我國入境旅游政策的歷史演變與時代選擇

DOI： 10.19765/j.cnki.1002-5006.2024.04.001

提振入境旅游是旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要任務(wù)。本文擬在梳理我國入境旅游政策發(fā)展歷史的基礎(chǔ)上，就當(dāng)前入境旅游政策制定進行探討。

一、與時代呼應(yīng)的入境旅游政策演變

從1978年開始到20世紀(jì)80年代中期，大力發(fā)展創(chuàng)匯導(dǎo)向的入境旅游是我國旅游業(yè)發(fā)展的重點，也是服務(wù)改革開放的時代需求。在這期間，我國旅游政策的指向、優(yōu)先領(lǐng)域和重點都集中于入境旅游。1978年，中共中央批轉(zhuǎn)外交部黨組《關(guān)于發(fā)展旅游事業(yè)的請示報告》，強調(diào)發(fā)展以入境旅游為主的國際旅游業(yè)。1981年，國務(wù)院出臺《關(guān)于加強旅游工作的決定》，明確指出“由于目前交通、食宿、游覽點等條件較差，暫不宜提倡發(fā)展國內(nèi)旅游”1。隨后的多次全國性旅游工作會議和多個文件，進一步強調(diào)了積極推動入境旅游發(fā)展的意義和緊迫性，要求創(chuàng)造條件推進入境旅游發(fā)展。1986年出臺的“七五”計劃，仍然提出以入境旅游為契機，大力發(fā)展國際旅游，“增加外匯收入，促進各國人民之間的友好往來”。與之相伴隨的，是關(guān)于入出境簽證、基本接待設(shè)施建設(shè)、旅行服務(wù)機構(gòu)建設(shè)等相關(guān)政策的發(fā)布實施，有力促進了入境旅游發(fā)展。

從20世紀(jì)80年代中期開始直到20世紀(jì)90年代中期，雖然入境旅游政策依然占據(jù)著旅游政策中最為重要的位置，但隨著國內(nèi)旅游逐漸興起，國內(nèi)旅游開始成為旅游政策的重要關(guān)注點。1985年《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家旅游局關(guān)于當(dāng)前旅游體制改革幾個問題的報告的通知》提出，旅游發(fā)展要實現(xiàn)“四個轉(zhuǎn)變”，其一就是“要從只抓國際旅游轉(zhuǎn)變?yōu)閲H、國內(nèi)旅游一起抓”。根據(jù)原國家旅游局政策法規(guī)司編印的《旅游政策法規(guī)資料選編》，1985年至1993年期間，在國務(wù)院、國家計委和國家旅游局出臺的所有旅游政策法規(guī)中，僅有1993年《關(guān)于積極發(fā)展國內(nèi)旅游業(yè)的意見》一個文件專為國內(nèi)旅游而設(shè)。當(dāng)然，也是這個文件確定了國內(nèi)旅游為主的發(fā)展基調(diào)，推動形成了入境旅游和國內(nèi)旅游共同發(fā)展的格局。

從20世紀(jì)90年代中期開始，國民旅游逐漸發(fā)展成為旅游市場的主體，在旅游政策中越來越受到重視，與此相應(yīng)的是，入境旅游在旅游政策中的地位明顯下降。在“雙休日”“黃金周”“職工帶薪年休假”等政策的推動下，我國國內(nèi)旅游蓬勃發(fā)展，旅游業(yè)發(fā)展格局也發(fā)生了根本性的改變。原來主要接待入境游客的景區(qū)、飯店等單位也開始更多考慮如何更好地服務(wù)國內(nèi)游客。相比入境旅游，國內(nèi)旅游市場規(guī)模更加龐大，需要更多地激發(fā)各方面力量投入國內(nèi)旅游業(yè)發(fā)展中。

當(dāng)然，直到21世紀(jì)初期，入境旅游依然在旅游政策框架中占據(jù)著重要位置。如2005年我國旅游業(yè)發(fā)展的總體指向仍然是“大力發(fā)展入境旅游，規(guī)范發(fā)展出境旅游，全面提升國內(nèi)旅游”1。但從2008年開始，國家旅游主管部門對三大市場的表述做了調(diào)整，提出“大力發(fā)展國內(nèi)旅游，積極發(fā)展入境旅游，有序發(fā)展出境旅游”2，首次明確把國內(nèi)旅游放到了更為優(yōu)先的位置。2009年，國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》進一步明確，“堅持以國內(nèi)旅游為重點，積極發(fā)展入境旅游，有序發(fā)展出境旅游”，提出“把旅游業(yè)培育成國民經(jīng)濟的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”。這既是對我國旅游業(yè)進入大眾旅游時代的呼應(yīng)，同時也重構(gòu)了入境旅游發(fā)展的政策環(huán)境。顯然，在這樣的歷史進程中，入境旅游政策需要尋求更適宜的定位。

