加強(qiáng)和完善街道人大制度建設(shè)研究

張建明

摘? 要? 加強(qiáng)和完善街道人大制度建設(shè)是時(shí)代必然要求，S市G區(qū)近年在街道人大工作制度方面大膽探索，在完善人大街道工委機(jī)構(gòu)設(shè)置、代表履職平臺、聯(lián)系群眾渠道以及數(shù)字賦能方面成效顯著，但人大工委作用的真正發(fā)揮仍然面臨包括法律地位、人員力量、監(jiān)督不徹底、代表作用發(fā)揮不完全、與街道融合不密切等因素制約，要遵循人大工作特點(diǎn)規(guī)律和街道職能特殊性，從提升人大工委法律地位、增加人員配備、以制度化強(qiáng)化監(jiān)督、優(yōu)化代表服務(wù)和加強(qiáng)與街道工委融合等幾方面，整體設(shè)計(jì)、協(xié)調(diào)推進(jìn)人大街道工委工作。

關(guān)鍵詞? 街道；人大工作；制度建設(shè)

2022年3月，全國人大修改了《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）。在社會治理重心下移，基層人大工作全面深入基層社會的新形勢下，有必要重新審視人大街道工委的定位功能，分析街道人大工作發(fā)揮作用面臨的阻礙，從而發(fā)揮街道人大工作在踐行全過程人民民主中的基礎(chǔ)性作用。

一、基層設(shè)立人大街道工委的依據(jù)和必要性分析

1998年7月，山西省太原市小店區(qū)設(shè)立了全國第一個(gè)街道人大工作機(jī)構(gòu)，設(shè)立的依據(jù)是《地方組織法》第五十三條規(guī)定，“常務(wù)委員會根據(jù)工作需要，設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)和其他工作機(jī)構(gòu)”“省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會可以在地區(qū)設(shè)立工作機(jī)構(gòu)”。設(shè)立人大街道工委的做法隨后推廣到北京、安徽等地并走向全國。2015年8月，十二屆全國人大常委會第十六次會議對《地方組織法》作出修改，第五十三條增加一款規(guī)定：市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民代表大會常務(wù)委員會可以在街道設(shè)立工作機(jī)構(gòu)。2022年3月，十三屆全國人大五次會議對《地方組織法》該條規(guī)定進(jìn)一步修改，增加了“縣、自治縣可以在街道設(shè)立工作機(jī)構(gòu)”的規(guī)定。

（一）加強(qiáng)和完善街道人大制度建設(shè)是貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想的必然要求

發(fā)展全過程人民民主是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想的重要組成部分，而人民代表大會制度又是全過程人民民主最重要的制度載體，把習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想落實(shí)、落細(xì)到人大工作各環(huán)節(jié)全方位，必然要求街道人大工作根據(jù)習(xí)近平總書記提出的一系列人大工作新理念、新論斷、新要求，在加強(qiáng)街道人大制度建設(shè)和實(shí)踐中不斷創(chuàng)新，充分發(fā)揮街道人大工作在發(fā)展全過程人民民主中的時(shí)代使命和重要作用。

（二）加強(qiáng)和完善街道人大制度建設(shè)是全面推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切需要

基層治理是國家治理的基石。黨的二十大報(bào)告明確提出了“完善基層治理平臺，健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系”的目標(biāo)任務(wù)。作為基層堡壘的街道，在推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化中，擔(dān)負(fù)著領(lǐng)導(dǎo)者、組織者、執(zhí)行者的角色。街道工委則是聯(lián)系代表的前沿、基層民主政治建設(shè)的前哨、人大工作的前線，在建立健全基層治理體制機(jī)制，建設(shè)共建共治共享的基層治理共同體，建立自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系中具有獨(dú)特優(yōu)勢，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能迫切需要加強(qiáng)和完善街道人大制度，更好地將人大代表納入基層治理組織體系中，將人大工作融入基層治理機(jī)制中。

（三）加強(qiáng)和完善街道人大制度建設(shè)是適應(yīng)新時(shí)代賦予街道工委新職責(zé)新任務(wù)的現(xiàn)實(shí)需要

