的問(wèn)題。自然生態(tài)空間用途管制制度構(gòu)建的基本路徑是，首先厘清其與土地用途管制制度的適應(yīng)性，然后從界定自然資源可管制的空間范圍、選擇多功能管制、改革建設(shè)用地指標(biāo)制度等方面實(shí)現(xiàn)其制度再造。自然生態(tài)空間用途管制制度的構(gòu)建，有利于貫徹落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)新理念，同時(shí)也是形成國(guó)土空間治理合力的重要制度保障。

關(guān)鍵詞：生態(tài)空間;用途管制;分區(qū);區(qū)域準(zhǔn)入

中圖分類號(hào)：D922.11""""" 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A"""""" 文章編號(hào)：1674-5450（2024）02-0045-07

2013年頒布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，建立空間規(guī)劃體系、明確管制界限、落實(shí)用途管制的相關(guān)內(nèi)容。2015年9月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》指出，生態(tài)文明體制改革的目標(biāo)是國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度的構(gòu)建，指出其基礎(chǔ)是空間規(guī)劃，手段是用途管制。2017年《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《管制辦法》）出臺(tái)，提出建立覆蓋全部國(guó)土空間的用途管制制度，并在福建、上海、浙江、甘肅等地開展試點(diǎn)。黨的十九大報(bào)告提出設(shè)立相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，同時(shí)提出統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)。根據(jù)2018年3月國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的內(nèi)容，設(shè)立中華人民共和國(guó)自然資源部，自然資源部?jī)?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)含國(guó)土空間規(guī)劃局和國(guó)土空間用途管制司。國(guó)土空間用途管制司的職責(zé)包括相關(guān)制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的擬定，相關(guān)計(jì)劃的提出、擬定、組織和實(shí)施，對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目用地及各類土地用途轉(zhuǎn)用承擔(dān)預(yù)審、審核、報(bào)批等工作。2019年5月發(fā)布的《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，其中明確指出分級(jí)分類建立國(guó)土空間規(guī)劃，明確各級(jí)國(guó)土空間編制主體工作的重點(diǎn)，強(qiáng)化對(duì)各項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)與約束作用，在市縣及以下編制詳細(xì)規(guī)劃，到2020年基本建立國(guó)土空間規(guī)劃體系。目前，自然生態(tài)空間用途管制作為一項(xiàng)新的制度設(shè)計(jì)，與土地用途管制制度有何關(guān)聯(lián)、我國(guó)土地用途管制制度績(jī)效如何、自然生態(tài)空間用途管制制度有何問(wèn)題等還有待進(jìn)一步明確。本文從自然生態(tài)空間用途管制的分類標(biāo)準(zhǔn)、管制方法及管制規(guī)則三個(gè)方面來(lái)分析其與土地用途管制制度的適應(yīng)性，并有針對(duì)性地提出構(gòu)建自然生態(tài)空間用途管制制度的建議，以期實(shí)現(xiàn)其強(qiáng)化自然生態(tài)空間保護(hù)、形成國(guó)土空間治理合力、落實(shí)生態(tài)文明理念的重要作用。

一、土地用途管制制度與自然生態(tài)空間用途管制制度的區(qū)別

（一）分類標(biāo)準(zhǔn)：從單一載體劃分轉(zhuǎn)向綜合考量自然資源品種及開發(fā)強(qiáng)度

土地用途管制的基礎(chǔ)是土地利用總體規(guī)劃，以單一的土地用途作為分類標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）第4條規(guī)定，土地可以分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。《管制辦法》第2條中，針對(duì)自然生態(tài)空間，將其界定為具有自然屬性的國(guó)土空間，其主導(dǎo)功能為提供生態(tài)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品，包括森林、草原、湖泊、濕地、灘涂、河流、海洋、荒漠、冰川、無(wú)居民海島等需要保護(hù)的或者合理利用的國(guó)土空間都屬于這一范疇。從當(dāng)前而言，對(duì)空間進(jìn)行劃分的標(biāo)準(zhǔn)不再單純考量“用途”這一平面載體要素，轉(zhuǎn)而綜合考量立體空間的主導(dǎo)功能及載體之上所覆蓋的自然資源種類。例如，按照《土地管理法》的規(guī)定，林地、草地屬于農(nóng)用地，但從生態(tài)服務(wù)功能的角度出發(fā)，由于其具備保持水土、涵養(yǎng)水源等功能，所以應(yīng)被劃分為生態(tài)空間，對(duì)其不能繼續(xù)按照農(nóng)用地的規(guī)則進(jìn)行管制。

