推進(jìn)法律清理 提升立法質(zhì)效

[摘要] 堅(jiān)持全面依法治國(guó)，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，是新時(shí)代新征程法治建設(shè)的關(guān)鍵舉措，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要著力點(diǎn)。完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，要按照中央的部署推進(jìn)法律清理。通過(guò)對(duì)法律法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)審查，制定新的法律法規(guī)、修改需要更新的內(nèi)容以及廢除不再適用的法律法規(guī)，增強(qiáng)立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性，提升立法質(zhì)效，確保中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系有效因應(yīng)時(shí)代變化，滿足社會(huì)各方面的制度需求。

[關(guān)鍵詞] 法律清理；? 立法質(zhì)效；? 高質(zhì)量發(fā)展；? 法治中國(guó)

[中圖分類號(hào)] D616； D920.1? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ? ?[文章編號(hào)] 0529-1445（2024）03-0020-04

進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，黨和國(guó)家對(duì)立法工作提出更高要求。黨的二十大報(bào)告將“堅(jiān)持全面依法治國(guó)，推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”作專章論述，進(jìn)行專門部署，特別強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法，統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)內(nèi)法治和涉外法治，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，統(tǒng)籌立改廢釋纂，增強(qiáng)立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性”。在此背景下，集中開(kāi)展法律法規(guī)清理工作，持續(xù)提升立法質(zhì)效，不僅是法治中國(guó)建設(shè)的前提基礎(chǔ)，更是解決新征程上突出問(wèn)題的“牛鼻子”工程。

立法工作面臨新的形勢(shì)和新的任務(wù)

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“法規(guī)制度帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性……要本著于法周延、于事有效的原則，制定新的法規(guī)制度，完善已有的法規(guī)制度，廢止不適應(yīng)的法規(guī)制度?！?貫徹黨中央要求，總結(jié)以往做法，第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議新修正的《中華人民共和國(guó)立法法》第一百一十六條規(guī)定：“對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，制定機(jī)關(guān)根據(jù)維護(hù)法制統(tǒng)一的原則和改革發(fā)展的需要進(jìn)行清理?！币虼耍^法律清理，是指具有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)從維護(hù)法制統(tǒng)一和改革發(fā)展的需要出發(fā)，對(duì)一定時(shí)期和范圍內(nèi)的法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件進(jìn)行系統(tǒng)審查，制定、修改和廢止法律法規(guī)活動(dòng)的總稱。法律清理包含了法律法規(guī)“立改廢”多種情形，是建設(shè)完備的法律規(guī)范體系的關(guān)鍵，對(duì)提升立法質(zhì)效意義重大。通過(guò)對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行全面審查，制定新的法律法規(guī)、修改不合時(shí)宜的法律法規(guī)以及廢止過(guò)時(shí)的法律法規(guī)，可以確保法律體系的現(xiàn)代性、適用性和有效性。制定新法是指根據(jù)新的社會(huì)需求和技術(shù)進(jìn)步，在充分調(diào)查研究、跨部門協(xié)商和廣泛公眾參與的基礎(chǔ)上制定新的法律規(guī)范。制定新法必須確保其有效性、公正性和廣泛的社會(huì)接受度。修改法律法規(guī)是指對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)進(jìn)行章節(jié)目條款項(xiàng)的改變、語(yǔ)言概念更新以及新的補(bǔ)充等，使其更有效地調(diào)整社會(huì)關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家和社會(huì)的有效治理。廢止法律法規(guī)是指立法機(jī)關(guān)正式廢除或取消已經(jīng)過(guò)時(shí)的法律規(guī)范。

