中國地方企業(yè)主義：多重身份與實踐策略

楊雅雯，高金龍

（1.中國科學(xué)院流域地理學(xué)重點實驗室，中國科學(xué)院南京地理與湖泊研究所，南京 210008；2.中國科學(xué)院大學(xué)，北京 100049）

改革開放以來，伴隨市場化、分權(quán)化與全球化的宏觀體制轉(zhuǎn)軌，中國的地方政府逐漸從計劃經(jīng)濟時期“中央政府延伸部門”的被動角色，轉(zhuǎn)變成更加企業(yè)化的利益主體（Wu, 2000；趙燕菁，2002a；Liu and Yau, 2020）。尤其，在新自由主義思潮與高速城鎮(zhèn)化的交互影響下，地方政府在發(fā)展戰(zhàn)略制定、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大項目落地、重大實踐策劃等過程中，表現(xiàn)出強烈的“逐利性”（Wu, 2018;Zhou et al., 2019）。越來越多的學(xué)者借鑒“企業(yè)主義”的概念，解讀中國的地方政府行為?；赪OS的數(shù)據(jù)①WOS 篩選條件如下：主題選擇“entrepreneurialism”or“entrepreneurial”，將精煉依據(jù)設(shè)為“Geography”or“Urban Studies”or“Area Studies”or“Asian Studies”；按國家地區(qū)篩選后以年為單位匯總。CNKI篩選條件為：以“企業(yè)家政府”、“政府企業(yè)主義”為主題詞進行精準檢索。考慮到2023年相關(guān)文獻仍在不斷增加，故將篩選時間范圍定為1998-01-01—2022-12-31。，圖1 展示了1998 年以來中、英、美三國企業(yè)主義研究相關(guān)英文論文的發(fā)表情況。由圖可見，中國的企業(yè)主義研究起步較歐美國家晚，早期以企業(yè)主義的概念引介和探索性應(yīng)用為主，在2012年后才開始在實證研究中廣泛應(yīng)用，尤其是近年發(fā)展迅速，新發(fā)文章數(shù)量超過英美等國家。此外，筆者還對CNKI收錄的地方企業(yè)主義相關(guān)中文文獻進行統(tǒng)計，如圖2所示。中文期刊發(fā)表情況與英文類似，新世紀以來發(fā)文量持續(xù)增長并于2019年達到峰值，近年發(fā)文量雖略有下降，但仍超過同期其他國家/地區(qū)。

圖1 國際企業(yè)主義研究相關(guān)論文發(fā)表情況Fig.1 International publications of entrepreneurialism research

圖2 企業(yè)主義研究相關(guān)中文論文發(fā)表情況Fig.2 Chinese publications of entrepreneurialism research