（二）管制方法：從限制用途轉(zhuǎn)用行為轉(zhuǎn)向限制開發(fā)強(qiáng)度、設(shè)置區(qū)域準(zhǔn)入規(guī)則

我國(guó)的土地用途管制制度主要是在土地的規(guī)劃用途基礎(chǔ)之上限制用途轉(zhuǎn)用，特別是在保護(hù)耕地、糧食安全目標(biāo)的指引下嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。自然生態(tài)空間的管制為實(shí)現(xiàn)在不對(duì)生態(tài)空間面積和功能造成影響的同時(shí)，提升生態(tài)服務(wù)的保障能力，堅(jiān)持分級(jí)分類的管制思路，主要包括宏觀、微觀兩個(gè)層面。宏觀層面主要是實(shí)施區(qū)域準(zhǔn)入，將生態(tài)空間劃分為具有特殊重要生態(tài)功能的區(qū)域和其他生態(tài)空間，分別設(shè)定不同的開發(fā)強(qiáng)度要求，前者按照禁止開發(fā)的要求管理，后者則執(zhí)行區(qū)域準(zhǔn)入制度，限制開發(fā)利用活動(dòng)。宏觀層面的管制思路實(shí)質(zhì)上關(guān)系到產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)布局問(wèn)題;微觀層面主要是按照資源品種進(jìn)行管制，暫不改變當(dāng)前由國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等職能部門分別對(duì)各類生態(tài)空間的開發(fā)活動(dòng)進(jìn)行管制。值得關(guān)注的是這一做法與現(xiàn)今統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制的要求及國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的內(nèi)容是相背離的。

對(duì)自然生態(tài)空間的用途管控與耕地不同，應(yīng)打破局限于具體地塊的視角，而是要著眼于整體，從區(qū)域?qū)用娴慕嵌瘸霭l(fā)進(jìn)行考量。立足于這一層面，對(duì)于何種程度的開發(fā)規(guī)模和強(qiáng)度是在生態(tài)空間允許的范圍內(nèi)進(jìn)行考量;在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步考慮具體地塊的用途管制。在審批環(huán)節(jié)中，區(qū)域準(zhǔn)入和土地用途管制分別在項(xiàng)目的立項(xiàng)和供地環(huán)節(jié)中發(fā)揮相應(yīng)的作用[1]。

（三）管制規(guī)則：從用途管制轉(zhuǎn)向空間用途分區(qū)、用途管制、用途轉(zhuǎn)換管制及生態(tài)空間修復(fù)

1.土地用途管制的基本內(nèi)容

我國(guó)的土地用途管制制度主要包括兩方面內(nèi)容：一是農(nóng)地轉(zhuǎn)用管制，主要是指土地所有權(quán)人與使用人不得任意將農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，必須按照法律規(guī)定辦理相應(yīng)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。依據(jù)管制程度的不同，可以將農(nóng)地分為基本農(nóng)田、其他農(nóng)用地及四荒地[2]43。基本農(nóng)田是保障國(guó)家糧食安全的重要基礎(chǔ)，法律嚴(yán)格限制變更其用途，如《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》中對(duì)此有具體規(guī)定，根據(jù)其中的第31條第2款可知，基本農(nóng)田依法受到國(guó)家耕地制度的特殊保護(hù)。《土地管理法》第45條規(guī)定了基本農(nóng)田轉(zhuǎn)用的特殊審批內(nèi)容，有關(guān)基本農(nóng)田的征收審批由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。其他農(nóng)用地雖然也不得任意改變用途，但其受到的是次一級(jí)的管制。而對(duì)于“四荒地”則是放松管制，鼓勵(lì)對(duì)其進(jìn)行開發(fā)以最大限度地提高土地使用效率。二是建設(shè)用地開發(fā)管制。對(duì)建設(shè)用地的管制主要通過(guò)建設(shè)許可或土地使用權(quán)出讓合同對(duì)其開發(fā)強(qiáng)度進(jìn)行限制，包括土地利用的范圍、密度、容積等方面。土地用途管制集中了土地利用規(guī)劃決策權(quán)、土地利用許可權(quán)、土地違法行為處罰權(quán)的行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程，法學(xué)界大多數(shù)學(xué)者將其法律屬性定位為行政行為[3]。除上述兩方面內(nèi)容，《土地管理法》還通過(guò)設(shè)置占補(bǔ)平衡、增減掛鉤制度來(lái)實(shí)施耕地保護(hù)。

