祁連山東端林區(qū)社區(qū)共管共建存在的問題及對(duì)策

景作蘭

（甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管護(hù)中心華隆自然保護(hù)站 甘肅 天祝 733299）

祁連山地處青藏、內(nèi)蒙、黃土三大高原交匯地帶，其獨(dú)特的地理區(qū)位在維護(hù)青藏高原東緣生態(tài)平衡，阻止騰格里、巴丹吉林和庫(kù)姆塔格三大沙漠南侵，維持河西走廊綠洲穩(wěn)定，保障黃河徑流補(bǔ)給，構(gòu)筑我國(guó)西北內(nèi)陸生態(tài)屏障等方面具有極其重要的作用[1]。祁連山東端地區(qū)主要位于甘肅省天?？h境內(nèi)，面積4389.5 km2，占祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)總面積26530 km2的16.55%。受降雨和氣候的影響，祁連山東端地區(qū)是祁連山森林覆蓋率最高、林木蓄積最多、動(dòng)植物資源最豐富的地區(qū)，是河西走廊三大內(nèi)陸河之一石羊河重要的水源涵養(yǎng)區(qū)和黃河一級(jí)支流大通河的重要水源補(bǔ)給區(qū)[2]。

社區(qū)共管共建是指自然保護(hù)區(qū)管理部門與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)共同參與保護(hù)區(qū)管理方案的決策、實(shí)施和評(píng)估的過程。其目的是提高保護(hù)區(qū)資源保護(hù)能力，保護(hù)生態(tài)環(huán)境及動(dòng)植物多樣性，推動(dòng)綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生[3]。林區(qū)社區(qū)是生態(tài)系統(tǒng)重要組成部分，林區(qū)社區(qū)以廣大農(nóng)牧民為載體，社區(qū)的建設(shè)、發(fā)展和管理與自然資源的管理息息相關(guān)。近年來隨著林區(qū)社區(qū)和自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的分離，農(nóng)牧民發(fā)展對(duì)資源需求的提高和保護(hù)區(qū)對(duì)自然資源管理的加強(qiáng)，林農(nóng)、林牧矛盾突出，農(nóng)牧民增收困難，生態(tài)保護(hù)社會(huì)參與度不高，都給林區(qū)社區(qū)的發(fā)展和自然資源的保護(hù)帶來一系列問題。本文著重分析了祁連山東端林區(qū)社區(qū)共管共建存在的主要問題，針對(duì)存在的問題提出了對(duì)策和建議，對(duì)今后林區(qū)社會(huì)管理工作具有一定的指導(dǎo)意義。

1 祁連山東端林區(qū)社區(qū)現(xiàn)狀

1.1 林區(qū)社區(qū)點(diǎn)多面廣。祁連山東端林區(qū)社區(qū)分布在15 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，120 個(gè)行政村，有4 萬多人，其中15 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地的城鎮(zhèn)社區(qū)總?cè)丝?000 多人，其余農(nóng)村社區(qū)總?cè)丝?.2 萬多人，整體呈大散居小聚居分布。生產(chǎn)方式主要以農(nóng)業(yè)種植和畜牧養(yǎng)殖為主，種植農(nóng)作物以青稞、油菜和馬鈴薯為主，養(yǎng)殖以高山細(xì)毛羊和牦牛為主。大部分農(nóng)牧民居住在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地周圍，沿縣、鄉(xiāng)道路定居的農(nóng)牧民也較多，個(gè)別純牧業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的牧民以定居和游牧相結(jié)合，冬季在聚居點(diǎn)居住，夏季多在深山草場(chǎng)進(jìn)行游牧。老人和兒童因養(yǎng)老和上學(xué)等原因逐漸向定居點(diǎn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政中心聚集，青壯年勞動(dòng)力因進(jìn)山放牧和進(jìn)城務(wù)工等原因，在聚居點(diǎn)人口比例較低。

1.2 林區(qū)社區(qū)基層組織形式單一。林區(qū)社區(qū)管理組織主要以15 個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和6 個(gè)祁連山自然保護(hù)區(qū)管護(hù)中心自然資源保護(hù)站為主，6 個(gè)自然保護(hù)站辦公地與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府駐地相鄰。每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)下轄5 ～10 個(gè)行政村，每個(gè)自然保護(hù)站下轄5 ～8 個(gè)護(hù)林站。各村建立的黨支部和村民委員會(huì)作為地方基層組織，主要從事管理人口、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、文化傳承和集體經(jīng)濟(jì)等方面工作，各護(hù)林站作為祁連山保護(hù)區(qū)管護(hù)中心基層組織，主要從事管理野生動(dòng)植物資源、護(hù)林防火和林草資源普查等方面工作。除此之外，社區(qū)農(nóng)牧民自發(fā)成立的種植、養(yǎng)殖專業(yè)合作社也成為增加收入和提高生產(chǎn)效率的重要組織部門，但數(shù)量較少。