本質(zhì)上，中國與西方的地方企業(yè)主義行為都是基于市場競爭邏輯（Liu and Yau, 2020;Paul and Cumbers, 2023;Wu, 2003）。但相比之下，中國的轉(zhuǎn)型過程更具“漸進式”特征，“計劃”色彩較為濃厚，在企業(yè)主義的運作邏輯、實施策略及空間效應(yīng)等方面與西方存在差異（殷潔 等，2006；Wu and Phelps, 2011; He et al., 2018; Wu, 2020a）。在以實現(xiàn)地方經(jīng)濟增長為主要目標的政績觀下，中國的地方政府更加傾向于利用其對土地資源的壟斷性權(quán)力“經(jīng)營土地”，在推動城市經(jīng)濟快速繁榮的同時，引發(fā)空間無序、粗放式增長和社會公平正義缺失等問題。土地的二元制度也進一步拉大城鄉(xiāng)土地之間價格差，城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的問題漸漸顯現(xiàn)，對地方可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生嚴重制約。在中國經(jīng)濟社會改革向縱深推進的關(guān)鍵時期，梳理總結(jié)地方企業(yè)主義相關(guān)研究，探討地方企業(yè)主義實踐及其與經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)系等重點問題，對于深刻理解地方行為邏輯，促進治理能力與治理體系現(xiàn)代化有重要意義。因此，本文將從人文經(jīng)濟地理研究視角切入，在回顧“企業(yè)主義”相關(guān)理論演進脈絡(luò)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建中國地方企業(yè)主義的分析框架，梳理總結(jié)中國地方企業(yè)主義方式，提出地方企業(yè)主義研究的未來拓展方向。需要指出的是，當(dāng)前與“企業(yè)主義”相關(guān)的概念主要有2類：1）以地方和城市政府行為關(guān)注焦點的“地方/城市企業(yè)主義”（local/urban entrepreneurialism）和“政府/城市創(chuàng)業(yè)主義”（state/urban entrepreneurialism）；2）以具有企業(yè)化特征的政府主體為關(guān)注焦點的“企業(yè)化政府”（entrepreneurial government） 和“創(chuàng)業(yè)城市”（entrepreneurial city）等。這2類概念雖然在關(guān)注點上有差異，但本質(zhì)上都強調(diào)地方政府“像經(jīng)營企業(yè)一樣經(jīng)營城市/地方”的行為邏輯，從人文經(jīng)濟地理研究的角度看無本質(zhì)區(qū)別，故統(tǒng)一納入本文分析。政治經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)也有大量類似理論以描述和解釋地方政府的角色和職能轉(zhuǎn)變，如“地方政府法團主義”（local state corporatism）“政府即廠商”（local governments as industrial firms）“地方市場社會主義”（local market socialism）“地方發(fā)展型政府”（local developmental state）等，限于篇幅及學(xué)科差異，未納入本文分析。

1 地方企業(yè)主義的興起

從地方政府管治的視角，企業(yè)主義被理解為“從地方福利與服務(wù)提供者轉(zhuǎn)向旨在培育和鼓勵地方增長而采取的外向型立場，公共部門越發(fā)具有冒險性、創(chuàng)造性、營銷和逐利等專屬于私人部門特征”（Hall and Hubbard, 1996）。如圖3 所示，西方企業(yè)主義的興起是伴隨新自由主義轉(zhuǎn)型和全球城市化的尺度重構(gòu)過程。20 世紀70 年代以來，發(fā)達資本主義國家從福特-凱恩斯主義向柔性積累方式轉(zhuǎn)變，“新自由主義”思潮在歐美盛行，全民福利國家開始收縮，地緣政治的巨變加劇了城市財政壓力（Harvey, 2007; Peck and Tickell, 2017; Paul and Cumbers, 2023）。地方政府關(guān)注的焦點逐漸由“提供社會福利及推動區(qū)域均衡發(fā)展”轉(zhuǎn)向“地方環(huán)境改善和經(jīng)濟增長”（Hall and Hubbard, 1996; Harvey,1989; Leitner and Garner, 1993）。與此同時，日益加劇的全球競爭加速了西方國家內(nèi)部結(jié)構(gòu)重組與尺度重構(gòu)，“全球城市化”戰(zhàn)略將城市重新定義為空間治理的重要尺度，城市間競爭在整個西歐城市體系中擴散，“企業(yè)主義”取代“管理主義”（managerialism）成為新的城市治理模式（Harvey, 1989）。

圖3 尺度重構(gòu)與新自由主義轉(zhuǎn)型背景下的企業(yè)主義興起Fig.3 Entrepreneurialism rising within the context of rescaling and neoliberal transition