2.自然生態(tài)空間用途管制基本內(nèi)容

空間規(guī)劃是生態(tài)空間用途管制的依據(jù)。根據(jù)《管制辦法》第8條第2款規(guī)定，空間規(guī)劃應(yīng)對(duì)區(qū)域內(nèi)生態(tài)空間的總體格局及重點(diǎn)區(qū)域和保護(hù)目標(biāo)加以明確。在此基礎(chǔ)上對(duì)于空間用途分區(qū)和管制做進(jìn)一步明確。根據(jù)《管制辦法》的相關(guān)規(guī)定，自然生態(tài)空間用途管制的基本內(nèi)容主要包括以下幾方面：一是宏觀層面的用途管控。首先通過(guò)劃定“三區(qū)三線”來(lái)確定用途分區(qū)，然后在此基礎(chǔ)上制定以生態(tài)保護(hù)紅線為界、管制剛性程度不同的管制要求?！豆苤妻k法》第12條規(guī)定，生態(tài)保護(hù)紅線原則上按禁止開發(fā)區(qū)域的要求進(jìn)行管理，如涉及國(guó)家重大戰(zhàn)略資源勘探的需要，須依法獲得批準(zhǔn)后，在不對(duì)主體功能造成影響的前提下予以安排;對(duì)于紅線外的生態(tài)空間的管理，原則上遵循限制開發(fā)區(qū)域的要求。以生態(tài)空間的用途為依據(jù)進(jìn)行分區(qū)并依法對(duì)區(qū)域準(zhǔn)入條件進(jìn)行制定，列出清單對(duì)區(qū)域內(nèi)允許、限制和禁止的產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目進(jìn)行明確。二是微觀層面的用途管制，包括對(duì)開發(fā)行為的管控和對(duì)各類資源利用的管控。前者主要是對(duì)新增建設(shè)及農(nóng)業(yè)開發(fā)活動(dòng)對(duì)生態(tài)空間占用的管控，后者主要是資源利用過(guò)程中要依據(jù)資源環(huán)境承載能力，防止生態(tài)功能因旅游活動(dòng)及過(guò)度的墾殖、漁獵等行為受到損害。三是用途轉(zhuǎn)換管制，重點(diǎn)內(nèi)容是從嚴(yán)控制生態(tài)空間轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)空間和農(nóng)業(yè)空間。獲得國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)方能將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)空間，對(duì)于符合生態(tài)退耕條件的農(nóng)業(yè)空間及城鎮(zhèn)空間向生態(tài)空間的轉(zhuǎn)換持鼓勵(lì)態(tài)度，具有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府根據(jù)空間功能變化的實(shí)際情況，以資源環(huán)境承載能力及開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)為依據(jù)對(duì)“三生”空間的相互轉(zhuǎn)換利用進(jìn)行調(diào)整修改。四是生態(tài)空間的維護(hù)修復(fù)，包括明確采取休禁措施的區(qū)域規(guī)模、布局、時(shí)序安排、實(shí)施生態(tài)修復(fù)重大工程等。

二、土地用途管制制度的績(jī)效評(píng)價(jià)

（一）土地用途管制制度的目標(biāo)

土地用途管制制度源于耕地保護(hù)[4]。溯源這一制度，最早開始于19世紀(jì)的德國(guó)和美國(guó)。其實(shí)，很多國(guó)家或地區(qū)都存在這一制度，只是稱謂存在差異。日本、加拿大等國(guó)家稱其為“土地使用分區(qū)管制”，英國(guó)稱其為“土地規(guī)劃許可制”，法國(guó)、中國(guó)香港稱其為“建設(shè)開發(fā)許可制”，瑞典、中國(guó)臺(tái)灣稱其為“土地使用管制”?！坝猛竟苤啤痹谖覈?guó)（除香港、臺(tái)灣地區(qū)）首次以法律形式出現(xiàn)是在1998年修訂的《土地管理法》中，將其確定為我國(guó)土地管理的根本制度。從根本上來(lái)說(shuō)，土地用途管制制度是為了構(gòu)建一個(gè)能夠兼顧生產(chǎn)、生活及生態(tài)功能的秩序體系。因此，保護(hù)耕地（吃飯）、保障建設(shè)（建設(shè)）和生態(tài)保護(hù)（生態(tài)環(huán)境）的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)同等重要，不可偏廢[5]78。但我國(guó)的土地用途管制制度始終將單一的“耕地保護(hù)”作為目標(biāo)，或者說(shuō)在實(shí)施過(guò)程中主要圍繞這一目標(biāo)，從強(qiáng)調(diào)將耕地保護(hù)放在土地利用與管理首位的土地利用基本方針之確定，再到規(guī)劃指標(biāo)（規(guī)劃指標(biāo)包括農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)、耕地保有量計(jì)劃指標(biāo)、土地開發(fā)整理計(jì)劃指標(biāo)以及建設(shè)用地指標(biāo)，四個(gè)指標(biāo)中三個(gè)圍繞耕地）、配套制度（如基本農(nóng)田保護(hù)制度、耕地占補(bǔ)平衡制度）的設(shè)定，無(wú)一不彰顯“耕地保護(hù)”為中心的基本思路，對(duì)其余兩項(xiàng)目標(biāo)關(guān)注甚少，特別是在強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的背景之下對(duì)“生態(tài)保護(hù)”更是少有提及。

