縣級政府“權(quán)力清單”的實(shí)踐與反思

王芃+丁先存

摘要：“清單制度”中的“權(quán)力清單”作為簡政放權(quán)的抓手、行政體制改革的突破口，已在各級政府普遍展開。本文在肯定清單制度簡化審批、起底權(quán)責(zé)、監(jiān)督用權(quán)、促進(jìn)配套改革等多維實(shí)效的同時，客觀審視清單制度推行過程中存在的三重思維困境，提出有關(guān)權(quán)力來源、制定標(biāo)準(zhǔn)和清單內(nèi)容等實(shí)踐操作層面的種種困惑，并指出應(yīng)以制度主體、內(nèi)容和程序的法制化為基礎(chǔ)，加強(qiáng)公眾參與和監(jiān)督問責(zé)力度，注重專家論證和第三方評估，以期修正權(quán)力清單制度發(fā)展過程中的現(xiàn)實(shí)偏差。

關(guān)鍵詞：縣級政府；清單制度；權(quán)力清單

中圖分類號：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1001-862X（2018）01-0094-005

自20世紀(jì)90年代開始，中央和地方各級政府開始了“省直管縣”和“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的改革探索，一些重大的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)下放給縣級政府，甚至如土地使用審批權(quán)、環(huán)保評估審核權(quán)等。行政權(quán)力本身具有自我擴(kuò)張性，“國家為了基層的穩(wěn)定和秩序又不斷地強(qiáng)化縣級政府的權(quán)力”。[1]不斷強(qiáng)化的縣級政府權(quán)力如果缺失監(jiān)督和制約，濫權(quán)、擴(kuò)權(quán)將必然導(dǎo)致縣級政權(quán)陷入公信力和合法性流失的泥淖?！扒鍐沃贫取睙o疑是治理權(quán)力“任性”的良方、突圍權(quán)力窠臼的“猛藥”，而“法外無權(quán)”、“法內(nèi)自由”、 “職責(zé)法定”恰恰又是社會主義法治國家的基本理念。

一、縣級政府權(quán)力清單的實(shí)踐與成效

2014年起，各級政府均按照中央和國務(wù)院的決策部署，全面推進(jìn)權(quán)力清單制度，基層政府權(quán)力清單建設(shè)已經(jīng)成為打通行政體制改革“最后一公里”的關(guān)鍵之舉。截至2017年7月，全國31個省份已全部公布省級政府部門權(quán)力清單，其中29個省份的責(zé)任清單已經(jīng)公布，17個省份公布了部分市縣兩級政府部門的權(quán)力清單和責(zé)任清單。[2]自權(quán)力清單制度推行以來，各縣級政府積極汲取理論和民意的給養(yǎng)，在改革的探索中逐漸形成了建設(shè)中國現(xiàn)代化政府的創(chuàng)新性實(shí)踐。

（一）真正實(shí)現(xiàn)了審批簡化，服務(wù)優(yōu)化

權(quán)力清單對行政權(quán)力的細(xì)致化、明確化、公開化是政府管理化形為實(shí)的重要舉措，起到了放而不亂、收而有度、問責(zé)有力的顯著效果。權(quán)力清單以簡化行政審批為重要抓手，規(guī)范了行政權(quán)對市場和社會的干預(yù)，是政府權(quán)力理性歸位的“瘦身”訓(xùn)練。清單制度在不違反法定程序的前提下，盡量削減各級政府部門行政審批權(quán)力，取消、調(diào)整非行政許可審批，壓縮行政運(yùn)行流程，節(jié)約了公民和企業(yè)的辦事成本。以全國首份上網(wǎng)公開的縣級權(quán)力清單——浙江富陽為例，截至2015年5月，富陽在“大審批”模式改革中大幅度削減行政審批事項(xiàng)，減少審批環(huán)節(jié)和前置條件504項(xiàng)，減少的審批科室和領(lǐng)導(dǎo)超過60%；審批效能提高，政府投資項(xiàng)目部門審批減為40個工作日，工業(yè)投資項(xiàng)目部門審批為32～42個工作日；中介服務(wù)得以規(guī)范，審批工作平均提速30%以上，群眾滿意率達(dá)到99.97%。[3]