從建設(shè)完備的法律規(guī)范體系維度看，一是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)性仍有較大提升空間。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系由全國(guó)人大及其常委會(huì)立法、國(guó)務(wù)院及其部門立法、地方立法（包括一般地方立法、民族自治地方立法、經(jīng)濟(jì)特區(qū)和特別行政區(qū)立法）三大門類構(gòu)成，包括憲法、法律、行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、中央政府規(guī)章、省級(jí)地方性法規(guī)和政府規(guī)章、設(shè)區(qū)的市級(jí)法規(guī)和政府規(guī)章、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)和自貿(mào)區(qū)法規(guī)等形式。但是，這三大門類立法各有隸屬，各類法律規(guī)范之間存在一定的立法沖突和立法空白。二是部門利益法規(guī)化和地方利益法規(guī)化的現(xiàn)象仍然在一定范圍存在，立法的權(quán)威性、穩(wěn)定性、嚴(yán)肅性需要提升。特別是在《中華人民共和國(guó)立法法》2015年第一次修改時(shí)將地方立法權(quán)主體進(jìn)行擴(kuò)容，將過(guò)去40多個(gè)較大的市才有的地方立法權(quán)擴(kuò)大至全部280多個(gè)設(shè)區(qū)的市，此后地方立法呈現(xiàn)出數(shù)量猛增態(tài)勢(shì)。因此，有必要開(kāi)展常態(tài)化的集中清理工作，系統(tǒng)整合法律法規(guī)資源，統(tǒng)一法律適用，提升立法質(zhì)效，推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)。

從依法推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化維度看，新興科技（如人工智能、大數(shù)據(jù)、生物技術(shù)）和全球化進(jìn)程正在深刻改變?nèi)祟惿鐣?huì)。黨和政府的關(guān)系、政府與市場(chǎng)及社會(huì)的關(guān)系、中央與地方的關(guān)系都在進(jìn)行現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。在黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)法律法規(guī)的具體內(nèi)容按照黨的路線方針政策和相關(guān)戰(zhàn)略部署進(jìn)行對(duì)標(biāo)對(duì)表，該制定新法的要安排制定，該修改的要安排修改，該廢止的要廢止，強(qiáng)化各種改革措施的規(guī)范化、制度化，使之體現(xiàn)國(guó)家意志、凝聚最大共識(shí)、統(tǒng)一上下步調(diào)。這一方面有利于快速實(shí)現(xiàn)法治中國(guó)建設(shè)的任務(wù)目標(biāo)，取得改革成效和創(chuàng)新成果。另一方面也便于正本清源，消除各級(jí)各類法律規(guī)范之間、法律和政策之間、法律體系和黨規(guī)體系之間的實(shí)體性與程序性沖突，促進(jìn)政府治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

集中進(jìn)行法律清理意義重大

集中進(jìn)行法律清理，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要著力點(diǎn)，不僅有助于完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，還能增強(qiáng)公眾對(duì)法律的信任和遵守意愿，從而促進(jìn)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)。

集中進(jìn)行法律清理，是增強(qiáng)立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性的關(guān)鍵舉措。清理工作首先要對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行全面審查，以確定法律規(guī)范是否符合當(dāng)前的社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)和客觀規(guī)律。適時(shí)開(kāi)展法律法規(guī)清理，保證法律體系內(nèi)部和諧統(tǒng)一，是實(shí)現(xiàn)法治效能與政府治理效能最大化的重要措施。需要強(qiáng)調(diào)的是，法律清理是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要建立一套體系完善、及時(shí)有效的動(dòng)態(tài)機(jī)制。要明確進(jìn)行法律清理的專門性機(jī)構(gòu)，對(duì)清理工作的原則性規(guī)定要進(jìn)行細(xì)化?？梢钥紤]將審查、備案等權(quán)能進(jìn)行整合，由專門機(jī)構(gòu)系統(tǒng)謀劃，以發(fā)揮更大的制度效能。要建立動(dòng)態(tài)長(zhǎng)效的清理機(jī)制，避免運(yùn)動(dòng)式清理模式的弊端。