1.3 林區(qū)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施日趨完善。林區(qū)社區(qū)每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地已通柏油馬路，每個(gè)行政村已通水泥路。每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成衛(wèi)生院1 所，小學(xué)1 所，每個(gè)行政村配備衛(wèi)生室1 個(gè)，基本實(shí)現(xiàn)了醫(yī)療保障和義務(wù)教育全覆蓋。個(gè)別村修建了生態(tài)小游園和文體活動(dòng)中心，配備了一定數(shù)量的健身器材。但由于林區(qū)社區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，收入來源單一，歷史欠賬較多，總體而言，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，建設(shè)全依靠國(guó)家投資和中央轉(zhuǎn)移支付。

2 存在的問題

2.1 生態(tài)保護(hù)與農(nóng)牧民生產(chǎn)生活的矛盾突出。祁連山東端林區(qū)內(nèi)森林、草原、耕地和村莊交錯(cuò)分布，森林面積18.82 萬hm2、草地31.55 萬hm2、耕地0.27 萬hm2，鄉(xiāng)鎮(zhèn)15 個(gè)，村莊120 個(gè)。林區(qū)內(nèi)農(nóng)牧民半農(nóng)半牧，種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)與生態(tài)保護(hù)矛盾突出，許多林區(qū)社區(qū)地處偏遠(yuǎn)山區(qū)，自然條件惡劣，農(nóng)業(yè)種植和畜牧養(yǎng)殖品種單一，生產(chǎn)方式簡(jiǎn)單粗放，經(jīng)濟(jì)來源單一，缺乏其他經(jīng)濟(jì)收入來源，依賴森林和草原發(fā)展和提高經(jīng)濟(jì)收入的生產(chǎn)生活方式還沒有改變。

2.2 生態(tài)移民搬遷后生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變困難。自2015 年祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境整治以來，為了減少林區(qū)人為干擾和提高生態(tài)自我修復(fù)能力，國(guó)家對(duì)生活在自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)的400 多戶，2000 多人實(shí)施了生態(tài)移民搬遷，將其從核心區(qū)和緩沖區(qū)等生態(tài)敏感區(qū)搬遷到試驗(yàn)區(qū)或外圍地帶，并集中修建移民新村，并給予搬遷戶一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助和優(yōu)惠政策，每戶修建一座日光溫室和一座設(shè)施養(yǎng)殖暖棚，發(fā)展設(shè)施果蔬種植和設(shè)施牛羊養(yǎng)殖。但由于受傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式的影響，部分生態(tài)移民搬遷牧民拋棄設(shè)施種植和設(shè)施養(yǎng)殖，依舊將牛羊趕到保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)自然放養(yǎng)，游牧生活。搬遷后的農(nóng)牧民在脫離了原來的牧業(yè)生產(chǎn)和生活方式后，由于情感環(huán)境發(fā)生變化，在生活和文化上沒有歸屬感，傳統(tǒng)模式向現(xiàn)代化生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變難度大[4]。

2.3 試驗(yàn)區(qū)草原禁牧休牧政策實(shí)施難度大。祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)試驗(yàn)區(qū)仍保留有原住民4 萬多人，80%以放牧為生，國(guó)家為了提高整個(gè)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)自我修復(fù)力度，制定了保護(hù)遠(yuǎn)景規(guī)劃，對(duì)核心區(qū)和緩沖區(qū)居民實(shí)施生態(tài)移民搬遷，實(shí)施禁牧工程，對(duì)試驗(yàn)區(qū)逐步實(shí)施輪牧、休牧和禁牧工程，逐步退出畜牧業(yè)游牧生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。但受原住民文化程度低、掌握新技術(shù)困難、資金短缺、信息閉塞等條件限制，輪牧、休牧和禁牧工程按期完成困難，且在實(shí)施過程中落地困難，質(zhì)量不高。

2.4 共管共建宣傳力度不大，居民積極性不高。地方政府把社區(qū)共管共建理解成片面的扶貧，只注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善民生，忽視了自然資源保護(hù)方面的責(zé)任。而祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理部門只追求自然資源管護(hù)，對(duì)原住民的一切活動(dòng)和訴求采取僵化的管理措施，限制和禁止的多，溝通和解決的少，沒有充分調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)鼐用駞⒓幼匀毁Y源保護(hù)的主動(dòng)性，在開展林區(qū)社區(qū)共管共建方面，祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理部門和當(dāng)?shù)卣鄙贉贤ê蛥f(xié)調(diào)，宣傳和教育當(dāng)?shù)鼐用駞⒓幼匀毁Y源保護(hù)的活動(dòng)較少，農(nóng)牧民參與林區(qū)保護(hù)和管理的積極性不高。

3 對(duì)策建議

社區(qū)共建共管作為一種共同參與的管理模式，被學(xué)術(shù)界認(rèn)為是解決資源保護(hù)難題的有效手段[5]。自然保護(hù)區(qū)不是單一的生態(tài)保護(hù)，而是生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治的統(tǒng)一體，必須考慮社區(qū)因素。自然保護(hù)區(qū)要按照共處社區(qū)、共謀發(fā)展、共享資源、共建文明的要求，合理配置、整合社區(qū)資源和自然資源，有效調(diào)處林權(quán)、林地和林牧糾紛，引導(dǎo)和幫助林區(qū)居民合理利用和保護(hù)資源，從單純的林區(qū)管理者向林區(qū)社區(qū)合作者的角色轉(zhuǎn)換，通過加強(qiáng)林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、增加公益性崗位等多種形式幫助社區(qū)農(nóng)牧區(qū)增加收入，實(shí)現(xiàn)林區(qū)群眾經(jīng)濟(jì)收入提高，資源有效保護(hù)的“雙贏”局面。