縣區(qū)級人大常委會設(shè)立街道工委，解決了人大制度體系在街道的“缺失”問題、人大監(jiān)督效能在街道的“隔層”問題、代表聯(lián)系群眾的組織管理在街道的“空缺”問題，為街道人大工作法制化、制度化、規(guī)范化提供了組織保障。依據(jù)2019年實(shí)施的《江蘇省市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市人民代表大會常務(wù)委員會街道工作委員會工作條例》（以下簡稱《工作條例》）規(guī)定，人大街道工委履行六項(xiàng)職責(zé)，并根據(jù)常委會的安排和交辦承擔(dān)六項(xiàng)具體工作，但當(dāng)前街道人大工作仍面臨著職能定位認(rèn)識不到位、機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、代表履職難管理、工作質(zhì)效參差不齊等新情況新問題，需要通過加強(qiáng)和完善街道人大制度，不斷強(qiáng)化街道工委地位作用，規(guī)范街道人大工作，在促進(jìn)街道民主政治建設(shè)中體現(xiàn)人大智慧和力量。

二、Ｓ市Ｇ區(qū)街道人大工作的組織活動現(xiàn)狀與特點(diǎn)

在落實(shí)《工作條例》過程中，S市G區(qū)各基層街道就如何更好發(fā)揮街道人大工作機(jī)構(gòu)的作用，推進(jìn)人大工作和建設(shè)，普遍開展創(chuàng)新探索，總結(jié)了許多優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)做法，為進(jìn)一步明晰制度建設(shè)和實(shí)踐創(chuàng)新的新特點(diǎn)新規(guī)律、開拓基層人大工作新局面提供了思路。

（一）街道人大工作的組織活動現(xiàn)狀

1.普遍設(shè)立街道人大工作機(jī)構(gòu)。根據(jù)《工作條例》的規(guī)定，普遍建立了人大街道工委，但機(jī)構(gòu)組織設(shè)置不盡相同。一是人大街道工委主任專職、不設(shè)副主任；二是人大街道工委主任由街道黨工委書記兼任，另設(shè)專職副主任1至2名；三是人大街道工委主任專職，另設(shè)兼職副主任1至2名。有的專職主任是街道黨工委委員，有的兼職副主任是街道黨工委委員。人大工委辦公室是否設(shè)立，也不盡一致。有的設(shè)立了辦公室，配備了兼職主任。普遍明確了1名人大秘書，但專職配備的少，大多是兼職。人大工委委員的構(gòu)成各不一樣，有人大代表，有街道、社區(qū)工作人員，也有轄區(qū)各方面代表人士。

2.建設(shè)完善代表履職載體。近年來，各級人大都較重視人大代表之家、人大代表聯(lián)絡(luò)站、人大代表聯(lián)系點(diǎn)的建設(shè)，完善了代表履職工作平臺。人大代表之家建在街道是通行做法。人大代表聯(lián)絡(luò)站有的建在網(wǎng)格，有的建在商圈、樓宇。人大代表聯(lián)系點(diǎn)，有的建在社區(qū)（選區(qū)），有的建在代表所在單位。比較典型的是，將人大代表之家建在街道黨群服務(wù)中心，實(shí)現(xiàn)黨建與人大工作共建共享，黨群服務(wù)與代表服務(wù)融合發(fā)展，將其打造成人大代表履職的平臺載體、區(qū)人大常委會對外的交流窗口、人民代表大會制度的宣傳陣地。在此基礎(chǔ)上，有些地方創(chuàng)新建立“全過程人民民主實(shí)踐基地”，不斷豐富人大代表履職工作平臺的內(nèi)涵。