集中進(jìn)行法律清理，是科學(xué)立法、民主立法、依法立法的集中體現(xiàn)。第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議新修正的《中華人民共和國(guó)立法法》，第一、二、五條明確了依法立法的重要性，為規(guī)范立法活動(dòng)提供了明確指引；第九條修改了立法任務(wù)和立法方式，對(duì)立法的科學(xué)性提出了更高要求。法律清理作為立法工作的重要內(nèi)容，是貫徹科學(xué)立法、民主立法、依法立法的集中體現(xiàn)。堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，準(zhǔn)確把握新事物的本質(zhì)和規(guī)律，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題能夠在法律中得到及時(shí)、準(zhǔn)確地反映。要進(jìn)一步完善和應(yīng)用立法技術(shù)規(guī)范，掌握更多制定及修改規(guī)范性文件的方法和操作技巧，包括法規(guī)結(jié)構(gòu)設(shè)置、立法概念界定、立法語(yǔ)言表述、立法依據(jù)收集等。通過(guò)將這些技術(shù)規(guī)范、方法技巧貫穿于整個(gè)立法活動(dòng)之中，實(shí)現(xiàn)立法技術(shù)的現(xiàn)代化、高端化和大數(shù)據(jù)化，使立法工作更具規(guī)范性、立法結(jié)構(gòu)更具合理性、立法內(nèi)涵更具適用性。提高立法的民主性，應(yīng)廣泛聽(tīng)取和反映公眾意見(jiàn)。在法律法規(guī)制定、修改和廢止過(guò)程中，要充分考慮普通公民的意見(jiàn)和利益，確保法律規(guī)定合理且符合公眾的期望和需求，響應(yīng)民之所呼、民之所愿。要深入調(diào)查研究，接地氣、通民意、應(yīng)民呼，破除“一刀切”，以更加合理的制度安排滿足社會(huì)需求。法律清理工作要通過(guò)法定立法機(jī)構(gòu)以法定程序進(jìn)行，確保法律調(diào)整不超越憲法法律賦予的界限，確保新制定或修改的法律法規(guī)在法律體系上統(tǒng)一完整、在法律規(guī)范上內(nèi)在融洽、在邏輯結(jié)構(gòu)上上下有序。

集中進(jìn)行法律清理，是節(jié)約立法成本、提高立法效率、優(yōu)化服務(wù)保障、實(shí)現(xiàn)良法善治的重要抓手。通過(guò)法律清理，審查調(diào)整法律法規(guī)規(guī)章，實(shí)現(xiàn)法律體系的整合集成。這不僅有助于提高法律規(guī)范的內(nèi)在關(guān)聯(lián)和邏輯一致，還能提升法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和技術(shù)規(guī)范的協(xié)同效應(yīng)。集成化的法規(guī)體系能夠避免法律實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)混亂和沖突，從而降低管理和執(zhí)行的成本。不搞“大水漫灌”式的大規(guī)模法律改革，能修訂的舊法不輕易廢棄重立，借助打包式和“小快靈”的立法創(chuàng)新，以更快速地響應(yīng)社會(huì)變化和需求，實(shí)現(xiàn)法律權(quán)威性和穩(wěn)定性、靈活性和變動(dòng)性的結(jié)合。通過(guò)法律清理，使立法工作更具針對(duì)性、科學(xué)性和合法性，從而避免立法的僵化。將立法工作納入動(dòng)態(tài)化發(fā)展軌道，使法律體系能夠適應(yīng)新情況和新挑戰(zhàn)，不斷提升立法質(zhì)量。通過(guò)法律清理，可以獲得“先行先試”的漸進(jìn)式改革收益。漸進(jìn)式改革是我國(guó)改革事業(yè)的基本特征，也是我國(guó)40多年改革的基本經(jīng)驗(yàn)。漸進(jìn)式改革對(duì)于實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方法和思路不是一開(kāi)始就設(shè)定好的，而是在探索中逐漸明確。漸進(jìn)改革立法具有如下特點(diǎn)：先在實(shí)踐中突破舊有法律的限制，然后再事后追認(rèn)；此前沒(méi)有相關(guān)法律，在實(shí)踐中逐步完善；先進(jìn)行試點(diǎn)，取得好的成果后再推廣和立法。在立法過(guò)程中采用先行先試的方法，可以在較小范圍內(nèi)測(cè)試新的法律理念和規(guī)定，評(píng)估其實(shí)際效果和存在問(wèn)題。這種方法允許在一定范圍內(nèi)測(cè)試新的法律理念和規(guī)定、在新法全面推廣之前對(duì)其進(jìn)行微調(diào)，不僅能顯著降低全面實(shí)施不成熟法律的風(fēng)險(xiǎn)，還能夠收集有關(guān)新法效果的實(shí)證數(shù)據(jù)，總結(jié)寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為更廣泛的法律制度改革提供指導(dǎo)。

推進(jìn)新時(shí)代新征程立法工作高質(zhì)量發(fā)展

推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)，必須發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。要抓住“提高立法質(zhì)量”這一關(guān)鍵，認(rèn)真做好法律清理工作，推進(jìn)新時(shí)代新征程立法工作高質(zhì)量發(fā)展。