1.1 地方企業(yè)主義的內(nèi)涵

20 世紀90 年代開始，地方企業(yè)主義的理論和實踐研究進入系統(tǒng)化時期，學(xué)者對其內(nèi)涵進行拓展。企業(yè)主義的典型特征是，以公私合作關(guān)系（Public-Private Partnership, PPP）為核心，合作風(fēng)險通常由公共機構(gòu)承擔(dān)，合作成效超越公私伙伴所在的地方（Ta?an-Kok, 2010）。在此基礎(chǔ)上，Jessop和Sum（2000）重新定義了企業(yè)化城市的3 個關(guān)鍵要素，即旨在維持或增強城市競爭力的創(chuàng)新戰(zhàn)略（innovative strategies）、戰(zhàn)略實施中采用的企業(yè)化方式（entrepreneurial fashion）和城市營銷中的企業(yè)化表述（entrepreneurial discourse）；并借鑒熊皮特的企業(yè)創(chuàng)新路徑（Schumpeter, 1934），提出城市企業(yè)主義的5 種策略，包括引入新的城市空間和場所、采用新的城市空間生產(chǎn)方式、開拓新的城市生活市場、引入新的資源供給以鞏固城市競爭優(yōu)勢、重新定義城市在全球城市體系中的地位（表1）。

表1 企業(yè)創(chuàng)新路徑與城市企業(yè)主義策略比較Table 1 Comparison of entrepreneurial strategies for firms and cites

隨著城市治理從“管理主義”向“企業(yè)主義”轉(zhuǎn)型，之前政府寡頭管理逐步被多元主體取代，政府和私有部門間公私合作伙伴關(guān)系的建構(gòu)成為企業(yè)主義實踐的核心（Hubbard, 1995）。作為理解企業(yè)主義實踐運作機制的工具，“增長聯(lián)盟/機器”（growth coalition/machine）和“城市政體”（urban regime）理論受到學(xué)界的廣泛關(guān)注（黃穎敏 等，2016；李凌月，2017）。在企業(yè)主義框架下，城市發(fā)展由政府發(fā)展地方經(jīng)濟的強烈愿望和擁有資本的經(jīng)濟精英聚斂財富的動機所主導(dǎo)，因此“增長聯(lián)盟”也被理解為由政治和經(jīng)濟精英共同操控的“增長機器”（Molotch, 1976; Logan and Molotch,2007）；“城市政體”模型更關(guān)注資本積累中包括專業(yè)人士、媒體、非營利組織、社區(qū)團體等更廣泛的聯(lián)盟關(guān)系，認為城市治理能力無法通過“選舉程序”（electoral process）獲得，只有把政府和掌握不同資源的聯(lián)盟成員凝聚在一起才能保持）（Stone,1993）。上述理論是基于主體價值判斷和利益驅(qū)動，認為城市發(fā)展的核心決策主體是體制內(nèi)外擁有資源的聯(lián)盟成員（coalition partners），城市的繁榮是各成員相互協(xié)作的結(jié)果（Lauria, 1997; Ventriss,2002）。

2008年金融危機以來，伴隨持續(xù)的經(jīng)濟衰退和財政緊縮，各種新形式的金融化和多樣化的城市政策試驗層出不窮，政治精英對地方經(jīng)濟增長的關(guān)注減少，但企業(yè)主義理念在城市治理中依然奏效（Phelps and Miao, 2020）。雖然企業(yè)主義的城市治理與“增長政治”（growth politics）相關(guān)，但后者絕非前者的必然原因，企業(yè)主義城市也不再被認為（僅僅）是“增長機器”（growth machine），其實踐領(lǐng)域包括與增長并行的多個治理議程（governance agendas），評價標準也囊括智慧、韌性、自給等諸多方面（Lauermann, 2018）。在更廣泛的意義上，企業(yè)主義城市不僅涉及城市間的競爭，也需要城市間的合作。尤其，在“發(fā)展主義”語境下，企業(yè)主義政府對流動資本的追逐和經(jīng)濟決策的干預(yù)，在一定程度上引致區(qū)域間的無序競爭，國家管制失靈使得區(qū)域建構(gòu)成為可能，以一體化和跨區(qū)域合作為特征的“城市區(qū)域主義”（city-regionalism）的興起，拓展了地方企業(yè)主義的新內(nèi)涵（Zhang et al., 2023）。