3.1 成立社區(qū)共管共建委員會(huì)。祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管護(hù)中心為縣級(jí)建制，隸屬甘肅省林業(yè)和草原局管理，林區(qū)天祝縣人民政府也為縣級(jí)建制，兩者互不隸屬，人事權(quán)和財(cái)務(wù)權(quán)相互獨(dú)立。建議祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管護(hù)中心和天?？h人民政府成立林區(qū)社區(qū)共建共管委員會(huì)，負(fù)責(zé)社區(qū)共建共管工作的組織、協(xié)調(diào)和實(shí)施，確定工作目標(biāo)、規(guī)劃和工作程序，宣傳相關(guān)政策，推薦協(xié)調(diào)員來保障保護(hù)區(qū)與社區(qū)之間的信息暢通[6]。雙方緊密合作，共管共建，共同推動(dòng)保護(hù)區(qū)建設(shè)，共同推進(jìn)綠色發(fā)展，創(chuàng)新共同管理模式，實(shí)現(xiàn)自然資源保護(hù)和地方社區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。

3.2 多措并舉增加農(nóng)牧民收入。在保護(hù)自然資源永續(xù)利用的前提下，編制社區(qū)共建共管規(guī)劃，多措并舉增加農(nóng)牧民收入。加大科技投入和示范推廣力度，及時(shí)引進(jìn)新成果、新技術(shù)，開展多種形式的技術(shù)交流合作，讓科技在農(nóng)牧民增收中發(fā)揮引領(lǐng)作用。開展林區(qū)特色小鎮(zhèn)建設(shè)，發(fā)展民俗產(chǎn)業(yè)和農(nóng)家樂等特許經(jīng)營(yíng)，保護(hù)區(qū)內(nèi)游，保護(hù)區(qū)外吃住，實(shí)現(xiàn)保護(hù)和發(fā)展共贏。規(guī)劃建設(shè)保護(hù)區(qū)科普游憩線路，聘請(qǐng)專業(yè)人員對(duì)林區(qū)未就業(yè)的大中專畢業(yè)生進(jìn)行培訓(xùn)，提供導(dǎo)游就業(yè)崗位，最終通過增加生產(chǎn)性收入和工資性收入等多種渠道來增加林區(qū)農(nóng)牧民收入。

3.3 落實(shí)草原獎(jiǎng)補(bǔ)政策，改變養(yǎng)殖模式。改變傳統(tǒng)養(yǎng)殖模式，加強(qiáng)草原保護(hù)，在建立草原資源動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持因地制宜、分類指導(dǎo)原則，動(dòng)態(tài)調(diào)整和核定載畜量，對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)退化嚴(yán)重的草地進(jìn)行封山禁牧，通過生態(tài)自然修復(fù)提高植被蓋度。對(duì)封山禁牧后生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)良好的地區(qū)實(shí)行輪牧。按土地水肥條件、草本生長(zhǎng)狀況、草地面積大小科學(xué)評(píng)估載畜量，以草定畜，把農(nóng)牧民收益和草原保護(hù)結(jié)合起來。選擇優(yōu)良畜種，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)殖設(shè)施。圍繞畜牧業(yè)生產(chǎn)和畜產(chǎn)品加工，在技術(shù)、資金、銷售、加工、儲(chǔ)運(yùn)等各個(gè)環(huán)節(jié)建立自愿、互助的合作關(guān)系，提高整個(gè)畜牧產(chǎn)業(yè)的凝聚力和競(jìng)爭(zhēng)力，改變傳統(tǒng)的生產(chǎn)銷售方式，形成“天然草地— 優(yōu)良畜種— 人工飼草地—養(yǎng)殖設(shè)施—畜產(chǎn)品深加工”五大要素最佳組合的草地畜牧業(yè)新型生產(chǎn)機(jī)制。

3.4 加大林區(qū)自然環(huán)境保護(hù)宣傳力度。要加大對(duì)林區(qū)農(nóng)牧民宣傳和教育力度，采取多種宣傳手段，通過電視、網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)等平臺(tái)宣傳《森林法》 《草原法》《自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》等法律、法規(guī)。結(jié)合野生動(dòng)物保護(hù)日、愛鳥周和防火宣傳周等活動(dòng)，在人口密集的社區(qū)集市擺放宣傳展板和懸掛橫幅標(biāo)語(yǔ)，提高人們對(duì)野生動(dòng)植物資源的關(guān)注和保護(hù)。在林草執(zhí)法過程中，以案說法，用身邊的事和身邊的人教育廣大農(nóng)牧民。最終在生態(tài)文明建設(shè)時(shí)代大背景下，以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為主，推進(jìn)社區(qū)共管共建，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生[7]。