快速反應(yīng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)找準(zhǔn)問(wèn)題。法律清理是促進(jìn)法律制度適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的重要途徑。法律體系不是靜態(tài)的，而是需要不斷更新以適應(yīng)改革變遷的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)。立法必須主動(dòng)適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，對(duì)需要補(bǔ)充完善的條款要盡快調(diào)整充實(shí)，對(duì)一些過(guò)于陳舊、不再有促進(jìn)作用的法律條款必須堅(jiān)決廢止。要堅(jiān)持改革決策和立法決策相統(tǒng)一、相銜接，使立法與時(shí)代同步。

科學(xué)調(diào)研，確保立法決策的合理性與適應(yīng)性。立法質(zhì)量的提高依賴于一系列重要程序，立法評(píng)估程序就是其中之一。要大力推進(jìn)立法評(píng)估，科學(xué)評(píng)價(jià)法律法規(guī)頒布前、頒布后的有關(guān)情況。這不僅可以為立法工作提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)和數(shù)據(jù)支持，使立法工作更具有針對(duì)性和科學(xué)性，夯實(shí)法律清理的基礎(chǔ)，還可擴(kuò)大立法的公眾參與、強(qiáng)化政府的責(zé)任意識(shí)。

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，集中推進(jìn)“立改廢”。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的目的是實(shí)現(xiàn)法律體系的內(nèi)在一致、相互協(xié)調(diào)。通過(guò)集中進(jìn)行法律法規(guī)的制定、修改和廢止，可以消除法律規(guī)定之間的沖突和重疊，確保法律體系的完整性和協(xié)調(diào)性。這項(xiàng)工作不僅涉及單個(gè)法律法規(guī)的優(yōu)化，還包括整個(gè)法律體系的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。

立法先行，提升立法質(zhì)效。立法者必須具備前瞻性思維和立法規(guī)劃能力。通過(guò)提升立法質(zhì)量和執(zhí)行效率，可以更好地促進(jìn)市場(chǎng)效率、分配公平、大眾創(chuàng)新，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，保障公眾利益，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展?！吨腥A人民共和國(guó)立法法》2023年修改的一個(gè)顯著變化是：立法逐步從過(guò)去總結(jié)經(jīng)驗(yàn)為主，發(fā)展到“立法應(yīng)當(dāng)適應(yīng)改革需要，堅(jiān)持在法治下推進(jìn)改革和在改革中完善法治相統(tǒng)一，引導(dǎo)、推動(dòng)、規(guī)范、保障相關(guān)改革，發(fā)揮法治在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要作用”1為主。這一規(guī)定進(jìn)一步明確了立法活動(dòng)具有引導(dǎo)、推動(dòng)、規(guī)范、保障相關(guān)改革的任務(wù)。高質(zhì)量的立法不僅要及時(shí)響應(yīng)社會(huì)變化，還要更具有前瞻性和引導(dǎo)性。立法要預(yù)測(cè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)，引領(lǐng)和促進(jìn)新的增長(zhǎng)模式和治理模式，而不僅僅是被動(dòng)響應(yīng)。通過(guò)高質(zhì)量的立法，確保法律既能解決當(dāng)前的問(wèn)題，也能預(yù)防未來(lái)可能出現(xiàn)的問(wèn)題，從而有效地促進(jìn)社會(huì)全面和諧發(fā)展。

集中進(jìn)行法律清理是新時(shí)代新征程法治建設(shè)的關(guān)鍵舉措，體現(xiàn)出法律與社會(huì)發(fā)展同步前進(jìn)的基本要求。通過(guò)制定新的法律法規(guī)、修改需要更新的內(nèi)容以及廢止過(guò)時(shí)的法律法規(guī)，能夠確保以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系既反映時(shí)代發(fā)展變化，又滿足社會(huì)公眾和各類企事業(yè)單位的制度需求。在此過(guò)程中，法律的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性和時(shí)效性得以增強(qiáng)，法治實(shí)施效率、法治保障能力、法治監(jiān)督績(jī)效也將隨之提高，從而為建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

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[2]習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015.

（作者簡(jiǎn)介：馮玉軍，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國(guó)人民大學(xué)習(xí)近平法治思想研究中心主任、政黨研究中心研究員）

責(zé)任編輯 / 高海濤