（二）土地用途管制制度的實(shí)施績(jī)效

1.土地用途管制制度保護(hù)耕地的實(shí)施績(jī)效

從全國(guó)總體上看，土地用途管制制度在很多方面都取得了較好的實(shí)施效果，如土地利用總體規(guī)劃中耕地?cái)?shù)量的保有等[6]。耕地?cái)?shù)量在一定程度上實(shí)現(xiàn)了動(dòng)態(tài)平衡，但耕地質(zhì)量平衡難以實(shí)現(xiàn)，主要是優(yōu)質(zhì)耕地流失速度比較快。為了保護(hù)耕地質(zhì)量，中央政府出臺(tái)了基本農(nóng)田保護(hù)、耕地占補(bǔ)平衡等相關(guān)制度，但并沒(méi)有得到較好的實(shí)施績(jī)效，沒(méi)能實(shí)現(xiàn)耕地質(zhì)量的占補(bǔ)平衡。

2.土地用途管制制度保護(hù)生態(tài)的實(shí)施績(jī)效

按照我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)定，土地用途分類中并不包含生態(tài)用地，在土地用途管制保護(hù)耕地目標(biāo)之下，立法為了確保耕地總量的不減少，設(shè)定了耕地占補(bǔ)平衡制度。在實(shí)踐操作中，主要是通過(guò)對(duì)后備土地資源的開墾來(lái)維持耕地?cái)?shù)量。存在的問(wèn)題主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。一是耕地對(duì)生態(tài)空間的擠占，為了實(shí)現(xiàn)耕地總量的平衡而對(duì)具有生態(tài)功能的土地進(jìn)行開墾，將草地、林地、未利用地等開墾為耕地。二是集約化的生產(chǎn)方式導(dǎo)致的耕地生態(tài)破壞。主要是隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，逐漸實(shí)現(xiàn)了規(guī)?；图s化，也導(dǎo)致化肥、農(nóng)藥、殺蟲劑濫用，過(guò)度栽培種植，土壤的生物多樣性遭到破壞，同時(shí)還造成耕地土壤流失、污染等問(wèn)題。這種以犧牲生態(tài)安全為代價(jià)來(lái)?yè)Q取糧食安全的做法如同殺雞取卵并非長(zhǎng)久之計(jì)，與黨的十八大后強(qiáng)調(diào)的生態(tài)文明建設(shè)及發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變也是相背離的。

土地用途管制向國(guó)土空間用途管制的轉(zhuǎn)換，使土地用途管制的領(lǐng)域也進(jìn)一步擴(kuò)大。主要采取的做法有以下幾種：一是從對(duì)城市規(guī)模擴(kuò)張的控制著手開展農(nóng)地保護(hù);二是規(guī)范土地資源的開發(fā)利用，主要通過(guò)土地利用分區(qū)和密度、容積管制來(lái)實(shí)現(xiàn);三是規(guī)制土地所有權(quán)人或土地開發(fā)者的土地使用和開發(fā)行為，依賴于土地開發(fā)規(guī)劃許可制度。

三、自然生態(tài)空間用途管制制度存在的問(wèn)題

黨的十九大報(bào)告首次明確提出空間用途管制，這是用途管制從平面轉(zhuǎn)向立體的標(biāo)志，邁出了從單要素管制向綜合管制的第一步。《管制辦法》中規(guī)定的自然生態(tài)空間用途管制是一項(xiàng)新的制度設(shè)計(jì)，具體實(shí)施還要通過(guò)試點(diǎn)的方式累積實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ)。現(xiàn)行《管制辦法》中關(guān)于自然生態(tài)空間用途管制的規(guī)定仍存在諸多問(wèn)題。

（一）地類劃分問(wèn)題：生態(tài)用地尚未法制化

土地用途管制制度是以土地用途分類為前提的，每一種土地資源有且僅有一種法定用途[7]。在《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—

2020年）》第五章協(xié)調(diào)土地利用與生態(tài)建設(shè)中，我們可以檢索到“生態(tài)用地”的概念，強(qiáng)調(diào)對(duì)基礎(chǔ)性生態(tài)用地的嚴(yán)格保護(hù)。但從我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)范文件中，我們并不能找到“生態(tài)用地”的法律概念?！吧鷳B(tài)用地”唯一一次出現(xiàn)在土地法律規(guī)范體系中是在《土地利用總體規(guī)劃管理辦法》第37條，明確生態(tài)用地保護(hù)落實(shí)情況應(yīng)當(dāng)包含在土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估中，同時(shí)也表明了生態(tài)用地與耕地、基本農(nóng)田及建設(shè)用地在土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估中的并列地位。