（二）切實(shí)做到了權(quán)力起底，權(quán)責(zé)匹配

長期以來，由于行政管理工作本身的廣泛性和復(fù)雜性，法律法規(guī)有時無法窮盡各級政府及其部門的職能，致使縣級政府及其部門難以完全、準(zhǔn)確、細(xì)致地履行職能，縣與上下級政府之間、政府各部門之間存在權(quán)力交叉重疊、責(zé)任含混不清的問題。權(quán)力清單通過列單明細(xì)的方式，盡可能地明確對社會活動主體權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的行政權(quán)力，基本厘清了縣級政府及其部門的權(quán)力底牌，也讓政府工作人員清楚了自身所處部門的權(quán)力范圍，使其能夠更好地履職盡責(zé)，也在一定程度上解決了因權(quán)責(zé)不清而相互推諉扯皮、拖延的現(xiàn)象。

（三）有效保障了用權(quán)陽光，享權(quán)透明

權(quán)力行使中缺乏監(jiān)督和制約，是權(quán)錢交易、權(quán)色交易、設(shè)租尋租等腐敗的根源。權(quán)力不透明、不公開的“暗箱操作”縱容了官員的腐敗。權(quán)力清單制度從權(quán)力源頭著手，輔以新聞媒體監(jiān)督、公眾輿論監(jiān)督，有效彌補(bǔ)了政府自我監(jiān)督的不足。權(quán)力事項(xiàng)內(nèi)容的全面公開，讓群眾了解政府權(quán)力的大小和邊界，使得行政權(quán)力無法隨意延伸；權(quán)力運(yùn)行流程圖，使權(quán)力的運(yùn)行過程透明化，尋租、設(shè)租空間被大大壓縮。公職人員以權(quán)謀私的機(jī)會相應(yīng)減少。

（四）強(qiáng)力推進(jìn)了改革縱深，制度配套

政府在清單制度建設(shè)中建立了“X張清單一張網(wǎng)”的模式，將權(quán)力清單制度與公共服務(wù)平臺建設(shè)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了行政管理工作的數(shù)據(jù)電子化、流程規(guī)范化、業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)化、信息公開化和監(jiān)督實(shí)時化，建立了集權(quán)力運(yùn)行、責(zé)任公開、民意征集、效能監(jiān)察為一體的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”模式的雛形。此外，縣級政府在權(quán)力清單制度基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索了深化審批制度改革和政府治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的配套制度，例如富陽市按照權(quán)力清單的工作方向，配套推進(jìn)了如“零審批”、“區(qū)域?qū)徟?、“捆綁考核”等一系列制度改革。[4]

二、縣級政府權(quán)力清單制度的思維困境與實(shí)踐困惑

艱巨復(fù)雜的權(quán)力“梳理”僅是實(shí)現(xiàn)權(quán)力清單價值的“敲門磚”，實(shí)現(xiàn)簡政放權(quán)的改革目標(biāo)才是權(quán)力清單的價值取向。但慎思目前縣級政府權(quán)力清單制度的具體做法及其社會反響，筆者認(rèn)為清單制度推進(jìn)過程中的思維困境尚未逾越，實(shí)踐困惑也不斷產(chǎn)生。

（一）權(quán)力清單推進(jìn)中的思維困境

困境一：傳統(tǒng)官僚體制下的思維定式難以突破。人們對世界運(yùn)行的認(rèn)知會發(fā)展成一定的思維定式，即使面對能夠支持與此相悖觀點(diǎn)的證據(jù)，也會選擇固執(zhí)己見。[5]雖然“人民群眾對美好生活的追求”是執(zhí)政黨的奮斗目標(biāo)，“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”是執(zhí)政為民的根本措施，但傳統(tǒng)官僚政治體制的“管理型”思維定式難以與權(quán)力清單制度奉行的“服務(wù)型”基本理念相適應(yīng)。公民社會中法治思維和法治方式的素養(yǎng)也尚待培育。