二、近10余年入境旅游政策的基本特征

筆者搜集整理了2009年以來國家和地方層面主題為“入境旅游”的文件以及綜合性文件中涉及入境旅游的條款，對相關(guān)政策文本運用ROST CM6軟件進行了分析。

國家層面入境旅游政策文本中位居前20的高頻詞（過濾后）分別是旅游、入境、業(yè)務(wù)、經(jīng)營、服務(wù)、旅行社、發(fā)展、市場、文化、建設(shè)、加強、質(zhì)量、提升、出境、郵輪、部門、政策、消費、范圍、管理。可見，圍繞入境旅游，業(yè)務(wù)、經(jīng)營、服務(wù)等是入境旅游政策最為關(guān)注的范疇，而旅行社也占有靠前位置，表明入境旅游發(fā)展的重要抓手依然還是旅行社，缺乏新時代的旅游政策承載工具。如國家層面入境旅游政策文本語義網(wǎng)絡(luò)圖（圖1）所示，入境和旅游是入境旅游政策文本最重要的兩個節(jié)點，圍繞這兩個節(jié)點又形成了業(yè)務(wù)、經(jīng)營、服務(wù)、旅行社等次級節(jié)點。

地方層面入境旅游政策文本中位居前20的高頻詞（過濾后）分別是旅游、入境、獎勵、發(fā)展、市場、旅行社、文化、游客、宣傳、部門、服務(wù)、企業(yè)、境外、申報、加強、海外、合作、組織、建設(shè)、資金。和國家層面一樣，地方層面入境旅游政策也強調(diào)發(fā)展、市場、旅行社等范疇。值得關(guān)注的是，在地方入境旅游政策中獎勵和宣傳是重要的內(nèi)容。如地方層面入境旅游政策文本語義網(wǎng)絡(luò)圖（圖2）所示，圍繞入境和旅游兩個核心節(jié)點形成了市場、宣傳、獎勵等次級節(jié)點。進一步分析地方出臺的入境旅游政策，可以發(fā)現(xiàn)，各地還重點突出了當(dāng)?shù)匕l(fā)展入境旅游的優(yōu)勢特色。如陜西突出了“一帶一路”，上海突出了貿(mào)易、城市、休閑，云南重視沿邊與合作，浙江關(guān)注消費、商品和鄉(xiāng)村，福建凸顯了郵輪、都市和中醫(yī)藥，湖南重視消費、鄉(xiāng)村、融合、度假村和休閑等。

三、新時期入境旅游政策展望

新冠疫情的沖擊使得我國入境旅游的發(fā)展跌入了低谷，自2023年年初對新冠感染實施“乙類乙管”以來，提振入境旅游成為我國旅游政策的重要內(nèi)容，在入境旅游政策設(shè)計上出現(xiàn)了許多積極的變化。2023年9月27日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于釋放旅游消費潛力推動旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的若干措施》專設(shè)了“加強入境旅游工作”部分，從“實施入境旅游促進計劃”“優(yōu)化簽證和通關(guān)政策”“恢復(fù)和增加國際航班”“完善入境旅游服務(wù)”“優(yōu)化離境退稅服務(wù)”“發(fā)揮旅游貿(mào)易載體作用”等6個方面進行了系統(tǒng)部署。2023年11月17日，在昆明召開的“中國入境旅游政策發(fā)布會”上，外交部和國家移民管理局就為外國人來華旅游提供更多渠道和便利、口岸簽證政策、邊境簽證政策以及區(qū)域性入境免簽政策等進行了說明。2023年11月24日，我國決定試行擴大單方面免簽國家范圍，對法國、德國、意大利、荷蘭、西班牙、馬來西亞6個國家持普通護照人員試行單方面免簽政策。這些舉措都表明了我國為提振入境旅游在政策上所做的努力。但是也要看到，當(dāng)前和今后一個時期入境旅游發(fā)展的壓力依然較大，入境旅游政策也還有改進的空間，政策供給無效和政策供給不足同時存在。未來的入境旅游政策優(yōu)化，主要應(yīng)該從以下方面著手。

