《金融消費者保護法》相關(guān)法律問題研究

[摘要]金融消費者相比于普通消費者存在一定的特殊性，但我國卻尚未針對這些特殊性出臺專門的《金融消費者保護法》。目前，金融產(chǎn)品大量出現(xiàn)，各種衍生品也層出不窮，為了將多如繁星的金融商品分類管理，更好地保護金融消費者的利益，我國應(yīng)當(dāng)出臺專門的《金融消費者保護法》，以取代現(xiàn)有的機構(gòu)性規(guī)制，克服其存在的諸多問題。金融消費的雙方實力對比相較于普通消費者來說更加懸殊，如何在這樣的對比下實現(xiàn)正義，是必須要回答的問題。故而，本文主張以《草案》為基礎(chǔ)，在吸收外國的有益經(jīng)驗，建立專門的《金融消費者保護法》，實現(xiàn)對金融消費者的全面保護，避免重大金融風(fēng)險的產(chǎn)生。

[關(guān)鍵詞]金融消費者保護；金融商品；立法規(guī)制；金融消費爭議

[中圖分類號]D922.28；D923.8 ?????[文獻標(biāo)識碼]A

[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2024.02.063

一、金融消費者保護專門立法的必要性

（一）《消費者權(quán)益保護法》：對金融消費者保護有名無實

可以說，《消費者權(quán)益保護法》主動或被動地希望納入對金融消費者的保護，現(xiàn)行《消費者權(quán)益保護法》第28條規(guī)定了“采用網(wǎng)絡(luò)、電視、電話、郵購等方式提供商品或者服務(wù)的經(jīng)營者，以及從事證券、保險、銀行等金融服務(wù)的經(jīng)營者，應(yīng)該向消費者提供經(jīng)營地址、聯(lián)系方式、商品或者服務(wù)的質(zhì)量、價款或者費用、履行期限和方式、安全注意事項和風(fēng)險警示、售后服務(wù)、民事責(zé)任等信息?！睆拇丝梢悦黠@看出2013年《消費者權(quán)益保護法》在應(yīng)對日益增長的金融消費者保護需求的倉促；最后，從第28條的內(nèi)容上來看，其主體還包括了“采用網(wǎng)絡(luò)、電視、電話、郵購等方式”經(jīng)營銷售的主體，可見，這一條并非專門針對金融消費者，而是在這一些同時列舉的主體下面賦予他們公開相關(guān)信息的義務(wù)，即使如此，提供相關(guān)信息的義務(wù)也只是金融消費者保護中的一個部分而已，并不能認為憑此就足矣保護金融消費者的權(quán)利，其實，這一條作為單獨規(guī)定并無必要，因為這是作為共性的“經(jīng)營者”都應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)，并不是對應(yīng)的金融消費者的特殊權(quán)利。

（二）“消費者”：概念、內(nèi)容的相容與不相容性

《消費者權(quán)益保護法》第2條規(guī)定：“消費者為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務(wù)，其權(quán)益受本法保護；本法未作規(guī)定的，受其他有關(guān)法律、法規(guī)保護。”購買金融商品能否被理解為“生活消費需要”是這里的破題關(guān)鍵。根據(jù)《金融消費者保護法》草案（建議稿）（以下簡稱建議稿），我們可以對學(xué)界的態(tài)度窺得一二：“本法所稱金融消費者是指接受金融機構(gòu)提供金融商品與金融服務(wù)的自然人，法人和非法人團體。”相比于《消法》，建議稿明確了幾點，對部分機構(gòu)和消費者的排除也體現(xiàn)了《金融消費者保護法》作為特殊法的特殊性所在。從消費品的性質(zhì)來看，金融消費與實物消費也存在較大的區(qū)別，金融消費的目的是滿足財產(chǎn)保值、增值的需求，享受金融機構(gòu)服務(wù)，購買其商品。而《消法》更加強調(diào)人們的吃穿用度的保護。

