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    政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)主體法律關(guān)系研究

    2024-04-29 00:44:03趙大千
    秦智 2024年2期

    [摘要]主體法律關(guān)系是政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的焦點(diǎn)問(wèn)題,形成公法關(guān)系說(shuō)和私法關(guān)系說(shuō)兩種代表性觀點(diǎn)。根據(jù)分離理論與雙階理論,論證我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)主體法律關(guān)系可以分為決策階段的行政法律關(guān)系和執(zhí)行階段的第三人利益合同法律關(guān)系。在此基礎(chǔ)上,本文深入闡釋兩階段之間的關(guān)系,并提出具體銜接協(xié)調(diào)的建議。

    [關(guān)鍵詞]政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù);分離理論;行政法律關(guān)系;第三人利益合同

    [中圖分類(lèi)號(hào)]D923.6? ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

    [DOI]:10.20122/j.cnki.2097-0536.2024.02.002

    一、實(shí)踐難題:我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)主體法律關(guān)系的爭(zhēng)論

    政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)是政府與社會(huì)力量合作的典型模式和制度創(chuàng)新,旨在通過(guò)充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)高質(zhì)量供給。政府購(gòu)買(mǎi)由傳統(tǒng)的政府生產(chǎn)養(yǎng)老服務(wù)提供給老年人的“二元主體”轉(zhuǎn)向服務(wù)提供者(政府)、服務(wù)生產(chǎn)者(社會(huì)力量)和服務(wù)接收者(老年人)“三元主體”。政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)主體法律之間的關(guān)系是當(dāng)前焦點(diǎn)問(wèn)題,形成兩種代表性觀點(diǎn):

    (一)公法關(guān)系說(shuō)

    政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)本質(zhì)是國(guó)家公權(quán)力的行使,體現(xiàn)了較強(qiáng)的公法屬性,包括兩個(gè)核心法律關(guān)系:其一,政府與社會(huì)力量之間的公共服務(wù)合同;其二,政府與社會(huì)公眾之間的公共服務(wù)給付。

    從公共服務(wù)合同來(lái)看,國(guó)家為高效率履行公共服務(wù)供給職責(zé),制度化地將社會(huì)力量吸納到國(guó)家決策中,通過(guò)有機(jī)整合國(guó)家與社會(huì),實(shí)現(xiàn)公共利益。社會(huì)力量是政府實(shí)現(xiàn)公共行政目標(biāo)的代理者,公共服務(wù)合同屬于行政合同。一方面,購(gòu)買(mǎi)合同一方主體政府是公共服務(wù)的提供者,政府是國(guó)家行政權(quán)力的代表,具有提供普惠、優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)的職責(zé),這并不因提供方式的轉(zhuǎn)變而削弱;政府始終承擔(dān)規(guī)劃購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目、制定購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、確定購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)承接方、監(jiān)管購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)合同履行等職責(zé),這是國(guó)家公權(quán)力的體現(xiàn)。另一方面,公共服務(wù)合同以公共利益為宗旨,具體可以概括為合理利用公共資金、推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)政策、實(shí)現(xiàn)公共利益優(yōu)先,若將政府購(gòu)買(mǎi)主體法律關(guān)系看作純粹的私法關(guān)系,政府完全等同于民事主體,則將導(dǎo)致政府采購(gòu)宗旨的落空,公益性無(wú)從談起;同時(shí),養(yǎng)老服務(wù)的公共性和福利性使政府購(gòu)買(mǎi)合同項(xiàng)目具有長(zhǎng)期微利的特點(diǎn),不能單靠意思自治來(lái)建立靜態(tài)穩(wěn)定的合作關(guān)系,而需要政府在合同關(guān)系發(fā)展過(guò)程中考量外部環(huán)境和公眾需求的變化,并建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

    從公共服務(wù)給付來(lái)看,政府與公眾之間的公共服務(wù)給付關(guān)系亦具有公共屬性。政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的本質(zhì)是手段革新和資源整合,不能因此克減、甚至放棄在該領(lǐng)域的責(zé)任,反而應(yīng)當(dāng)通過(guò)吸納社會(huì)力量參與公共服務(wù)給付,提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率,滿(mǎn)足廣大人民群眾日益增長(zhǎng)的需求。當(dāng)私人組織通過(guò)法律明確授權(quán)行使國(guó)家公權(quán)時(shí),其具有公權(quán)主體地位,此時(shí)簽訂的合同性質(zhì)為行政合同。[1]公共服務(wù)合同和公共服務(wù)供給皆屬于公法法律關(guān)系,即行政法律關(guān)系。若政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)生爭(zhēng)議,可以通過(guò)行政途徑獲得救濟(jì)。