3.豐富代表聯(lián)系群眾活動形式。S市G區(qū)人大一直注重發(fā)揮街道工委與代表靠得最近、特別熟悉的優(yōu)勢，利用各種形式開展代表聯(lián)系群眾活動，形成了眾多品牌。有的開展“人大代表社區(qū)周周行”活動，保證人大代表聯(lián)系選民的經(jīng)常性。有的開展“社情民意聯(lián)系日”活動，形成人大代表進(jìn)社區(qū)到基層的制度性安排?！白h事會”“民情懇談會”深入民心，走訪企業(yè)、走進(jìn)政府機(jī)關(guān)活動扎實(shí)開展。有的線上開通“民意直通車”“民意碼上通”，實(shí)現(xiàn)居民與人大代表直接對話。有的將人大代表信息在選區(qū)張貼，讓選民隨時(shí)找得到。

4.經(jīng)常性開展人大監(jiān)督活動。圍繞人大常委會的監(jiān)督議題，人大街道工委能組織代表開展集中視察調(diào)研活動，收集代表意見建議。對表決的政府實(shí)事項(xiàng)目，根據(jù)人大常委會的安排，組織人大代表對轄區(qū)內(nèi)的政府實(shí)事項(xiàng)目開展監(jiān)督活動。對街道工作的監(jiān)督，也形成了一些可行性制度。比如，每半年聽取一次街道辦事處工作通報(bào)及其專項(xiàng)工作報(bào)告；對街道承辦的代表建議開展監(jiān)督；圍繞街道中心工作，每季度組織一次代表視察活動。

5.重視數(shù)字賦能街道人大工作。創(chuàng)新建設(shè)數(shù)字人大，有力地促進(jìn)了街道人大工作提質(zhì)增效。數(shù)字人大中，設(shè)立“街道之窗”“代表履職積分管理”“代表風(fēng)采”等欄目，代表能隨時(shí)通過“履職平臺”窗口反映“社情民意”等代表意見建議。街道微信公眾號平臺中，設(shè)立了“人大工作”窗口，及時(shí)反映人大工作動態(tài)信息及代表風(fēng)采。

（二）人大街道工委工作成效與特點(diǎn)

1.街道工委工作逐步規(guī)范，活動趨于常態(tài)化制度化。根據(jù)《工作條例》，各地相繼出臺了人大街道工委工作辦法或加強(qiáng)街道人大工作意見，對街道工委的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)、運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行了明確，將街道人大工作納入法制化軌道。區(qū)人大常委會聯(lián)合街道工委對具體業(yè)務(wù)工作的操作流程和要求進(jìn)行了細(xì)化、優(yōu)化、具體化。

2.服務(wù)代表職能明顯，代表履職管理富有成效。S市G區(qū)街道工委以提升代表履職能力為抓手，以滿足代表履職需求為導(dǎo)向，以伴隨服務(wù)跟蹤保障為主要方式，將服務(wù)融于代表履職的全過程，全方位提供保障。在代表中經(jīng)常性開展相關(guān)法律法規(guī)知識培訓(xùn)，采取聽匯報(bào)、列席會議、評議工作、執(zhí)法檢查、集中視察、專題調(diào)研等形式，為代表履職創(chuàng)造知情知政條件。此外，S市G區(qū)還通過培養(yǎng)代表履職典型和宣傳代表風(fēng)采，推動代表“優(yōu)先執(zhí)行代表職務(wù)”規(guī)定的落實(shí)，調(diào)動了代表履職的主動性、積極性，增強(qiáng)了代表的使命感、成就感。

3.與人大常委會聯(lián)系緊密，接受人大常委會及其機(jī)關(guān)指導(dǎo)形式相對固定。工作性質(zhì)上街道工委開展的是人大工作，并向人大常委會報(bào)告工作。實(shí)踐中，人大常委會將街道工委工作納入人大常委會工作中謀劃和安排，并注重加強(qiáng)對街道工委的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)，形成了較為行之有效的制度機(jī)制。比如，吸納人大工委主任為人大常委會組成人員，人大常委會重要工作和重大活動邀請街道工委主任參加等。