（三）現(xiàn)行監(jiān)管機制的有效性問題：機構(gòu)性規(guī)制還是功能性規(guī)制？

主張無需專門立法，而采用《消法》或《中國人民銀行金融消費者權(quán)益保護實施辦法》等規(guī)章來保障金融消費者權(quán)益的觀點都面臨著這樣的問題。此時只能采用機構(gòu)性規(guī)制，如上文所說，機構(gòu)性規(guī)制存在“各家自掃門前雪”的窘境，會同時產(chǎn)生監(jiān)管錯位和監(jiān)管真空，可以明確的是，僅僅依靠機構(gòu)性規(guī)制是無法完成金融消費者保護的。這一點與《消法》存在顯著不同，從《消法》第8、18、20條可以看出，消費者的知情權(quán)與相對方自身經(jīng)營的業(yè)務(wù)高度相關(guān)，經(jīng)營者的披露義務(wù)也限于其“提供”的商品。即，在消法領(lǐng)域，消費者很難碰到在購買一個商品或服務(wù)的時候無人告知其相關(guān)信息的窘境，企業(yè)、商家的經(jīng)營范圍相當(dāng)有限，在實體產(chǎn)品上也幾乎不可能存在“創(chuàng)新”以超越其經(jīng)營范圍的可能性。所以，將信息披露“機構(gòu)”分，其實大可以按照現(xiàn)有的對商品種類的分類進行，不動產(chǎn)、車輛、船舶、食品、旅游等，每一個商品和服務(wù)都能得到精準(zhǔn)的“對號入座”，很難有什么無處分類的困難存在。但金融消費領(lǐng)域顯然存在顯著的不同，在金融創(chuàng)新愈發(fā)蓬勃的當(dāng)下，機構(gòu)性規(guī)制很難滿足現(xiàn)實需求，那么功能性規(guī)制呢？

應(yīng)該明確的是，功能性規(guī)制不必然優(yōu)于機構(gòu)性規(guī)制，沒有被監(jiān)管的機構(gòu)和沒有被監(jiān)管的業(yè)務(wù)在金融消費者保護領(lǐng)域是同等嚴肅的問題。從現(xiàn)實情況來看，我國的一行二會均有消費者保護的職能，甚至有專門的保護機構(gòu)，這種監(jiān)管方法造成了嚴重的力量沖突。伴隨著消費者保護規(guī)則的差異，這樣的沖突會越來越明顯，在這種情況下，建立一個整合各方力量，調(diào)和各方?jīng)_突，綜合了功能性規(guī)制和機構(gòu)性規(guī)制的以金融消費者保護為目的的制度就十分有必要。從效力位階來說，只有全國人大及其常委會制定的法律級的立法能夠起到整合上訴要素和理念的作用。

（四）分散式立法機制：沖突與彌合的困難

前文提到，我國一行二會有著不同的金融消費者保護的規(guī)則，即使拋開其內(nèi)部的管理制度不談，主要的與金融消費者保護有關(guān)的文件就有國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強金融消費者權(quán)益保護工作的指導(dǎo)意見》、央行的《金融消費者權(quán)益保護實施辦法》、銀保監(jiān)會的《銀行保險機構(gòu)消費者權(quán)益保護管理辦法（征求意見稿）》。除證監(jiān)會尚未發(fā)布專門的金融消費者保護的規(guī)章外，其余相關(guān)部門均有對應(yīng)文件出臺，這些文件相比于統(tǒng)一的《金融消費者保護法》在相關(guān)的信息披露機制、適當(dāng)性管理機制、可回溯管理機制、個人信息保護機制、投訴處理機制、糾紛化解機制、內(nèi)部審計機制等方面天然存在不利之處，信息壁壘在分別由不同的規(guī)范調(diào)整的情況下天然出現(xiàn)，各部門的信息披露義務(wù)也由此不同。對于金融消費者保護來說，分業(yè)經(jīng)營帶來的不利暫且不表，分業(yè)監(jiān)管的體制已經(jīng)帶來了諸多不利，基于上述因素的考慮，一部統(tǒng)一的、整合的《金融消費者保護法》是解決現(xiàn)有體制下諸多矛盾的根本和前提。