    (二)私法關(guān)系說(shuō)

    政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的目的是通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,提高公共服務(wù)供給的效率與質(zhì)量。實(shí)現(xiàn)這一變革的前提是社會(huì)力量具有專(zhuān)業(yè)性和獨(dú)立性,即承接養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)力量既不隸屬于政府,也不是政府履行職能的工具。政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)是民事合同締結(jié)過(guò)程,政府與社會(huì)力量之間平等協(xié)商,約定雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系、明確養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容、數(shù)量和質(zhì)量要求、規(guī)定養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和違約責(zé)任承擔(dān)等,建立合作關(guān)系。[2]政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)合同是第三人利益合同,即雙方當(dāng)事人約定向第三人給付,由第三人直接取得權(quán)利的合同;按約定為第三人設(shè)定權(quán)利的一方為債權(quán)人,向第三人履行義務(wù)的一方為債務(wù)人,第三人不是合同當(dāng)事人僅為受益人。

    在實(shí)踐中,養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)際受益人一般是特定行政區(qū)域內(nèi)有基本服務(wù)需求的老年人。在政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)合同有效成立后,作為債務(wù)人的承接者應(yīng)當(dāng)按照合同規(guī)定的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)向社會(huì)公眾履行義務(wù),否則應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公眾和政府承擔(dān)違約責(zé)任。政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的給付始終承擔(dān)第一位的責(zé)任,在第三人利益合同中承擔(dān)質(zhì)量保證義務(wù),監(jiān)督承接者提供服務(wù)的品質(zhì)。[3]

    二、理論闡釋?zhuān)悍蛛x理論視角下政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)主體

    分離理論提出公共服務(wù)的提供與生產(chǎn)相分離的觀點(diǎn),即公共服務(wù)提供是運(yùn)用公權(quán)力作出決策、統(tǒng)籌資源、協(xié)調(diào)監(jiān)督生產(chǎn),保障公共服務(wù)質(zhì)量與效率的過(guò)程。公共服務(wù)生產(chǎn)是具體將資源投入轉(zhuǎn)化為產(chǎn)出的過(guò)程,政府是公共服務(wù)唯一合法的提供者,政府與各種社會(huì)力量皆可以成為公共服務(wù)的生產(chǎn)者。[4]分離理論為打破公共服務(wù)供給的政府壟斷,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)生產(chǎn)多元化提供有力的理論支持,在行政法治中具體化為決策與執(zhí)行的適度分離:政府負(fù)責(zé)制定政策、組織協(xié)調(diào)、探尋實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)目標(biāo)的最佳主體和途徑,社會(huì)力量負(fù)責(zé)公共項(xiàng)目的具體執(zhí)行和公共服務(wù)的生產(chǎn)。現(xiàn)代公共管理將分離理論轉(zhuǎn)化為具體機(jī)制,推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)從理論建構(gòu)轉(zhuǎn)化為社會(huì)實(shí)踐。

    (一)政府在公共服務(wù)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,提高公共服務(wù)供給效率

    傳統(tǒng)政府是公共服務(wù)的唯一提供者和生產(chǎn)者,以期能彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷,實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正。但公共服務(wù)的政府壟斷容易導(dǎo)致尋租和腐敗,降低供給水平和質(zhì)量。政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)旨在通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制引入與政府職能分解、轉(zhuǎn)移、委托和授權(quán),將公共服務(wù)生產(chǎn)交給社會(huì)力量承擔(dān),解決低效和浪費(fèi)的問(wèn)題,滿(mǎn)足社會(huì)多元化的需求,實(shí)現(xiàn)從“大包大攬”的全能型政府向“有所為,有所不為”的有限職能政府轉(zhuǎn)變。市場(chǎng)機(jī)制和效益導(dǎo)向是手段而非目的,是外在目標(biāo)而非內(nèi)在追求,政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的根本目標(biāo)是人,即追求公共利益、凸顯公民權(quán)利。