4.逐步融入街道工作，推進(jìn)了基層民主政治建設(shè)。人大街道工委，機(jī)構(gòu)設(shè)置在街道，人員編制在街道，將人大工作納入街道黨建綜合考核之中，從客觀上確保了人大工作能融入街道工作之中。S市G區(qū)目前明確街道工委主任為黨工委委員或選任一名黨工委委員為街道工委兼職副主任；在街道其他派出機(jī)構(gòu)及機(jī)關(guān)各部門、各社區(qū)建立人大工作聯(lián)絡(luò)員制度；組織代表對街道相關(guān)工作或?qū)ｍ?xiàng)行動、重大任務(wù)開展專題視察，聽取專題匯報(bào)并開展座談；開展轄區(qū)內(nèi)相關(guān)單位實(shí)施的政府實(shí)事項(xiàng)目監(jiān)督活動；協(xié)助代表建議辦理工作；通過邀請代表參加社區(qū)“兩委”的重要會議和重大活動，讓代表“零距離”參與到社區(qū)工作之中，提升了代表選區(qū)意識的顯示度，推進(jìn)了基層民主政治建設(shè)。

三、Ｓ市Ｇ區(qū)人大街道工委職能發(fā)揮的阻礙因素

在黨政主導(dǎo)的基層權(quán)力格局中，多年來形成的慣例使得人大街道工委基本上是配合街道開展各項(xiàng)工作?？陀^講，目前街道人大工作仍面臨一些瓶頸制約，離人民群眾的實(shí)際要求和愿望還存在著很大差距，與當(dāng)前基層工作所要求的“法治”“規(guī)范”形成了較大反差，需要進(jìn)一步研究解決。

（一）法律地位有待明確

無論是2015年修訂后的《地方組織法》，還是2022年新修訂的《地方組織法》，都使用了“人大常委會可以在街道設(shè)立工作機(jī)構(gòu)”相關(guān)表述。從法律上看，“可以”是非限定行為，既可為也可不為，是選擇性規(guī)范。因此，在街道層面設(shè)立或不設(shè)立人大工作機(jī)構(gòu)皆是正當(dāng)合法的行為。條文中使用“可以”一詞而非“應(yīng)當(dāng)”，實(shí)踐中會降低人大街道工委的重要性和合法地位。

（二）工作力量有待加強(qiáng)

根據(jù)《蘇州市縣級市、區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會街道工作委員會工作辦法》的相關(guān)規(guī)定，人大街道工委設(shè)主任1名、副主任1—2名、委員3—5名。目前，S市G區(qū)各街道工委通常是設(shè)一名專職主任，另配備一名專職聯(lián)絡(luò)員，顯然這與工委要承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)是不相匹配的，而工委其他人員的編制多數(shù)不在街道，難以形成工作的合力，人員力量不足容易使街道人大工作被邊緣化，難以引起街道各部門的足夠重視。

（三）監(jiān)督職能有待強(qiáng)化

從近年情況看，人大街道工委在發(fā)揮聯(lián)系代表、組織代表學(xué)習(xí)作用方面效果明顯，也在積極探索創(chuàng)新組織代表聯(lián)系選民、服務(wù)選民的方式，但在組織代表對街道工作實(shí)施監(jiān)督上相對較弱。這主要還是由于規(guī)制上的原因造成的，人大街道工委對轄區(qū)內(nèi)“一府一委兩院”派出機(jī)構(gòu)的監(jiān)督只能經(jīng)人大常委會授權(quán)，監(jiān)督形成的意見建議還要經(jīng)人大常委會通過才能產(chǎn)生法律效力。監(jiān)督缺乏權(quán)威性和直接性自然會弱化監(jiān)督效果。

（四）服務(wù)管理有待優(yōu)化

當(dāng)前，S市G區(qū)主要通過代表履職平臺對代表履職進(jìn)行全面的服務(wù)管理和監(jiān)督，建立了代表履職檔案，并定期開展代表履職評議。但由于各種主客觀原因，如代表居住情況變化或單位變更，個(gè)別代表履職不夠積極等，導(dǎo)致代表缺席社情民意聯(lián)系日、視察、執(zhí)法檢查、議政代表會議等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，一定程度上影響了群眾利益訴求的輸送與回應(yīng)，也制約了工委對街道工作的總體監(jiān)督功能。