1.2 地方企業(yè)主義的中國化

不同于西方的緊縮背景，中國的地方企業(yè)主義被認為是由改革開放以來經(jīng)濟、社會、政治等變遷帶來的，這些制度轉(zhuǎn)型被概括為相互聯(lián)系的3方面（殷潔 等，2006）。首先，國家通過分權(quán)化改革使地方政府獲得部分發(fā)展事權(quán)（Xu, 2011; Wu et al.,2020b）。1994年的分稅制改革改變了中央和地方政府間的財權(quán)與事權(quán)分配格局，“財權(quán)上移、事權(quán)留置”增加了地方財政收支壓力，地方政府產(chǎn)生追逐經(jīng)濟利益的內(nèi)在需求（Qian and Weingast, 1997; Jin et al., 2005；王磊 等，2012；Gao et al., 2014）。與此同時，中央政府還構(gòu)建“晉升錦標賽”來刺激地方官員積極發(fā)展經(jīng)濟，引發(fā)地方對發(fā)展資源及政策優(yōu)惠的有序或無序爭奪（Guo, 2020）。在GDP主導(dǎo)的行政考核體系和官員晉升機制的激勵下，地方政府的經(jīng)濟利益和核心官員的政治利益達成一致，呈現(xiàn)強烈的企業(yè)主義特征（Li and Zhou, 2005；張京祥 等，2006）。

其次，不同于分權(quán)化的外生驅(qū)動，市場化改革作為內(nèi)生變量直接影響地方政府的治理策略。隨著市場競爭機制的引入，地方政府對經(jīng)濟活動的干預(yù)從“直接控制”轉(zhuǎn)為“間接調(diào)控”（張京祥 等，2004；高金龍 等，2018）。但作為社會管理者的城市政府要迅速積累財富以獲得有效的行動能力，傾向與擁有資本的企業(yè)集團合作，共同承擔(dān)經(jīng)濟運行主體職能，甚至相互配合形成聯(lián)盟，以獲取各自的最大利益（張京祥 等，2004；殷潔 等，2006）。除此之外，地方政府還通過政策“讓利”等手段進行地方營銷，以爭取更多企業(yè)支持和資本入駐，甚至創(chuàng)造不公平的競爭環(huán)境來阻止外地產(chǎn)品流入，以達到保護本地資源和市場的目的（Wei, 2001；高金龍等，2018）。

最后，在全球化語境下，城市區(qū)域取代國家成為參與全球競爭的主體，“立足全球、著手地方”（think globally and act locally）成為城市規(guī)劃的流行表述（張京祥 等，2004）。城市規(guī)劃也不再局限于具體空間技術(shù)問題，而是更加關(guān)注區(qū)域競爭力提升，以獲取更多發(fā)展機會為首要目的。尤其，中國的分權(quán)化使地方政府失去了中央的大量直接投資，市場化改革又剝奪了其對經(jīng)濟資源的直接控制權(quán)，因此，吸引外資成為推動地方經(jīng)濟發(fā)展的重要途徑（陳江龍 等，2014）。隨著工作重心向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、投資環(huán)境改善、城市品牌塑造等競爭性策略的轉(zhuǎn)變，地方政府越來越明顯地表現(xiàn)出原本屬于企業(yè)的行為特征。

2 中國地方企業(yè)主義的分析框架

中國與西方在發(fā)展水平、政治體制和文化傳統(tǒng)等方面均存在一定差異，因此不能簡單地將西方研究思路和框架應(yīng)用于對中國現(xiàn)象的分析，而要根據(jù)中國實際總結(jié)地方企業(yè)主義不同于西方語境的特征，重構(gòu)傳統(tǒng)地方企業(yè)主義分析框架（Zheng,2010；周黎安，2018；李凌月 等，2021）。在已有研究（Jessop and Sum, 2000；張勇 等，2015；劉玉亭 等，2018；Zhang et al., 2020）的基礎(chǔ)上，本文主要從企業(yè)主義戰(zhàn)略（entrepreneurial strategy）、企業(yè)主義話語（entrepreneurial discourse）和企業(yè)主義方式（entrepreneurial fashion）3方面構(gòu)建中國地方企業(yè)主義的理論框架（圖4）。