困境二：現(xiàn)行制度架構(gòu)下的利益考量難以削弱。權(quán)力清單的預(yù)設(shè)功能之一就是為政府權(quán)力“瘦身”，但這無疑會觸動原有的利益格局，而“觸動利益往往比觸及靈魂還難”。[6]一些部門、公職人員或掌握公共權(quán)力的社會群體“愛權(quán)”、“惜權(quán)”，把黨和人民通過法律法規(guī)賦予其的行政職權(quán)當(dāng)作“既得利益”，他們對改革充滿抵觸，甚至百般阻撓。清單制度推進(jìn)中飽受詬病的下放不到位、含金量不高等“暗度陳倉”的現(xiàn)象，無不說明既得利益者對權(quán)力的“珍重”、對利益的“珍惜”。endprint

困境三：政府干預(yù)型管理理念難以更新。我國自秦以來就形成了韋伯式現(xiàn)代特征的中央集權(quán)傳統(tǒng)，“有困難找警察”式的萬能政府色彩濃厚，尤其是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，“通過政府?dāng)U張支出規(guī)模來驅(qū)動經(jīng)濟(jì)增長已成為‘中國模式的重要特征”。[7]因此，無論是從歷史角度還是從當(dāng)下國情來看，“大政府”都有其存在的必然性和合理性。如何從“大政府”走向“有限政府”，是權(quán)力清單制度能否落實(shí)的一大考驗(yàn)。

（二）權(quán)力清單實(shí)踐中的實(shí)踐困惑

困惑一：權(quán)力來源。一是政府是否有制定權(quán)力清單的權(quán)力。權(quán)力清單不僅是行政職權(quán)的位移，其制定過程還包括對權(quán)力事項(xiàng)的厘定、清理、整合、轉(zhuǎn)移、凍結(jié)、下放，屬于法理上的立法行為。即使沒有涉及權(quán)力的增減，在梳理權(quán)力的過程中必然需要對現(xiàn)有法律進(jìn)行解釋，依據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定與立法理論，正式法律解釋當(dāng)屬廣義的立法范疇。我國縣級政府及其職能部門權(quán)力清單的編制主要由縣人民政府負(fù)責(zé)，以政府文件形式公布，缺失立法機(jī)構(gòu)的審定或備案。這種簡單化的權(quán)力清單形式，無疑會引起權(quán)力清單的合法性困惑。二是清單中權(quán)力的來源是否包括“紅頭文件”。職權(quán)法定意味著權(quán)力清單中行政權(quán)力的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)遵循法律規(guī)定，而大部分地方政府的認(rèn)定依據(jù)基本承認(rèn)了法律、法規(guī)、規(guī)章這三者為確切來源，對“紅頭文件”等規(guī)范性文件的態(tài)度并不明確。在部分政府下發(fā)的清單編制規(guī)范中，甚至出現(xiàn)了不同行政權(quán)力依據(jù)不同的情況，例如行政處罰類的權(quán)力依據(jù)”應(yīng)當(dāng)為法律、法規(guī)和規(guī)章，規(guī)范性文件只能作為法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的處罰種類和幅度的補(bǔ)充和具體規(guī)定“，而行政獎勵類的權(quán)力依據(jù)“應(yīng)當(dāng)為法律、法規(guī)、規(guī)章”。

