地方政府債務風險與審計思考

李玥帆

(云南省審計科研培訓中心，云南 昆明 650021)

0 引言

審計作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，在地方債務風險管理中發(fā)揮著不可或缺的作用。 當前，地方政府債務問題成為地方政府問題中的熱點，給金融安全、經濟安全帶來了不利影響。 為有效防范地方政府債務風險，我國相繼出臺了一系列政策措施，要求地方政府防范與化解債務風險。 2018 年中國共產黨中央審計委員會第一次會議明確提出，要加大對經濟社會運行中各類風險隱患的揭示力度。 審計通過對金融機構資產負債及風險情況、金融監(jiān)管機構職責履行情況等進行監(jiān)督，對政府債務合法性、真實性等進行全覆蓋檢查，揭示債務風險點及具體成因，并針對問題提出審計建議，在地方政府債務風險管理中充分發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，以達到防范與化解債務風險的目的。

1 相關概念

地方政府債務在不同時期有不同內涵和外延，2014 年以前，地方政府的債務主要包括政府性債務，沒有顯性和隱性之分。 2015 年《中華人民共和國預算法》實施以來，地方政府舉債的唯一合法途徑是地方政府債券，其他方式舉債均為隱性負債。從全國范圍來看，地方政府的顯性負債雖然在可控范圍內，但是隱性負債風險相對較高，這也使得地方政府的債務風險提高。 風險具有不確定性，如果地方政府產生債務風險，將嚴重影響國家經濟安全。為此，針對地方政府的債務風險，要實行常態(tài)化的審計監(jiān)督，對各類不確定性因素形成全方位的監(jiān)督機制，保證政府各項資金發(fā)揮應有效益，保障人民群眾切身利益。

2 地方政府債務風險分析

第一，舉債階段存在風險。 自2015 年起，地方融資平臺所增加的融資不再為地方政府債務，地方政府融資只能在國務院批準的限額內，通過地方政府與社會資本合作的模式開展PPP 管理，實現(xiàn)地方政府與社會資本的互補，以此彌補資金缺口。 近年來，雖然各地政府都在國務院批準的范圍內融資，但是在PPP 等模式中仍然存在一定的風險。 例如，PPP 模式的債務擔保以地方政府為支撐，需要地方財政托底，產生隱性債務。

第二，債務使用環(huán)節(jié)存在風險。 在債務使用過程中，風險主要是資金使用的合法性方面。 地方政府舉債主要是投向交通運輸、市政建設、教科文、保障性住房等領域。 由于相關基礎性和公益性項目具有周期長的特點，如何在建設環(huán)節(jié)高效率使用各類資金，避免資金閑置浪費，是地方政府需要重點關注的問題。 但是當前一些地方政府在對相關資金使用過程中，缺少有力有效的監(jiān)管措施對可能發(fā)生的風險形成全覆蓋管理機制，導致在資金使用環(huán)節(jié)中存在損失、浪費、擠占、挪用、未專款專用等一系列違規(guī)問題。

第三，債務償還階段存在風險。 隨著土地政策不可延續(xù)，當前各地財政資金相繼出現(xiàn)缺口，部分地區(qū)的財政收入遠不能滿足自身支出需求，一定程度上依賴轉移支付以及其他融資。 由于政府缺乏足夠的收入來源，地方政府在償還資金的環(huán)節(jié)存在明顯風險，無法按時償還資金的可能性大幅提高。

第四，債務管理環(huán)節(jié)存在風險。 近年來，雖然我國各地都出臺了一系列財務風險管理的制度措施，一些地方還成立了債務管理部門對債務風險進行專門管理，但是仍然存在部分地區(qū)債務管理不到位、監(jiān)督缺位的問題，無法實現(xiàn)對風險的隱患排查與有效防控。