（五）服務(wù)中心工作能力有待提升

人大街道工委主要面臨三種組織關(guān)系，即人大街道工委與區(qū)人大常委會關(guān)系、與街道黨工委關(guān)系以及與街道辦事處關(guān)系。其中最重要的是要處理好人大街道工委與街道黨工委的關(guān)系，在很多地方出臺的條例和辦法中都有明確規(guī)定人大街道工委受街道黨工委領(lǐng)導(dǎo)?，F(xiàn)實(shí)中，街道黨工委、辦事處往往會安排很多超出人大街道工委（主任）職責(zé)范圍的其他工作，表面上看是在服務(wù)中心工作，實(shí)質(zhì)影響到了人大街道工委的主責(zé)主業(yè)，工委自身作用的發(fā)揮受到限制，找到人大街道工委與街道中心工作的最佳結(jié)合點(diǎn)尤為重要。

四、人大街道工委制度建設(shè)與創(chuàng)新實(shí)踐的策略路徑

人大街道工委設(shè)立以來，各級黨委及人大常委會高度重視街道人大工作，在代表工作、“家站點(diǎn)”載體建設(shè)、代表述職評議、開展監(jiān)督活動、加強(qiáng)代表履職管理等方面，不斷推陳出新，豐富和發(fā)展了街道人大制度，為人大工作在街道的開展積累了不少經(jīng)驗(yàn)做法，但也有不少實(shí)踐創(chuàng)新過分注重形式，缺乏生命力。要真正發(fā)揮人大街道工委的作用與功能，必須遵循人大工作特點(diǎn)規(guī)律和街道職能特殊性，堅(jiān)持問題導(dǎo)向和系統(tǒng)觀念，來整體設(shè)計(jì)和推進(jìn)街道人大工作創(chuàng)新之路。

（一）提高人大街道工委的法律地位

多數(shù)人大街道工委主任認(rèn)為，提升人大街道工委合法性和地位的辦法，就是再次修訂完善現(xiàn)行的《地方組織法》，人大在街道設(shè)立工作機(jī)構(gòu)不是“可以不可以”的問題，而是“應(yīng)當(dāng)設(shè)立”，通過在立法上作出必要性的規(guī)定來根本解決人大街道工委弱化、邊緣化的問題。另外，人大街道工委設(shè)立后，人大街道工委究竟能做什么，應(yīng)該做什么，作用如何發(fā)揮？目前并沒有從法律層面上作出具體明確規(guī)定，雖然目前全國多數(shù)省市通過了《街道人大工作條例》或《街道人大工作辦法》，但這些規(guī)范性文件的權(quán)威性顯然不及國家法律，所以在條件成熟時(shí)應(yīng)在全國層面上統(tǒng)一制定《人大街道工作機(jī)構(gòu)條例》，將街道人大工作完全納入制度化、法治化軌道。

（二）配齊人大街道工委干部隊(duì)伍

目前，S市G區(qū)在人大街道工委人員配備上略有不足，基本是最簡配的設(shè)置，除了1名專職主任、1名專職聯(lián)絡(luò)員外，幾乎再無其他工作人員。即便是這樣，實(shí)踐中工作人員經(jīng)常是哪里有重大任務(wù)就被抽調(diào)到哪里，很難集中精力做好人大各方面工作。較為合理的人員架構(gòu)是“1＋1＋N”模式，即1名人大街道工委主任、1名人大街道工委專職工作人員、N名人大街道工委委員。人大街道工委委員由街道黨工委在街道黨工委委員、轄區(qū)人大代表和社會各界人士中推薦，并由人大街道工委報(bào)備區(qū)人大常委會。這種設(shè)計(jì)既解決了有人干事的問題，又能體現(xiàn)街道人大工作由人大街道工委具體抓的特點(diǎn)。對于轄區(qū)內(nèi)“家站點(diǎn)”等工作平臺較為集中的街道，可借鑒上海的做法，增加配備專職社區(qū)工作者協(xié)助開展工作，甚至還可以通過購買服務(wù)等形式，充實(shí)人大街道工委的工作力量。