    (二)政府購(gòu)買(mǎi)中政府責(zé)任復(fù)雜化

    傳統(tǒng)行政理論中政府責(zé)任單一,即按照要求執(zhí)行政策?,F(xiàn)代政府賦予行政官員較大空間,使得責(zé)任問(wèn)題復(fù)雜化。當(dāng)我們討論政府責(zé)任承擔(dān)時(shí),要考慮一系列標(biāo)準(zhǔn),包括憲法和法律、公共利益、社會(huì)價(jià)值、成本效益等。與傳統(tǒng)高度簡(jiǎn)化的政府責(zé)任相比,現(xiàn)代政府責(zé)任問(wèn)題需要通過(guò)充分的公眾參與、互動(dòng)溝通、協(xié)調(diào)完善加以解決。[5]根本而言,政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的主體法律關(guān)系問(wèn)題體現(xiàn)了政府治理方式的重大變革,從行政命令和指令性計(jì)劃轉(zhuǎn)變?yōu)楹贤卫?,從?qiáng)調(diào)社會(huì)控制轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代政府的組織協(xié)調(diào);同時(shí),政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)承擔(dān)特殊責(zé)任——培育市場(chǎng)主體。

    我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)起步晚且需求大,能夠提供優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)的市場(chǎng)主體力量不足。通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù),推進(jìn)管辦分離,優(yōu)化資源配置,建構(gòu)開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境,達(dá)到培育專(zhuān)業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)組織的目標(biāo)。上述復(fù)雜多元的政府責(zé)任是我們考量政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)中主體法律關(guān)系的關(guān)鍵點(diǎn)。

    三、對(duì)策建議:我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的主體法律關(guān)系

    根據(jù)分離理論,在政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的過(guò)程中,購(gòu)買(mǎi)決策與執(zhí)行、公共服務(wù)供給與生產(chǎn)既相互分離,又互動(dòng)聯(lián)系,促使購(gòu)買(mǎi)過(guò)程與政府職責(zé)復(fù)雜化,這是探討政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)主體法律關(guān)系的理論前提。

    (一)雙階理論視角下我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)主體法律關(guān)系

    德國(guó)行政法學(xué)界提出雙階理論以解決政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)主體法律關(guān)系問(wèn)題。[6]政府購(gòu)買(mǎi)行為可以分為兩個(gè)階段:

    第一階段是“決策”。政府根據(jù)法律規(guī)定、公共利益、經(jīng)濟(jì)效率決定是否采取購(gòu)買(mǎi)的方式提供養(yǎng)老服務(wù)。如果決定政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù),會(huì)嚴(yán)格依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序決定具體由哪個(gè)組織成為承接主體。政府在決策階段的角色是公權(quán)力的行使者,政府與承接者的法律關(guān)系呈現(xiàn)公法屬性。如我國(guó)法律規(guī)定在招投標(biāo)過(guò)程中出現(xiàn)權(quán)利侵害現(xiàn)象,應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政救濟(jì)手段維護(hù)自身權(quán)益。

    第二階段是“執(zhí)行”。為養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn),承接方作為獨(dú)立的主體與政府簽訂合同,約定雙方的權(quán)利義務(wù)。政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)合同雙方主體地位平等,屬于民事合同,呈現(xiàn)私法屬性。[7]

    綜上所述,政府與社會(huì)力量之間在決策階段是行政法律關(guān)系,在執(zhí)行階段是民事合同法律關(guān)系;政府與公眾在任何階段至始至終是行政法律關(guān)系,承接主體與公眾在決策階段是第三人利益合同法律關(guān)系。

    (二)我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)合同性質(zhì)與救濟(jì)途徑

    雙階理論克服了長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)主體法律關(guān)系或公法或私法的片面解釋?zhuān)窃摾碚撋行枰M(jìn)一步推進(jìn),以解決實(shí)踐中的難題。

    1.兩階段之間的法律關(guān)系如何把握

    20世紀(jì)以來(lái),法律社會(huì)化運(yùn)動(dòng)興起,涇渭分明的公法與私法的界限被打破,出現(xiàn)了大量公法私法化、私法公法化的現(xiàn)象。從公法私法化來(lái)看,在政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域,在傳統(tǒng)行政命令和指令性計(jì)劃的治理方式中,政府具有優(yōu)位性、相對(duì)社會(huì)力量享有某些特權(quán);現(xiàn)代公共治理用軟法規(guī)制取代行政命令,行政權(quán)的內(nèi)容、行使方式、行使條件均轉(zhuǎn)化為合同條款,政府與承接主體均以購(gòu)買(mǎi)合同條款規(guī)定的權(quán)利義務(wù)為依據(jù)展開(kāi)活動(dòng)。從私法公法化來(lái)看,在傳統(tǒng)合同理論中意思自治的絕對(duì)地位在現(xiàn)代社會(huì)遭到削弱,政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)合同以公共利益為宗旨,隨著外部環(huán)境和公眾需求不斷調(diào)整,不能單靠意思自治建立靜態(tài)合作關(guān)系。