當(dāng)前生態(tài)用地法律規(guī)范的缺失與加強(qiáng)生態(tài)用地保護(hù)的現(xiàn)實(shí)趨勢(shì)存在強(qiáng)烈的反差，主要表現(xiàn)在當(dāng)前生態(tài)用地保護(hù)仍處于不完全的法制保護(hù)實(shí)踐狀態(tài)，這種狀態(tài)不宜長(zhǎng)期存續(xù)。隨著生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)，覆蓋全域全要素的國(guó)土空間用途管制制度正逐步建立，作為其基礎(chǔ)的國(guó)土空間規(guī)劃也將推進(jìn)，可以預(yù)見相應(yīng)的規(guī)劃管理法制也將做出調(diào)整與更新。

（二）分區(qū)問(wèn)題：忽視地方利益，缺乏公眾參與程序

“分區(qū)規(guī)劃”的術(shù)語(yǔ)含義在20世紀(jì)一直在發(fā)展變化。在20世紀(jì)的大部分時(shí)間中，分區(qū)規(guī)劃指20世紀(jì)20年代興起的一種土地利用管理形式，即把社區(qū)分為地理上的“地區(qū)”（Distr-

ict）或者“區(qū)”（Zone）。在某一地區(qū)內(nèi)，在限制建筑物高度、容積和密度的前提下允許某種對(duì)土地的利用行為。但是，在20世紀(jì)后半葉，土地利用管理的內(nèi)容得到擴(kuò)大，遠(yuǎn)非地理上的地區(qū)概念。事實(shí)上，“分區(qū)規(guī)劃”如今一般指所有的政府土地利用管理形式[8]588。

與“分區(qū)規(guī)劃”理論對(duì)應(yīng)的管制制度即為“分區(qū)管制”，根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)區(qū)域進(jìn)行系統(tǒng)劃分，將其分為若干個(gè)片段，根據(jù)不同片段的一致性和差異性制定出相應(yīng)的政策和規(guī)則對(duì)土地利用進(jìn)行管制[9]。

我國(guó)也存在“分區(qū)管制”，主要應(yīng)用于包括土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等各類空間類規(guī)劃中。對(duì)于人類而言，國(guó)土空間具有生態(tài)和經(jīng)濟(jì)雙重價(jià)值。生態(tài)空間為人類提供了生態(tài)產(chǎn)品，生產(chǎn)和生活空間為人類提供了生態(tài)服務(wù)功能，所以兩者的自然屬性是存在著重疊的。無(wú)論是確定的生態(tài)控制線還是劃定的生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)空間管制機(jī)制，區(qū)域內(nèi)自然資源的生態(tài)價(jià)值的保護(hù)，都是通過(guò)不同的方式在不同層面和程度上以犧牲經(jīng)濟(jì)價(jià)值為代價(jià)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，而該地區(qū)內(nèi)存在的依賴這些自然資源生產(chǎn)和生活的主體在這種情況下，其利益就會(huì)受到影響。因此，在進(jìn)行生態(tài)空間管制而使用生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃制度、生態(tài)格局規(guī)劃制度和生態(tài)控制線規(guī)劃制度時(shí)，不能脫離環(huán)境公眾參與制度。生態(tài)空間管制制度的實(shí)施在更多公眾的參與之下有利于制度期待的實(shí)現(xiàn)和生態(tài)世界觀的形成。但是，從我國(guó)現(xiàn)行的一些環(huán)境公眾參與制度，如《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》《環(huán)境信息公開辦法（試行）》等，并沒(méi)有上升到公民民主權(quán)利的高度，僅僅是一種提升執(zhí)法效率、消除執(zhí)法困境的手段，從某種層面上來(lái)說(shuō)，這是由于政策決策者認(rèn)為公眾在環(huán)境方面不具備足夠的專業(yè)知識(shí)和能力來(lái)實(shí)質(zhì)性地參與其中因而將其排除在外。

（三）區(qū)域準(zhǔn)入問(wèn)題：地方企業(yè)利益損害，難以實(shí)現(xiàn)利益協(xié)調(diào)