（三）明晰人大街道工委的監(jiān)督職能

人大街道工委雖不是獨(dú)立的代議機(jī)關(guān)，但法理上，人大街道工委經(jīng)區(qū)人大常委會授權(quán)后，有權(quán)監(jiān)督街道和轄區(qū)內(nèi)的其他派出機(jī)構(gòu)。當(dāng)前，應(yīng)以深化和拓展人大的法律監(jiān)督、工作監(jiān)督為方向，著力提高人大街道工委監(jiān)督的實(shí)操性和有效性。第一，規(guī)范“交辦”形式?？刹扇　耙粩堊咏晦k”（人大街道工委年度工作計(jì)劃列明）、“項(xiàng)目化交辦”（區(qū)街聯(lián)動的專項(xiàng)監(jiān)督工作項(xiàng)目）、“一事一議交辦”（區(qū)人大常委會對涉及全局性的問題進(jìn)行專項(xiàng)交辦）。第二，明確監(jiān)督范圍和內(nèi)容，以清單制的形式將區(qū)人大交辦任務(wù)明晰列出。第三，明確監(jiān)督重點(diǎn)，重點(diǎn)監(jiān)督一府一委兩院在轄區(qū)的工作狀況和部門派出機(jī)關(guān)依法行政和為民辦事方面。第四，創(chuàng)新監(jiān)督方式，每年組織轄區(qū)內(nèi)各級人大代表，對街道和政府派出職能部門開展年度評議或滿意度調(diào)查。

（四）提高代表履職的效能

人大街道工委要在密切代表與人民群眾聯(lián)系上搭平臺、優(yōu)服務(wù)、強(qiáng)管理。具體而言，第一，要進(jìn)一步健全服務(wù)保障機(jī)制，為提高代表履職效能創(chuàng)造良好條件。用好“家站點(diǎn)”等活動平臺，出臺制度保障活動常態(tài)化、定期化。保障代表知情權(quán)、知政權(quán)，向代表及時(shí)提供有關(guān)信息資料。人大街道工委有必要向代表公布區(qū)人大及各專委會聯(lián)系辦法，確保人大雙聯(lián)系制度落地落實(shí)。加強(qiáng)同代表所在單位的聯(lián)系，解決代表在履職過程中出現(xiàn)的困難。第二，以“社情民意聯(lián)系日”為依托，健全代表深入選區(qū)制度，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不斷完善“社情民意聯(lián)系日”的制度內(nèi)容、優(yōu)化流程設(shè)計(jì)、提高執(zhí)行效率，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新的內(nèi)涵式發(fā)展。第三，以“議政代表會議”的組織召集，保證代表知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的真正實(shí)現(xiàn)。第四，督促代表積極履職，為減少履職不積極、履職走形式，可利用代表履職平臺，將代表履職情況定期向選區(qū)選民公開；還通過代表述職測評制度，接受選民監(jiān)督。

（五）雙向融合服務(wù)街道中心工作

一方面，向上對接區(qū)人大常委會工作，融入?yún)^(qū)人大常委會年度整體工作安排，根據(jù)區(qū)人大常委會工作要點(diǎn)制定年度工作計(jì)劃，建立工委與區(qū)人大常委會工作部署配套實(shí)施機(jī)制，加強(qiáng)人大街道工委與區(qū)人大專委會、區(qū)人大常委會工委的協(xié)作聯(lián)動；另一方面，圍繞街道黨工委中心任務(wù)開展工作，與街道同頻共振，關(guān)注街道經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的熱點(diǎn)、重點(diǎn)、難點(diǎn)問題以及轄區(qū)社情民意，找準(zhǔn)自身職能定位，堅(jiān)持有所為、有所不為，真正把街道人大工作融入街道黨工委工作。人大街道工委的作用和地位一定是以其在街道開展工作的成效來衡量的，人大街道工委在助推街道中心工作上理應(yīng)大有作為。

（作者系中共蘇州市委黨校副教授）

【責(zé)任編輯：易玉潔】