困惑二：制定標(biāo)準(zhǔn)。一是清單編制格式的標(biāo)準(zhǔn)。政府權(quán)力事項(xiàng)多的部門按照權(quán)力事項(xiàng)分類列舉，權(quán)力事項(xiàng)少的部門則直接逐條列舉；有的縣級政府根據(jù)部門分類，列舉各個部門的權(quán)力事項(xiàng)，有的則根據(jù)權(quán)力事項(xiàng)分類，列舉該分類下每個部門的具體事項(xiàng)；有的縣級政府僅列明權(quán)力類別和項(xiàng)目名稱，有的則詳細(xì)列明行政權(quán)力類型、行政權(quán)力名稱、法定依據(jù)、實(shí)施主體等；有的縣級政府部門責(zé)任清單與權(quán)力清單分列，而有的則是權(quán)力清單與責(zé)任清單合而為一。清單的格式五花八門，亟須出臺相關(guān)法律文件進(jìn)行全國范圍的規(guī)范和統(tǒng)一。二是權(quán)力事項(xiàng)分類的標(biāo)準(zhǔn)。簡言之，能夠體現(xiàn)出蘊(yùn)含強(qiáng)制性的命令和服從關(guān)系的可能性。因此，行政獎勵、行政指導(dǎo)等非權(quán)力行政行為被列入權(quán)力清單的做法值得商榷。此外，在一些縣級清單樣本中，“其他權(quán)力”一欄包括了監(jiān)督檢查、備案登記、審批審核等許多類別，導(dǎo)致該項(xiàng)下權(quán)力數(shù)量甚至多于明確分類的權(quán)力事項(xiàng)。有的縣級政府則對普遍劃為“其他權(quán)力”的事項(xiàng)進(jìn)行重新分類，增加了“行政監(jiān)督檢查”、“行政備案”等類別。目前“其他權(quán)力”類別如何判定尚無明確標(biāo)準(zhǔn)，雖不影響行政權(quán)力總量，但為權(quán)力的整轉(zhuǎn)打包、變相隱藏提供了可能。雖然從理論到現(xiàn)實(shí)我們都允許和承認(rèn)各縣級政府清單的差異性，但由于缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，縣級政府所公布的權(quán)力清單數(shù)量差異巨大，如浙江省富陽權(quán)力清單涉及事項(xiàng)有3872項(xiàng)，安徽省固鎮(zhèn)縣則僅有1709項(xiàng)，公民難免會質(zhì)疑政府權(quán)力事項(xiàng)設(shè)置的合理性、科學(xué)性和規(guī)范性，并產(chǎn)生行政權(quán)地域差異的偏見。

困惑三：清單內(nèi)容。一是權(quán)力事項(xiàng)“加減”的隨意性。職能部門在清理權(quán)力時忽視權(quán)力的功能和職能，只以減少本部門權(quán)力數(shù)量為目標(biāo)，把碎片化的職權(quán)項(xiàng)目進(jìn)行整合捆扎，甚至本該取消的事項(xiàng)也被打包處理。個別地方因?qū)Α扒鍐沃鉄o權(quán)力”存在誤解，為防止權(quán)力“流失”而爭相擴(kuò)大權(quán)力事項(xiàng)，將一些機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)行管理、公共服務(wù)等也列入權(quán)力事項(xiàng)，或以“紅頭文件”的方式附加條件，以平衡權(quán)力被弱化或清退的部門利益。二是權(quán)力事項(xiàng)清理和下放的選擇性。“一些審批事項(xiàng)的設(shè)置本身存在不合理之處，設(shè)立以來甚至出現(xiàn)了零審批的現(xiàn)象”。[8]如果部門和地方在簡政放權(quán)中剪除或下放的都是這類“虛置”的審批權(quán)，那么簡政放權(quán)不過是“數(shù)字游戲”。此外，個別地方政府為了緩釋清單制度的追責(zé)壓力，清理和下放的都是一些應(yīng)急處置、監(jiān)測管理、社會治安等責(zé)任大、風(fēng)險高的權(quán)力事項(xiàng)，簡權(quán)成為了推卸政府的多元化服務(wù)功能、排除柔性行政方式的理由。這種選擇性清理、選擇性放權(quán)、形放實(shí)不放、明放暗收的現(xiàn)象都是政府權(quán)力清單中必須擰去的“水分”。