3 地方政府債務風險防范審計機制

3.1 風險防范審計預警機制

第一，對地方政府債務風險進行識別。 地方政府債務風險主要體現(xiàn)在舉債、資金使用、償還、管理等各環(huán)節(jié)，針對不同環(huán)節(jié)要進行全過程的風險識別。通過全面梳理各環(huán)節(jié)可能存在的風險點，關注不同流程是否符合法律法規(guī)的要求以及可能存在違規(guī)的情況，以此確定風險點的控制措施。

第二，對債務風險進行評估。 不同環(huán)節(jié)的債務風險有一定差異，在各環(huán)節(jié)都要對各類風險進行全方位評估，以合理評價債務規(guī)模、結構、用途等，并形成對風險的合理評價。 在實施風險評估環(huán)節(jié)，要形成細致的評價指標。 例如，在舉債環(huán)節(jié)關注合規(guī)性指標；在債務使用環(huán)節(jié)關注閑置資金比例、社會滿意度、就業(yè)增長率、GDP 增長率等指標；在債務償還環(huán)節(jié)分析短期負債比例、總資產收益率、債務逾期率等指標；在債務管理環(huán)節(jié)關注負債率、債務率等指標。通過全面關注各類指標，能夠發(fā)現(xiàn)在管理環(huán)節(jié)中可能存在的風險，并通過對風險指標進行細致分析，找出引發(fā)風險的成因。 例如，在資金使用環(huán)節(jié)對風險指標進行分析時，主要是分析資金使用效率是否低下等問題，如資金閑置很可能導致資金無法發(fā)揮預期效益。

第三，對債務風險審計進行及時反饋。 在債務風險審計環(huán)節(jié)，審計部門要利用現(xiàn)代化的信息技術收集數(shù)據，全方位分析地方政府債務管理的相關數(shù)據，并通過應用風險評價指標對各類風險進行合理控制。 例如，若風險處于低水平，將地方政府債務風險信息反饋給地方債務管理部門進行常規(guī)監(jiān)控；當?shù)胤秸畟鶆仗幱谥懈唢L險時，要將信息反饋給債務管理部門，并將信息上報給相關部門，及時阻斷風險發(fā)生的可能性。

3.2 風險防范審計執(zhí)行機制

第一，合理確定審計計劃。 要圍繞黨和政府的重大決策部署、涉及經濟社會發(fā)展全局的重大事項、涉及人民群眾切身利益的重大問題、社會關注的熱點難點問題等確定審計計劃，對法律法規(guī)規(guī)定每年應當審計的項目、上級審計機關安排或者授權的審計項目進行重點關注。 在對債務風險進行審計時，通過形成合理的審計計劃，明確審計工作的內容和重點、審計的程序和要求，揭示債務風險不同環(huán)節(jié)的風險點，并做到對風險的有效控制。 同時在審計過程中充分獲取審計證據，對審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題深入分析原因，從體制機制制度層面提出審計建議，督促審計整改落實到位，切實提升審計質效，維護審計權威。

第二，優(yōu)化審計執(zhí)行階段。 在審計執(zhí)行階段，對舉債進行深入細致分析，主要是分析是否完善舉債制度以及舉債具體內容；在資金使用階段，主要分析經濟增長率、城鎮(zhèn)化增長率等指標以及分析資金使用是否存在違規(guī)問題；在債務償還階段，主要分析顯性債務和隱性債務規(guī)模和結構以及檢查政府債務構成期限情況，關注資金來源是否合法、穩(wěn)定、可持續(xù)，并關注償債能力情況；在債務管理階段，主要關注地方政府債務管理措施、管理制度是否規(guī)范，是否對債務進行有效監(jiān)督并防控債務管理流程中可能發(fā)生的各類問題[1]。