《管制辦法》第12條第2款針對(duì)紅線外生態(tài)空間的管理做出了具體的規(guī)定，原則上遵循限制開發(fā)區(qū)域的要求，以生態(tài)空間的用途為依據(jù)進(jìn)行分區(qū)并依法對(duì)區(qū)域準(zhǔn)入條件進(jìn)行制定。列出清單對(duì)區(qū)域內(nèi)允許、限制和禁止的產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目進(jìn)行明確，區(qū)域內(nèi)開發(fā)強(qiáng)度要以空間規(guī)劃為依據(jù)進(jìn)行確定，提出城鄉(xiāng)建設(shè)、礦產(chǎn)開發(fā)等活動(dòng)的規(guī)模、強(qiáng)度、布局等方面的要求，由同級(jí)人民政府予以公示。這樣的制度安排與《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》中將重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)劃定為限制開發(fā)區(qū)的做法是相契合的，對(duì)于具有水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙和生物多樣性維護(hù)功能的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，其開發(fā)管制原則之一為實(shí)行更加嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)把項(xiàng)目準(zhǔn)入關(guān)。但是，不管是自然生態(tài)空間用途管制制度中對(duì)限制開發(fā)區(qū)域?qū)嵭械膮^(qū)域準(zhǔn)入還是主體功能區(qū)規(guī)劃中實(shí)行的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，在一定程度上既會(huì)加大企業(yè)進(jìn)入該區(qū)域的難度和成本，又會(huì)導(dǎo)致因?yàn)槠髽I(yè)進(jìn)不來(lái)地方財(cái)政受損的情況發(fā)生，如何兼顧地方利益、企業(yè)利益及社會(huì)公共利益間的關(guān)系是我們?cè)谥贫仍O(shè)計(jì)中需要解決的關(guān)鍵問(wèn)題。

（四）實(shí)施保障問(wèn)題：管護(hù)協(xié)議或征收的規(guī)定過(guò)于原則

根據(jù)《管制辦法》第23條的規(guī)定，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行保護(hù)時(shí)，國(guó)家鼓勵(lì)地方采取管護(hù)協(xié)議等方式，對(duì)于有確實(shí)需要的情況，保護(hù)方式也可采取土地征收的方式。在自然生態(tài)空間用途管制中引入管護(hù)協(xié)議的方式本意是突破傳統(tǒng)“命令—控制”式行政管控模式，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用，但現(xiàn)行規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單、籠統(tǒng)，缺乏可操作性，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是在管護(hù)協(xié)議和征收的選擇上，沒(méi)有明確適用條件，實(shí)踐操作中會(huì)導(dǎo)致選擇矛盾和沖突，到底是管護(hù)協(xié)議居首還是沒(méi)有排序的問(wèn)題。事實(shí)上，為了發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在生態(tài)保護(hù)中的作用，應(yīng)當(dāng)將管護(hù)協(xié)議置于優(yōu)先選擇的位置;二是管護(hù)協(xié)議一方主體為有關(guān)部門或相應(yīng)管護(hù)機(jī)構(gòu)，到底協(xié)議一方當(dāng)事人如何確定規(guī)定得太過(guò)模糊;三是沒(méi)有違反管護(hù)協(xié)議的救濟(jì)措施的規(guī)定，《管制辦法》中規(guī)定鼓勵(lì)建立土地使用信用制度，將當(dāng)事人的違約行為記入用地信用檔案。從規(guī)定來(lái)看似乎只約束了相關(guān)土地權(quán)利人，而對(duì)于協(xié)議另一方主體的違約責(zé)任及監(jiān)督并沒(méi)有納入其中。

四、自然生態(tài)空間用途管制制度的再造

（一）明確界定自然資源可管制的空間范圍

目前，自然資源用途管制中自然資源范圍尚無(wú)統(tǒng)一概念，關(guān)于自然資源的涵義，《〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定〉輔導(dǎo)讀本》中對(duì)其進(jìn)行了解釋，將其定義為能夠提高人類福利的，有使用價(jià)值的天然存在的自然環(huán)境因素的總和。這一定義與聯(lián)合國(guó)環(huán)境計(jì)劃署給出的定義有較高的一致性，后者對(duì)自然資源的解釋同樣體現(xiàn)了能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值、提高人類福利的自然環(huán)境和條件，都對(duì)自然資源的特征做出了準(zhǔn)確、完整的表達(dá)。在我國(guó)《憲法》的相關(guān)內(nèi)容中，對(duì)我國(guó)的自然資源類型進(jìn)行了確定，包括草原、森林、礦藏、灘涂等。目前，我國(guó)法律有明確規(guī)定的國(guó)有自然資源包括13種。

1.按照自然資源的不同法律地位確定監(jiān)管的范圍

首先將有生命的自然資源與無(wú)生命的自然資源進(jìn)行區(qū)分，無(wú)生命的自然資源應(yīng)單獨(dú)作為景觀資源，如火山、地質(zhì)公園應(yīng)不同于森林公園，采取不同的監(jiān)管措施。其次，按照自然資源的再生程度，即可再生資源、不可再生資源中的恒定資源進(jìn)行區(qū)分，恒定資源不應(yīng)納入監(jiān)管的范圍，這是由于在自然界中，此類資源是大量存在的，其數(shù)量在人類的可預(yù)期時(shí)限內(nèi)，不會(huì)因人類的利用而減少，太陽(yáng)能即是一種典型的恒定資源。

2.完善自然資源的私法權(quán)益，以體系化的公法與私法協(xié)調(diào)思維，協(xié)調(diào)管制公共利益與私人權(quán)益的沖突，實(shí)現(xiàn)行政干預(yù)的比例原則