圖4 中國地方企業(yè)主義的分析框架Fig.4 The analysis framework for Chinese local entrepreneurialism

2.1 企業(yè)主義戰(zhàn)略

企業(yè)主義戰(zhàn)略指企業(yè)化地方政府籌劃和指導(dǎo)地方發(fā)展的總體方略，奠定了地方在特定階段的發(fā)展目標和方向。在中國財政分權(quán)與政治集權(quán)的共同作用下，中央與地方的關(guān)系實際上是以國家戰(zhàn)略目標為核心的委托代理關(guān)系，即由中央政府制定總體的戰(zhàn)略目標并下放目標落實權(quán)責(zé)，委托地方政府圍繞國家目標展開因地制宜的治理實踐（Guo and Liu,2022; Cai and He, 2024）。這要求地方政府在制定企業(yè)主義戰(zhàn)略時既要確保國家目標的順利完成，又要兼顧地方實際和地域多樣性，充分整合地方資源、推動地方經(jīng)濟發(fā)展。

2.2 企業(yè)主義話語

企業(yè)主義話語指地方政府動員多元力量參與地方發(fā)展所建構(gòu)的創(chuàng)業(yè)型話語，可進一步分為部門動員話語與社會動員話語。其中，部門動員指在中國地方政府特有的相互交叉、相互制衡的“條塊結(jié)合”的治理結(jié)構(gòu)下，建立統(tǒng)一的創(chuàng)業(yè)話語促進“條條”與“塊塊”間的工作配合與共識，集中各部門的力量推進發(fā)展目標的落實；社會動員旨在營造城市內(nèi)部的創(chuàng)業(yè)氛圍，通過描繪發(fā)展藍圖激勵起區(qū)域內(nèi)居民、企業(yè)等參與者參與地方創(chuàng)業(yè)活動的榮譽感、責(zé)任感和緊迫感。部門動員話語常見于政府工作報告、內(nèi)部刊物和官方媒介中，而社會動員話語通常在當(dāng)?shù)毓衽c非公共部門間建立，相較更加通俗、凝練（張勇 等，2015）。

2.3 企業(yè)主義方式

企業(yè)主義方式指地方政府為達到企業(yè)主義戰(zhàn)略目標而采用的具體行動策略。根據(jù)行動尺度的差異，企業(yè)主義方式可分為向上/向外與向下/向內(nèi)2類。其中，向上/向外的方式通常由地方政府主導(dǎo)，通過自上而下的資源整合和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)積極地爭取外部資源和上級支持（張勇 等，2015；Guo, 2020）；向下/向內(nèi)的方式往往涉及到與企業(yè)、居民間的協(xié)商博弈、分工合作。地方政府借鑒企業(yè)經(jīng)營模式和企業(yè)家精神對公共部門進行改革，實行公私不同程度的混合治理，以最大程度調(diào)動不同社會團體的資源，補充政府管理的不足，進而在城市內(nèi)部創(chuàng)造適合資本積累的環(huán)境（何冬華等，2023；徐元朔 等，2023）。

具體地，中國語境下的地方企業(yè)主義“變形”主要表現(xiàn)為3方面：1）不同于西方的城市政府作獨立的自治體參與城市治理，中國地方政府的各項治理工作主要圍繞中央或上級政府下達的治理目標展開，中央的意見和關(guān)注在整個企業(yè)主義實踐的過程中始終發(fā)揮重要作用；2）在西方傳統(tǒng)的地方企業(yè)主義研究中，社區(qū)組織和公民團體被看作是一支不可忽視的力量，公眾可通過選舉或社會運動影響地方政府的企業(yè)主義行為。而在中國的企業(yè)主義實踐中，社會力量相對弱小，難以對企業(yè)主義過程產(chǎn)生決定性影響；3）中國語境下的企業(yè)主義戰(zhàn)略、話語和方式并不是簡單的并列關(guān)系。企業(yè)主義戰(zhàn)略、話語旨在明晰地方發(fā)展方向、營造適合資本積累的環(huán)境和氛圍，企業(yè)主義方式則直接作用于地方經(jīng)濟社會發(fā)展，是企業(yè)家精神最集中的體現(xiàn)。