4 地方政府債務風險防范審計建議

4.1 健全審計規(guī)章制度體系

近年來，我國針對債務風險管理先后出臺了一系列措施，有效防控與應對債務風險，越來越多的地方政府成立了債務委員會，并在其下設辦公室，明確對債務的審計、監(jiān)督工作要求。 通過對債務風險進行全過程審計，提高債務資金使用的效益。 為確保債務風險審計的相關制度能夠得到進一步完善，各地應結合國務院關于地方政府債務審計的相關工作要求，出臺針對地方債務審計的相關制度辦法，包括明確省級政府與地方政府之間審計監(jiān)督制度等機制，將地方政府審計作為常態(tài)化監(jiān)督機制。 同時，促進和規(guī)范審計結果運用工作，加強審計機關與審計結果運用有關單位之間貫通協(xié)同，將審計結果作為加強監(jiān)督管理、促進依法行政、防范化解風險、提升資金使用績效以及人員考核、任免、獎懲等方面的重要參考，提高審計結果的運用效率和效果，形成監(jiān)督合力，更好發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用。

4.2 強化審計全過程管理控制

第一，加強審計計劃管理。 在推動地方政府債務風險審計環(huán)節(jié)，要充分關注審計計劃的管理。 通過制訂良好的審計計劃，充分提高審計人員工作積極性以及工作效率，并切實完善審計報告。 在風險導向的審計背景下，做出合理的審計計劃，就要在計劃環(huán)節(jié)充分收集各類信息，識別與評估可能發(fā)生的各類風險點，根據風險性質以及大小合理安排審計人員和審計時間。

第二，建立全過程審計監(jiān)督機制。 為防控債務風險發(fā)生的可能性，在審計監(jiān)督中要建立對審計環(huán)節(jié)的全過程監(jiān)控機制，有效防控各類可能發(fā)生的風險。 要實施全過程的管理控制措施，通過全方位關注不同流程審計工作要點，形成規(guī)范的審計管理機制。 在審計環(huán)節(jié)，要根據債務資金流動順序以及地方政府債務管理情況，將地方政府的債務管理過程分為舉債、使用資金、償還債務、債務管理。 針對不同環(huán)節(jié)要形成恰當?shù)膶徲嫶胧?，分別對應舉債風險審計、資金使用風險審計、資金償還風險審計、債務管理風險審計[2]。 通過全方位關注債務管理流程審計要求，確保各類風險點都能夠得到有效控制。其中，舉債環(huán)節(jié)風險是風險發(fā)生的源頭，審計工作要重點對舉債的合理性及規(guī)范性進行檢查，分析是否嚴格按照各項法律法規(guī)要求舉債。 資金使用環(huán)節(jié)是確保所獲取的債務資金發(fā)揮效益的環(huán)節(jié)，要對資金使用的狀況進行檢查。 償還債務階段是償還本息的環(huán)節(jié)，在該環(huán)節(jié)要了解債務的規(guī)模和構成，評價是否有足夠的償還能力以及償還的資金是否具有可持續(xù)性。 對債務管理環(huán)節(jié)的審計，要檢查是否把控了風險，確保資金得到規(guī)范使用，并關注資金管理不同環(huán)節(jié)是否違背了各項規(guī)定。