二、金融消費者保護專門立法可行性

（一）背景：金融消費者保護的強烈現(xiàn)實需求推動

全球金融危機暴露出的一個重要問題就是對金融消費者的保護不足，對金融消費者的保護已經(jīng)成了全球范圍內(nèi)金融監(jiān)管制度改革和相關(guān)立法的重要內(nèi)容。一方面，在金融消費者購買金融商品和金融服務(wù)時，金融機構(gòu)往往有選擇地進行信息披露，對商品和服務(wù)銷售不利的因素往往一筆帶過甚至緘默不談。另一方面，金融消費者面對日漸繁雜的金融商品和服務(wù)，在知識上顯得越來越力不從心，面對大量決定其權(quán)利義務(wù)的格式合同在簽字時或許連一知半解都算不上。再者，面對金融機構(gòu)是否盡到說明義務(wù)的爭端，金融消費者雖負擔(dān)舉證責(zé)任，但卻并無與之相適應(yīng)的能力和權(quán)力，在種種因素的推動下，建立專門的金融消費者保護法因為痛點的突出，存在相應(yīng)的抓手，可以進行精準(zhǔn)的立法，對癥下藥解決問題。

（二）借鑒：外國金融消費者保護立法的高度發(fā)展

2020年3月，韓國《金融消費者保護法》正式頒布，其優(yōu)勢在于整合了眾多法律法規(guī)規(guī)則中的消費者保護的要素。在事前保護上，韓國法借鑒了英國的思路，建立了消費者教育制度，而在事后救濟上，除了在部分條件下采納了舉證責(zé)任倒置制度之外，還在監(jiān)督機制中加入了懲罰性罰款制度和限制銷售令兩項制度，保護消費者權(quán)益。

首先是懲罰性罰款制度，可以收回公司違法銷售獲得的利益，當(dāng)金融公司存在違法違規(guī)行為時，以保障性商品的保費、貸款性商品的貸款額、投資性商品的投資額為標(biāo)準(zhǔn)，對其處違法收入50%以內(nèi)的罰款。這一點和傳統(tǒng)民法的“填平主義”是根本抵觸的，可能引發(fā)金融消費者濫訴，也可能過度抑制市場活躍性。故而，韓國政府的做法是，先進行懲罰性罰款，以行政措施進行監(jiān)管，如果仍然屢教不改，則允許懲罰性損害賠償，交由消費者自行訴訟，此時金融企業(yè)面臨的損失，可能會是無法承受的。

其次是限制銷售令，這項權(quán)力被賦予了金融委員會，當(dāng)金融委員會認為金融商品和服務(wù)可能會對金融消費者的財產(chǎn)造成重大損失時，可以禁止金融商品銷售商就此訂立合同。這種行為也可以算是一種事前監(jiān)督，畢竟其可以先行適用，但更多的，這項權(quán)力和《產(chǎn)品質(zhì)量法》中召回的措施可能更加類似?？偟膩碚f，我國和韓國在金融發(fā)展的階段上存在相似性，且同時需要兼顧金融創(chuàng)新和金融消費者保護，且在當(dāng)下可能還要略微傾向于前者，在這種情況下，自然需要借鑒先行者的經(jīng)驗，為我所用，我國的《金融消費者保護法》也需要進行取舍。

三、我國《金融消費者保護法》的構(gòu)建：以金融商品類型化為出發(fā)點

（一）金融商品的類型化重構(gòu)

1.存款型。原則上不存在本金損失的都可以歸類為此，在這種情況下，消費者以利息作為主要收入來源，在我國，這是最廣大的金融機構(gòu)能夠設(shè)立的商品和開展的業(yè)務(wù)，可以通過這樣的行為，合法吸收客戶資金。