3 中國的地方企業(yè)主義實踐

中國的地方企業(yè)主義實踐蘊含著深刻的制度邏輯，受分權(quán)化改革與計劃經(jīng)濟體制遺留下的各項監(jiān)管和調(diào)控制度的影響，地方政府始終居于地區(qū)經(jīng)濟、社會的中心和樞紐地位，政府力量對企業(yè)主義實踐過程有重大影響。具體地，地方政府既是地方公共資源和行政資源的所有者，也是城市經(jīng)營者和發(fā)展權(quán)控制者?；诖耍疚膹牡胤秸牟町惢吧矸荨比胧?，探視企業(yè)主義的具體實踐策略，并梳理不同企業(yè)主義方式及其內(nèi)在邏輯（表2）。

表2 基于政府差異化“身份”視角的地方企業(yè)主義方式Table 2 Entrepreneurial fashions of local government with different identities

3.1 作為公共資源所有者的實踐

中國地方企業(yè)主義最主要特征是，政府憑借對公共資源等的壟斷性權(quán)力，追逐短期經(jīng)濟與政治利益的最大化（殷潔 等，2006；張京祥 等，2007）。土地作為地方政府掌握的最主要壟斷性資源，一直占據(jù)企業(yè)主義實踐的核心地位（張京祥 等，2007）。地方政府基于土地資源的企業(yè)主義方式主要有“土地財政”和“土地金融化”2 種。土地財政可進一步分為土地出讓和土地引資2 種實踐策略（唐鵬等，2014a；Huang and Chan, 2018a; Chen and Wu,2022）。其中，土地出讓策略指地方政府憑借對土地一級市場的壟斷，廉價征用、收購和儲備農(nóng)村集體用地，再通過基礎(chǔ)設(shè)施投資和城市開發(fā)等手段推動土地出讓價格上漲，從而獲得“剪刀差”收益，補貼分稅制帶來的預(yù)算內(nèi)收入短缺（Ding, 2003；趙燕菁，2014；Huang and Chan, 2018a）；土地引資策略指地方政府通過低價出讓（或協(xié)議轉(zhuǎn)讓）工業(yè)用地，吸引大量外來投資，從而增加長期稅基收入和促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，反過來再用商業(yè)和住宅用地出讓金補貼工業(yè)用地（唐鵬 等，2014b；Su and Tao, 2017；劉雨平 等，2019）。土地金融化指2008年金融危機以后，傳統(tǒng)依靠土地財政進行城市建設(shè)的方式遇到阻礙，地方政府傾向于將土地作為金融資產(chǎn)來籌集發(fā)展所需資金（Wu, 2020a）。

本質(zhì)上，土地金融化是一種政府信用背書或擔(dān)保行為，即政府本身并沒有把土地當(dāng)作金融資產(chǎn)，而是為私營部門或代理機構(gòu)以這種方式使用土地創(chuàng)造條件（Christophers, 2017）。常見的土地金融化工有土地抵押、地方政府融資平臺、城投債3 種（Wu, 2022）。其中，土地抵押指地方政府將未開發(fā)的土地使用權(quán)抵押給銀行獲得貸款，并不涉及實際抵押物，只是將土地未來預(yù)期價值資本化為可流動的貨幣資本（Xu et al., 2009; Chen and Wu, 2022）；地方政府融資平臺是由政府機構(gòu)通過財政撥款或投入土地、股權(quán)等形式設(shè)立的獨立法人機構(gòu)，協(xié)助地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)和土地價值獲取之間建立聯(lián)系，用未來土地價值增值補貼當(dāng)前無利可圖的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（Liao, 2015; Pan et al., 2017; Huang and Du, 2018b）；城投債通常由地方融資平臺發(fā)行，政府用土地資產(chǎn)提供“隱形擔(dān)保”，從資本市場籌集資金支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（Wu, 2002; Amstad and He,2019）。