4.3 推進審計信息化平臺建設

第一，優(yōu)化部門之間信息傳遞。 科學的信息管理措施，要使審計部門和各部門之間實現(xiàn)協(xié)同，包括讓紀檢、司法等部門和審計部門之間進行協(xié)調。 例如，紀檢部門在與審計部門協(xié)調過程中，能夠揭露政府舉債過程中存在的違規(guī)行為，發(fā)揮審計揭示功能；審計部門與司法部門進行協(xié)調，能夠將發(fā)現(xiàn)的各類問題及時移交給司法機關，并對存在的問題進行實時反饋，起到威懾效應。 通過建立信息共享機制，確保審計工作能夠對各類風險進行嚴格監(jiān)控，充分發(fā)揮政府審計的預警功能。 通過審計機關和紀檢、司法等機關之間形成聯(lián)動的信息系統(tǒng)，讓各類信息實現(xiàn)實時傳遞，達到提高審計效率、優(yōu)化審計成果的目標。 第二，利用數(shù)據資源共享提高審計覆蓋面。 要充分發(fā)揮審計對地方政府債務風險的防控功能，從以往賬簿、憑證審計，轉變?yōu)槔糜嬎銠C系統(tǒng)進行審計，讓各類數(shù)據資源能夠共享，并借助現(xiàn)代化信息技術手段實現(xiàn)審計全覆蓋。 要建立完善的審計信息化平臺，通過信息系統(tǒng)集成各類信息，深化對數(shù)據的共享與利用機制。 第三，引入大數(shù)據審計方式。 加快“互聯(lián)網＋”審計的工作模式建設，將傳統(tǒng)審計和大數(shù)據審計結合，推動審計工作實現(xiàn)對債務風險管理各環(huán)節(jié)的動態(tài)監(jiān)督。 當前我國在地方政府債務審計環(huán)節(jié)存在的一大問題是對債務相關數(shù)據公開力度不夠，無法充分滿足社會公眾監(jiān)督需求。 為此，審計機關要構建現(xiàn)代化的審計工作體系，搭建地方政府風險數(shù)據交流平臺，讓審計機關和各部門之間對債務各類數(shù)據進行實時交流，同時使社會公眾全方位參與地方治理環(huán)節(jié)，倒逼各政府加快對債務流向的規(guī)范化管理[3]，充分發(fā)揮對地方政府債務風險動態(tài)監(jiān)管的效果。

4.4 加強審計人才隊伍建設

為提高審計工作質量，確保審計工作各環(huán)節(jié)都充分發(fā)揮應有作用，要強調審計人員的專業(yè)能力，提高審計人員專業(yè)素質。 首先，審計部門要做好人員儲備工作，吸收金融、審計等方面復合型人才加入審計隊伍中，打造專業(yè)化的審計隊伍，并通過優(yōu)化資源配置，將審計人員分配到擅長的領域，提高審計質量。 其次，審計機關要定期為審計人員舉辦專業(yè)培訓，并對培訓效果進行考核，以提高審計人員專業(yè)技能，使其能夠提出科學的策略，為審計工作流程優(yōu)化及管理體系改進提供必要支持，以堵住審計過程中的漏洞，充分發(fā)揮審計對風險管理的價值。 再次，在實施審計環(huán)節(jié)中高度依賴審計人才，審計人員要不斷學習現(xiàn)代化審計方法，明晰審計流程要點，對相關政策有足夠把控的同時，及時學習各項政策文件要求。 同時，審計機關也要及時對各類政策文件庫進行更新，以確保審計人員能夠對相關信息進行實時查閱。 此外，在實施審計環(huán)節(jié)中，要加快實習人才梯隊建設，結合審計工作要求引入專業(yè)人才，充分關注新鮮血液及后備力量。 在審計隊伍中，既要有經驗豐富的老同志，也需要年輕有活力的新人才。 年輕人員在數(shù)據應用、計算機管理等方面更具有優(yōu)勢，而老同志在審計業(yè)務流程、審計經驗等方面更有優(yōu)勢。通過相互促進，建立完善的人才管理機制，確保審計隊伍能夠充分應對審計各項工作。

5 結論

自我國分稅制改革以來，由于中央和地方在財權和事權之間不對等，地方政府通過舉債方式進行公共事務管理，但是不合理的舉債會發(fā)生惡性結果，給地方帶來不利影響。 在當前我國地方政府債務規(guī)模相對較高、風險較大的背景下，建立科學的審計機制顯得至關重要。 據此，文章對地方政府債務風險與審計進行分析，并論述了具體的策略，認為在地方政府債務風險審計監(jiān)督中，要形成科學的管理措施，以確保相關機制能夠有效應對地方政府在債務管理過程中存在的各類風險隱患。