三、縣級政府權(quán)力清單的健全與完善

（一）以主體、內(nèi)容和程序法制化為基本路徑，保證權(quán)力清單的權(quán)威性

適格的制定主體是權(quán)力清單的“根本”。省級人民政府、市級（省轄市）人民政府的權(quán)力清單制定權(quán)應(yīng)當(dāng)由本級人大常委會行使；縣、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地方政府及其職能部門的權(quán)力清單，應(yīng)由省級人大常委會作為權(quán)力清單編制主體。針對省轄的行政單位基數(shù)大、每一層級的行政事務(wù)存在地域特殊性的現(xiàn)實(shí)，可由省級人大常委會根據(jù)實(shí)際，授權(quán)市級或縣級人大常委會制定權(quán)力清單，縣級人大常委會則主要著力于對權(quán)力清單落實(shí)的監(jiān)督和指導(dǎo)。適時的清單內(nèi)容是權(quán)力清單的“核心”。權(quán)力清單內(nèi)容的確定必須嚴(yán)格以事實(shí)為依據(jù)、以法律為基準(zhǔn)，及時準(zhǔn)確地貫徹黨和國家的方針政策，以保證權(quán)力來源的合法合理。合理的程序是權(quán)力清單的“關(guān)鍵”。當(dāng)下應(yīng)當(dāng)健全權(quán)力清單的啟動程序，完善權(quán)力清單制定程序，明確權(quán)力清單的公布程序，還要建立權(quán)力清單的評價程序。

（二）以公眾參與為社會基礎(chǔ)，提高權(quán)力清單的社會性

任何國家權(quán)力無不以民眾的權(quán)利讓渡與公眾認(rèn)可為前提，公民個人權(quán)利的讓渡是國家權(quán)力的基礎(chǔ)和本源。[9]無論是權(quán)力清理還是清單運(yùn)行過程，對于公眾和市場主體所反映或存在爭議的權(quán)力事項(xiàng)，都應(yīng)通過聽證、論證會等方式充分征求公眾意見。否則清單“不僅難以成為約束行政機(jī)關(guān)的工具，反而會給行政相對人施加大量的程序性負(fù)擔(dān)”[10]。政府應(yīng)充分利用信息技術(shù)手段，大力發(fā)展清單服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)，讓公民更加簡便、快捷、精準(zhǔn)地獲取政府信息。清單公示后應(yīng)接受公眾監(jiān)督、回應(yīng)公眾訴求，并通過公眾對權(quán)力清單的“滿意度測評”和“綜合評分”等方式加強(qiáng)“交流”與“互動”，增加公眾對政府的信任。

（三）以專家論證為智力支持，促進(jìn)權(quán)力清單科學(xué)性endprint

權(quán)力清單的制定應(yīng)做到“職與能并重”、“權(quán)與責(zé)并舉”、“量與質(zhì)并用”、“下放與承接并行”。借助專家和智庫科學(xué)論證每一行政事項(xiàng)，并以制度化的方式發(fā)揮專家在公共決策中的作用，是理性提升權(quán)力清單的科學(xué)性的重要方式。在權(quán)力清單建設(shè)過程中，應(yīng)進(jìn)一步建立和完善專家咨詢機(jī)制和顧問機(jī)制。定期召開專家論證評審會，對縣級政府各項(xiàng)行政權(quán)力整合、取消、轉(zhuǎn)移、下放提供評審意見。對清理或者下放的職權(quán)要結(jié)合基層的實(shí)際和下級的承接能力，注重于承接措施、操作規(guī)程、辦理?xiàng)l件等方面的咨詢、論證。