    一方面,政府將公共利益、社會(huì)價(jià)值轉(zhuǎn)化為合同條款中的權(quán)利義務(wù)、質(zhì)量要求、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn);另一方面,政府通過(guò)立法確定政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)合同的底線(xiàn)要求、考核標(biāo)準(zhǔn),并通過(guò)評(píng)估程序進(jìn)行監(jiān)督管理。因此,在兩階段的法律關(guān)系中,政府的監(jiān)督管理貫穿整個(gè)過(guò)程,這與政府承擔(dān)提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)責(zé)任的角色相一致。

    2.兩階段之間的法律關(guān)系如何銜接協(xié)調(diào)

    其一,兩階段中救濟(jì)的銜接與協(xié)調(diào)。人為地將原本統(tǒng)一的法律關(guān)系分成兩個(gè)法律關(guān)系,將導(dǎo)致救濟(jì)途徑難以確定。在養(yǎng)老服務(wù)過(guò)程中,當(dāng)作為消費(fèi)者的老年人權(quán)益遭受侵害時(shí),應(yīng)當(dāng)如何救濟(jì)是一個(gè)實(shí)踐難題。雖然從理論上講,老年人作為第三人利益合同的受益人,在承接主體沒(méi)有按照合同約定的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)履行義務(wù)時(shí),可以依照民事救濟(jì)途徑向承接主體追究違約責(zé)任,但這無(wú)疑增加了老年人額外的負(fù)擔(dān)。事實(shí)上,老年人處于相對(duì)弱勢(shì)的地位,因精力、能力等的限制在公共服務(wù)中遭受侵權(quán)時(shí)很難通過(guò)民事途徑獲得救濟(jì)。故而,在養(yǎng)老服務(wù)過(guò)程中,作為消費(fèi)者的公眾權(quán)益遭受侵害時(shí)應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政途徑獲得救濟(jì):一方面,政府與公眾在任何階段至始至終是行政法律關(guān)系:另一方面,政府在第三人利益合同中承擔(dān)質(zhì)量保證義務(wù),監(jiān)督承接者提供服務(wù)的品質(zhì)。[8]

    其二,兩個(gè)階段中運(yùn)行的銜接與協(xié)調(diào)。政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老保險(xiǎn)的目的是優(yōu)質(zhì)高效地滿(mǎn)足老年人日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需求,老年人是“消費(fèi)者”,即他們不是購(gòu)買(mǎi)合同的當(dāng)事人,但亦不是傳統(tǒng)行政管理模式下被動(dòng)的服務(wù)接受者。老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)真實(shí)需求與服務(wù)反饋等是政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)最終目標(biāo)是否達(dá)成的關(guān)鍵,對(duì)提升財(cái)政資金使用效率、實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展至關(guān)重要。政府應(yīng)當(dāng)在購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的決策、履行監(jiān)管、結(jié)果考評(píng)各個(gè)行政環(huán)節(jié)增加老年人參與途徑,倒逼社會(huì)力量全面履行合同,實(shí)現(xiàn)“消費(fèi)者”在合同締結(jié)階段的參與權(quán)、在合同履行的監(jiān)督權(quán)和合同終結(jié)時(shí)的反饋權(quán)是政府的職責(zé)。

    四、結(jié)語(yǔ)

    綜上,根據(jù)分離理論與雙階理論,理順我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)兩個(gè)階段三方主體之間的法律關(guān)系,是實(shí)現(xiàn)優(yōu)化資源配置、提升養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量和效率、滿(mǎn)足日益增加的養(yǎng)老服務(wù)需求的關(guān)鍵和必要所在。

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    基金項(xiàng)目:2015年遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金青年項(xiàng)目,項(xiàng)目名稱(chēng):遼寧社區(qū)養(yǎng)老領(lǐng)域政府與NGO合作法律機(jī)制研究(項(xiàng)目編號(hào):L15CFX008)

    作者簡(jiǎn)介:趙大千(1983.3-),女,漢族,吉林長(zhǎng)春人,博士,副教授,研究方向:社會(huì)法學(xué)。

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