3.2 作為行政資源所有者的實踐

行政資源作為中國政府掌握的另一壟斷性權(quán)力，在地方企業(yè)主義實踐中發(fā)揮重要作用（吳頔等，2021）。地方政府往往會綜合運用自身資源調(diào)配能力，制定有針對性的政策使地方的投資環(huán)境更切合資本的戰(zhàn)略需求（如為自貿(mào)區(qū)、出口加工區(qū)等提供特殊的關(guān)稅及海關(guān)監(jiān)管政策、制定優(yōu)惠的產(chǎn)業(yè)政策、放寬規(guī)劃限制等）（Horner, 2014）。各地政府熱衷于因地制宜地進行政策創(chuàng)新，希冀借助制定干預(yù)性政策不斷推動政策的創(chuàng)新，以形成獨特的地方制度優(yōu)勢。地方的政策或經(jīng)驗一旦得到上級政府的認可甚至是被推廣成為全國樣本，不僅城市聲譽會得到相應(yīng)提升，起良好的宣傳效果，地方還有可能因此獲得上級政府豐厚的政策獎勵和財政補貼，因而激發(fā)各地進行政策試驗的熱情（McCann, 2013;Guo and Liu, 2022）。

在全球化語境下，政策知識以及政策相關(guān)人員等皆可在全球持續(xù)循環(huán)流動，為地方從外部學(xué)習(xí)創(chuàng)業(yè)策略創(chuàng)造了條件（Heilmann, 2008）。改革開放后中國重新與世界接軌，不少地方政府派遣官員到發(fā)達國家的吸取創(chuàng)業(yè)經(jīng)驗。在政策創(chuàng)新的過程中，地方官員既是利用龐大人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和政策資源進行創(chuàng)新的“政策企業(yè)家”，又是地方創(chuàng)業(yè)政策傳播的載體和地方發(fā)展資源的輸送者，如深圳市派遣多位官員前往新加坡學(xué)習(xí)規(guī)劃和管理工業(yè)園區(qū)的專業(yè)知識以及針對產(chǎn)業(yè)升級和創(chuàng)新的政策工具，帶回成功經(jīng)驗推動當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型和升級（Zhang, 2012）。國內(nèi)欠發(fā)達地區(qū)的城市也會組織干部到先發(fā)地區(qū)進行培訓(xùn)、吸收先發(fā)地區(qū)的工作經(jīng)驗（Chien and Zhao, 2015）。但由于有些欠發(fā)達地區(qū)不太適合從依賴出口的發(fā)展中獲得資源或經(jīng)驗，各地在進行政策學(xué)習(xí)的同時，需因地制宜地改編，使創(chuàng)業(yè)政策更加符合當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展狀況（He et al., 2018）。