由于資源權(quán)內(nèi)部具體權(quán)利的多樣性可能會(huì)引發(fā)不同權(quán)利間的沖突，應(yīng)遵循下述原則對(duì)資源權(quán)體系進(jìn)行構(gòu)建：一是個(gè)性與共性的統(tǒng)一;二是穩(wěn)定性和前瞻性的統(tǒng)一;三是自治性和周延性的統(tǒng)一。資源權(quán)體系類型化建構(gòu)的進(jìn)路是，在對(duì)權(quán)利類型進(jìn)行劃分時(shí)，第一層級(jí)的劃分以自然資源的利用方式為標(biāo)準(zhǔn)，將其劃分為“利用性資源權(quán)”和“獲取性資源權(quán)”，前者的目的是對(duì)自然資源及其生產(chǎn)能力的利用，后者的目的是對(duì)自然資源所有權(quán)的獲取。資源權(quán)的第二層級(jí)劃分是建立在第一層級(jí)的基礎(chǔ)之上的，劃分的依據(jù)是資源客體的不同類型。根據(jù)第一層權(quán)利的劃分標(biāo)準(zhǔn)，可劃分為水權(quán)、林權(quán)、漁業(yè)權(quán)等，但這些權(quán)利概念存在著寬泛、籠統(tǒng)的缺陷，為實(shí)現(xiàn)權(quán)利體系的邏輯性和周延性，使同類權(quán)利中不同客體的權(quán)利類能夠處于同一位階，將具體權(quán)利類型進(jìn)行分解，歸于“利用性資源權(quán)”和“獲取性資源權(quán)”兩類權(quán)利之下。環(huán)境公權(quán)力對(duì)于資源權(quán)的行使有制約限制，這種制約源于自然資源的生態(tài)價(jià)值，因此權(quán)利人在行使權(quán)利的同時(shí)，要承擔(dān)合理開發(fā)的義務(wù)。針對(duì)“利用性資源權(quán)”問(wèn)題，主要是通過(guò)禁止性規(guī)定進(jìn)行公權(quán)力限制，這是為了防止由于過(guò)度開發(fā)對(duì)自然資源及其恢復(fù)更新能力造成的破壞。

3.克服土地用途管制剛性問(wèn)題，厘清自然生態(tài)空間用途管制的權(quán)力邊界

空間管制應(yīng)防止土地用途管制出現(xiàn)的剛性有余而適應(yīng)性不足的問(wèn)題，政府的管制權(quán)力會(huì)不會(huì)因?yàn)橛猛竟苤频臄U(kuò)大而擴(kuò)張，自然資源開發(fā)利用者的權(quán)利會(huì)不會(huì)因此受到政府的合法侵犯？這些問(wèn)題都需要正面回應(yīng)。對(duì)于自然生態(tài)空間的管制，政府不僅要合理實(shí)施管制，對(duì)于管制權(quán)力也要有明確的邊界，不能因管制權(quán)力無(wú)限膨脹導(dǎo)致開發(fā)利用者的正當(dāng)權(quán)利受到侵害。

4.用途管制規(guī)則應(yīng)涉及自然資源資產(chǎn)管理相關(guān)制度

自然資源的資產(chǎn)管理和用途管制應(yīng)合理地進(jìn)行銜接，具體實(shí)施方式包括與自然資源資產(chǎn)核算體系的銜接、與離任審計(jì)制度的銜接、與各類自然資源開發(fā)利用規(guī)劃的銜接。

（二）選擇多功能管制

自然資源用途可能因時(shí)間、空間及所處的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件不同而改變。例如，一條河流既可用作水力發(fā)電，也可以用于農(nóng)田灌溉，還可以用作航運(yùn)通道，甚至可以用作觀光風(fēng)景。但是多元化的自然資源用途并不能總是同時(shí)發(fā)揮作用，很多情況下多用途不能兼容，對(duì)側(cè)重經(jīng)濟(jì)用途和側(cè)重生態(tài)用途的資源采用不同的監(jiān)管方式。直觀來(lái)看，礦產(chǎn)資源產(chǎn)生巨大經(jīng)濟(jì)效益。除此之外，礦產(chǎn)支撐地質(zhì)結(jié)構(gòu)，是巖石圈的核心組成部分;特種礦產(chǎn)資源還與國(guó)家安全密切相關(guān)。而礦產(chǎn)的支撐能力及其具有的國(guó)家安全保障功能，是優(yōu)于經(jīng)濟(jì)價(jià)值的。自然資源用途管制制度應(yīng)當(dāng)首要地保障礦產(chǎn)資源的支撐功能與安全功能實(shí)現(xiàn)。