第一，在政策指向上，既要形成對入境旅游的新定位，又要形成政策體系的系統(tǒng)性優(yōu)化。進一步明確入境旅游在國際國內(nèi)“雙循環(huán)”新格局下的新定位，將入境旅游納入外事、外宣戰(zhàn)略體系和全國宣傳思想文化工作的政策供給計劃中，明確入境旅游在新時期的重要地位、發(fā)展方向、目標(biāo)路徑。梳理既有政策，做好入境旅游提振的頂層設(shè)計，形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的制度安排，同時又給市場主體和地方自主的發(fā)展和優(yōu)化空間。在發(fā)展目標(biāo)上，除了入境游客數(shù)量和外匯收入等指標(biāo)外，還要探索設(shè)立涵蓋軟實力提升、國家形象改善和人民交往等方面的入境旅游發(fā)展目標(biāo)體系。在管理體制上，在繼續(xù)加強和外交、港澳、臺辦、移民、口岸、海關(guān)、商務(wù)、網(wǎng)信等部門協(xié)調(diào)的同時，擴大與入境旅游發(fā)展的相關(guān)管理部門的工作聯(lián)系，探索入境旅游涉及部委的“負面清單”1制度。在政策內(nèi)容上，除了旅行便利、語言環(huán)境、信息獲取、在地公共服務(wù)等方面外，還要擴展到入境游客在我國短暫生活各種需求的滿足，以及客源地與目的地的銜接、境外合作伙伴的需求發(fā)現(xiàn)和回應(yīng)等方面。在市場主體上，不再局限于“旅行社”，而要將政策觸角延伸至所有為滿足入境游客在我國短暫生活提供產(chǎn)品和服務(wù)的各類市場主體上。要以服務(wù)為政策的基本著力點，避免片面的“管理”和“證明”2思維，從政策層面為入境游客、市場主體和所有相關(guān)方提供可見、可及、有獲得感的公共服務(wù)。

第二，在政策落地上，需要形成更流暢的工作銜接和政策配合。目前，文化和旅游部正在研究制定《入境旅游促進計劃》，圍繞該計劃的出臺和實施，一項急迫的工作就是針對細分市場、具體行業(yè)、特定目的地形成具有系統(tǒng)的可操作性政策。從頂層設(shè)計到末端的有效執(zhí)行和反饋調(diào)整，離不開相關(guān)部門權(quán)限、職能、工作方式的設(shè)定以及相互配合，與之不可分割的是機制的優(yōu)化和政策的有效供給。如在旅游便利化持續(xù)推進、航空交通優(yōu)化、在華生活便利、商業(yè)環(huán)境改進等重點領(lǐng)域，可考慮根據(jù)不同層級、不同地域、不同細分市場和產(chǎn)業(yè)，探索形成有針對性的政策體系。還要探索設(shè)立入境旅游政策的協(xié)調(diào)機構(gòu)，設(shè)立與之相配合的常設(shè)辦事機構(gòu)及配套機制，定期議事，加快政策協(xié)調(diào)反應(yīng)速度。如國家簽證政策和入出境口岸政策的銜接，入境旅游獎勵制度的優(yōu)化調(diào)整，入境游客駕駛證件和車輛證件的管理等。

第三，在政策設(shè)定上，要考慮培育可持續(xù)的生態(tài)環(huán)境。入境、國內(nèi)和出境三大市場的發(fā)展存在著緊密的聯(lián)系，雖然在發(fā)展資源上有一定競爭，但彼此之間也能相互借力、相互支撐。入境旅游政策應(yīng)該圍繞塑造良性競合關(guān)系，在目的地建設(shè)、旅游基礎(chǔ)設(shè)施提升、公共服務(wù)提供、旅游市場規(guī)范、交通和網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施配套等方面發(fā)揮旅游目的地和市場主體等相關(guān)方的積極性，關(guān)心和回應(yīng)入境旅游市場主體的需求和期待，以此推動入境旅游的可持續(xù)發(fā)展，推動近悅遠來1、主客共享的更多可能性。在推廣營銷政策上，鼓勵形成以市場化、專業(yè)化推廣機構(gòu)為主導(dǎo)的入境旅游推廣體系，有針對性地建立和強化入境旅游者、境外市場主體與中國的特定聯(lián)系，鼓勵城市目的地善用文化和旅游資源，對標(biāo)國際先進標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施和商業(yè)環(huán)境，開發(fā)依托當(dāng)?shù)匚幕椎膭?chuàng)新入境產(chǎn)品。地方政府要將入境旅游宣介推廣、競爭力提升與地方文化提升、城市形象塑造等緊密結(jié)合，在鼓勵市場主體發(fā)展、加大入境旅游投入等方面形成更透明、更簡明也更有效的激勵政策框架。