（四）以監(jiān)督、問責(zé)機(jī)制為保障，提升權(quán)力清單的嚴(yán)肅性

權(quán)力清單不是為了公開而公開，而是以公開促監(jiān)督、以公開問責(zé)任，確保權(quán)力清單、負(fù)面清單的落實(shí)效果。權(quán)力清單的落實(shí)，需要完善責(zé)任清單建設(shè)。一要切實(shí)做到有權(quán)必有責(zé)，盡快實(shí)現(xiàn)全國各級政府的責(zé)任清單全覆蓋。二要細(xì)化責(zé)任清單，由“籠統(tǒng)地講責(zé)任”轉(zhuǎn)為嚴(yán)格界定每項(xiàng)具體權(quán)力的相應(yīng)責(zé)任，明確責(zé)任追究的實(shí)施主體（確需多個部門管理的權(quán)力事項(xiàng)須分清主辦、協(xié)辦的關(guān)系）、責(zé)任事項(xiàng)、追責(zé)情形、追責(zé)方式和追責(zé)程序，杜絕“依清單不作為”的現(xiàn)象。三要加強(qiáng)清單的監(jiān)督與問責(zé)。建立完善的電子監(jiān)察系統(tǒng)，將清單所列事項(xiàng)納入該系統(tǒng)，對清單的使用情況進(jìn)行實(shí)時、全程的動態(tài)監(jiān)察。暢通公眾舉報投訴渠道，重視社會輿論的監(jiān)督反饋，推動監(jiān)督工作的常態(tài)化、規(guī)范化、權(quán)威化、民主化，依法依紀(jì)追究未按權(quán)力清單行使職權(quán)的部門和工作人員的責(zé)任。

（五）以第三方評估機(jī)制為手段，彰顯權(quán)力清單的客觀性

清單制度無疑會觸及體制內(nèi)外的利益藩籬，需要第三方機(jī)構(gòu)跳脫局部利益，利用專業(yè)優(yōu)勢，發(fā)現(xiàn)并解決政府自我評估和督察中的“燈下黑”?？h級政府要充分利用現(xiàn)有資源，大力發(fā)展形式多樣的專業(yè)評估機(jī)構(gòu)，向社會公開權(quán)力清單評估的項(xiàng)目周期、評審流程、資質(zhì)要求等內(nèi)容，按照公開、公平、公正的基本原則，通過選聘、招標(biāo)、邀標(biāo)、定向委托等多種方式，競爭、擇優(yōu)選擇第三方評估機(jī)構(gòu)，明確其服務(wù)的內(nèi)容、期限、權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)任。作為政府權(quán)力清單的第三方評估機(jī)構(gòu)，應(yīng)與政府部門脫鉤以保證自身的獨(dú)立性，并在評估工作中主動接受評估對象和社會的監(jiān)督，不得利用評估謀取不正當(dāng)利益。經(jīng)由縣級政府委托的第三方評估機(jī)構(gòu)，可以借鑒上級政府已有的專業(yè)評估模型或其他經(jīng)驗(yàn)做法，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，對清單的制定、執(zhí)行、效果、公眾參與程度等建立相應(yīng)的指標(biāo)體系和嚴(yán)格的評估程序?？h級政府應(yīng)適時將第三方評估結(jié)果公開，并作為一種激勵方式，納入政府工作績效考核體系，激發(fā)政府部門加快自身能力建設(shè)的動力。

四、結(jié) 語

簡政放權(quán)的改革需要破冰勇氣與管理智慧，權(quán)力清單制度作為簡政放權(quán)的重要抓手，必須從理論上求深化，從實(shí)踐中出真知，提煉經(jīng)驗(yàn)、及時糾偏，方能激發(fā)制度活力，最終實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。我們必須意識到，權(quán)力清單制度的核心和關(guān)鍵在于權(quán)力配置，清晰的央地關(guān)系和公私關(guān)系是權(quán)力清單成為一種普遍遵循的正式規(guī)范的基礎(chǔ)。這不能僅靠表達(dá)政府自我限權(quán)的良好愿望的一紙清單，還須輔以漸進(jìn)式的社會改革和強(qiáng)有力的法治約束，最終使權(quán)力清單真正發(fā)揮促進(jìn)縣域治理現(xiàn)代化的重要功效。

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（責(zé)任編輯 丹 若）endprint