我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃中的一個(gè)核心內(nèi)容就是生態(tài)紅線。例如：在規(guī)劃國(guó)土空間、制定管制規(guī)則的過(guò)程中劃定、評(píng)價(jià)和監(jiān)督生態(tài)紅線;在山水林田等的保護(hù)工作中對(duì)修復(fù)和治理的分工;在進(jìn)行自然資源和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)工作時(shí)，明確責(zé)任和監(jiān)管邊界。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中，自然資源的范疇不僅包含水、地、林、礦等這些能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收入、構(gòu)成產(chǎn)權(quán)主體經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)資源，還包括具有公益屬性和保護(hù)價(jià)值的生態(tài)環(huán)境，生態(tài)系統(tǒng)和聚居環(huán)境都屬于自然資源的一部分。

在劃定生態(tài)紅線和保護(hù)區(qū)面積的過(guò)程中，應(yīng)考慮實(shí)際情況，衡量相應(yīng)的保護(hù)政策與其是否相適應(yīng)。參考國(guó)際上的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)可知，較大的保護(hù)區(qū)面積和生態(tài)紅線通常對(duì)應(yīng)具備一定彈性的保護(hù)政策，反之，對(duì)應(yīng)的管控政策則更加嚴(yán)格和強(qiáng)硬。因此，在自然資源的開發(fā)利用過(guò)程中，應(yīng)以堅(jiān)持保護(hù)生態(tài)為前提的條件下，允許人類適度、合理活動(dòng)，遵循面上保護(hù)、點(diǎn)上開發(fā)的原則。

（三）改革建設(shè)用地指標(biāo)制度

按照《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》（2016年）的規(guī)定，所謂土地利用年度計(jì)劃制度是指以我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策、社會(huì)發(fā)展、國(guó)民經(jīng)濟(jì)、土地規(guī)劃及實(shí)際土地利用情況等為依據(jù)，國(guó)土資源部及國(guó)家發(fā)改委等中央有關(guān)部門在測(cè)算了計(jì)劃年度內(nèi)的耕地保有量和土地整治補(bǔ)償耕地量及新增建設(shè)用地量的基礎(chǔ)上，對(duì)全國(guó)年度土地利用計(jì)劃進(jìn)行制定，但是根據(jù)現(xiàn)行的土地用途管制制度，這種規(guī)劃方式只能在宏觀上進(jìn)行控制，而土地用途管制的核心和基礎(chǔ)則是建立在年度建設(shè)用地指標(biāo)之上。通過(guò)完善《土地管理法》第23條與相關(guān)條款從而加強(qiáng)土地利用年度計(jì)劃的科學(xué)性、民主性和合理性是否可行？答案是否定的，這是由于“基于空間管制規(guī)劃的用途管制”對(duì)土地的總體和分區(qū)規(guī)劃是以功能分區(qū)為基礎(chǔ)的，而不是通過(guò)建設(shè)用地指標(biāo)對(duì)土地用途進(jìn)行管制，想要真正地以空間管制規(guī)劃多規(guī)合一為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)這一制度，規(guī)劃內(nèi)容中應(yīng)明確對(duì)公共設(shè)施和公共服務(wù)的用地需求進(jìn)行規(guī)劃，包括交通、綠地、公園等用地和政府辦公、教育、醫(yī)療、公租房等用地。對(duì)于這些用地之外的用地需求則不對(duì)其具體用途進(jìn)行規(guī)定，僅是基于生態(tài)、環(huán)境等公共利益的要求對(duì)其容積率進(jìn)行科學(xué)的設(shè)定。具體地塊用途的確定是以國(guó)家、社會(huì)、產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)劃為指引，也就是在不違反空間管制規(guī)劃的前提下，不具備年度建設(shè)用地指標(biāo)等額外條件是可以獲得土地開發(fā)利用許可的。

法學(xué)視點(diǎn)

Analysis of Re-engineering Natural Ecological Space Use Control System

Guo Jie， Liu Yang

（College of Law， Liaoning University， Shenyang Liaoning 110036）

Abstract： In the process of promoting the modernization of the national governance system and governance capacity， Chinas current land use control system and natural resource use control system are troubled by“system failure”， and they do not meet the requirements of the current establishment of a territorial space use control system covering“all areas and all elements”.There are some problems to be solved in the land classification， zoning， regional access and implementation guarantee of the control system of natural ecological space use. The basic way to construct the natural ecological space use control system is to first clarify its adaptability to the land use control system， then it rebuilds the system from the following aspects： defining the controllable spatial scope of natural resources， choosing multi-function control and reforming the index system of construction land. The establishment of the control system of natural ecological space use is beneficial to the implementation of the new concept of ecological civilization construction， and it is also an important institutional guarantee for the formation of rational territorial space governance.

Key words：ecological space; use control; zoning; regional access

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【責(zé)任編輯：趙 踐""" 責(zé)任校對(duì)：劉北蘆】