2.投資型?？赡軒肀窘饟p失的、將貨幣轉(zhuǎn)化為資本的行為都應(yīng)該被認為是投資型的，具體包括股票、債權(quán)、非保本的證券投資商品、信托、衍生金融商品等均屬于此。投資者的主要目的是賺取差價或者進行風(fēng)險對沖，相比于存款型來說，這類金融商品的風(fēng)險會高上許多，但同樣的，收益也會對應(yīng)增加。

3.保障型。主要是對消費者負擔(dān)的損失風(fēng)險進行補償?shù)慕鹑谏唐?，如不具有投資功能的人壽保險、年金等，這些產(chǎn)品主要在保值增值的前提下能起到一定的經(jīng)濟補償功能。

4.貸款型。是消費或者可以在開辦貸款業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)處直接融資的金融商品。

5.復(fù)合型。是同時具有上述的兩種以上的屬性的金融商品，如投資連接保險產(chǎn)品。這是最難分類與規(guī)制的產(chǎn)品，需要根據(jù)具體的業(yè)務(wù)類型來進行綜合分析判斷。

（二）金融商品類型化在“適當(dāng)性原則”中的應(yīng)用

所謂適當(dāng)性原則（suitability principle）就是要求金融機構(gòu)在勸導(dǎo)客戶購買金融產(chǎn)品時，必須根據(jù)客戶的購買目的、風(fēng)險承受能力、綜合考慮，推薦其適合的金融產(chǎn)品。這里的適當(dāng)必須兼顧程序和實體的，同時以金融商品的類型化為指導(dǎo)原則，依其分類區(qū)別對待。

（三）金融商品類型化在說明義務(wù)中的應(yīng)用

強化金融銷售者的說明義務(wù)，對于消費者知情權(quán)保護，以及防范金融行業(yè)道德性風(fēng)險有著重大意義，這也是我國《金融消費者保護法》所應(yīng)該著重強調(diào)的部分。

對于不同類型的金融商品，金融機構(gòu)的說明義務(wù)也不盡相同，如，對于保障型商品，應(yīng)該說明的事項包括：商品內(nèi)容，消費者的權(quán)利，風(fēng)險范圍，不屬于賠付范圍的類型與事由等。從原則上來說，金融機構(gòu)在向消費者提供內(nèi)容，盡說明義務(wù)時應(yīng)該以一般消費者能夠理解的方式進行，說明內(nèi)容的范圍以《金融消費者保護法》為限，同時應(yīng)該承擔(dān)自己盡到了應(yīng)說明的重要事項的責(zé)任，這樣的證明最好是非單一形式的。對于說明義務(wù)的規(guī)定，《金融消費者保護法》應(yīng)該針對不同類型商品分別作出規(guī)定，并以“法律法規(guī)規(guī)定的其他事項”作為兜底，以保障消費者的合法權(quán)益。

四、結(jié)語

金融消費者保護是金融業(yè)發(fā)展所永遠需要平衡的一個價值理念，故而以專門的《金融消費者保護法》來協(xié)調(diào)各方?jīng)_突，整合各方資源，在當(dāng)前制度架構(gòu)不發(fā)生大變化的前提下顯得尤為重要?！督鹑谙M者保護法》應(yīng)摒除單一的機構(gòu)監(jiān)管理念，采納先行國家有益的立法經(jīng)驗和管理模式。以金融商品的類型化為基礎(chǔ)，依風(fēng)險為標(biāo)準(zhǔn)，對消費者的區(qū)分、適當(dāng)性原則、說明義務(wù)、不當(dāng)誘導(dǎo)等行為進行精準(zhǔn)分類，體現(xiàn)對不同消費者的精準(zhǔn)區(qū)別保護，在以金融消費者保護為主要目的的同時，提高金融規(guī)制效率，維護金融自由。

參考文獻：

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[2]周仲飛，李敬偉.金融科技背景下金融監(jiān)管范式的轉(zhuǎn)變[J].法學(xué)研究，2018，40（5）：3-19.

唐靖東（1999.3-），男，漢族，重慶人，碩士，研究方向：國際人權(quán)法、國際法一般理論。