3.3 作為城市經(jīng)營者的實踐

除對自身掌握的壟斷性資源的運用，作為城市經(jīng)營權(quán)的所有者，地方政府將城市看作一個統(tǒng)一的整體，挖掘、整合城市的自然、人文等資源對城市形象進行包裝、提升、創(chuàng)造并通過市場化的媒介進行銷售，以增強對優(yōu)勢資源的吸引力。作為挖掘和整合城市資源的重要手段，城市營銷被越來越多的地方政府采用（李珍剛，2006；于濤 等，2009）。直接的城市營銷方式包括“大事件”營銷和標志性建筑建設(shè)（匡貞勝 等，2022）。其中，“大事件”營銷指以舉辦高級別運動會、博覽會、展覽會等節(jié)事活動的方式，使城市在短時間內(nèi)獲取高度的公眾關(guān)注，達到展示城市形象、提升城市影響力的效果（于濤 等，2011；丁凡 等，2020）。如2008 年北京奧運會后，不少跨國公司總部因北京影響力的提升而落戶，推動了新產(chǎn)業(yè)空間的生長（張京祥 等，2011a）。為“大事件”順利舉辦而實施的城市美化和道路建設(shè)，也會間接提升城市競爭力（趙燕菁，2002b）。此外，地方政府在策劃重大事件過程中，會“借用”公眾或國家利益的名義爭取更多發(fā)展資源，推動所在地經(jīng)濟迅速發(fā)展（保繼剛 等，2012）。類似地，標新立異、造型獨特的標志性建筑或地標也極具廣告價值，深受地方政府和投資者的青睞（楊震，2016；鄒明妍 等，2017）。如東方明珠作為一種“城市奇觀”（urban spectacle），向世界昭示了上海作為新的全球資本和自由市場權(quán)力中心的重要性，成為提升城市知名度的重要工具（張京祥 等，2008）。

除直接的城市營銷外，城市自身特色品牌的塑造也是參與國際競爭的重要企業(yè)化方式。城市品牌塑造是將城市特色進行識別和凝練，賦予城市特色商業(yè)價值，通過品牌營銷為城市發(fā)展提供源源不斷的能量（單娟 等，2021）。如杭州的“天堂硅谷”，上海的“國際金融中心”等品牌定位，與地方主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)有良好契合度，對于城市吸引人才和資本等要素有重要意義（Wu and Zhang, 2007；于濤 等，2009）。此外，城市品牌塑造還直接關(guān)系地方戰(zhàn)略的制定，成為城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的宣言和旗幟（于濤等，2009）。如著名“鋼鐵城市”馬鞍山，通過在城市品牌定位中“去鋼化”，引入“現(xiàn)代加工制造業(yè)基地”“宜居城市”“旅游城市”等新定位，吸引二三產(chǎn)業(yè)的投資，成功實現(xiàn)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型和競爭力提升，為資源型城市轉(zhuǎn)型提供了模版（殷潔 等，2010；Zhang et al., 2020）。

3.4 作為發(fā)展權(quán)控制者的實踐

為適應(yīng)快速變化的宏觀經(jīng)濟社會環(huán)境，許多城市政府借助對城市的發(fā)展控制權(quán)，在一定空間范圍內(nèi)進行尺度重構(gòu)對事權(quán)進行擴展或細分、推動治理體系的完善與優(yōu)化。地方企業(yè)主義實踐中的尺度重構(gòu)有多種方式，包括尺度上升（scaling up）和尺度下降（scaling down）。尺度上升指政府間通過合作突出區(qū)域的重要性，借助區(qū)域整體競爭力提升促進自身發(fā)展（張京祥 等，2011b；Lauermann, 2018）。特別是在“發(fā)展主義”語境下，以臨近地域要素資源耦合為特征的城市區(qū)域主義興起，通過跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)重構(gòu)與合作促進城市資源資產(chǎn)加速升值，成為地方企業(yè)主義的重要方式（李銘 等，2007；Chien,2013；張銜春 等，2022；Zhang et al., 2023）。還有地方通過行政區(qū)的兼并與調(diào)整，增加轄區(qū)內(nèi)可用土地、人口等資源，擴大產(chǎn)業(yè)與空間戰(zhàn)略協(xié)調(diào)范圍，以滿足其增加地方經(jīng)濟規(guī)模、提升行政等級和發(fā)展話語權(quán)等需求（Zhang and Wu, 2006; Wu and Zhang, 2007；陳浩 等，2017）。除此之外，有學(xué)者通過梳理不同類型新城新區(qū)建設(shè)熱潮，指出企業(yè)主義的地方政府會隨著國家政策不斷調(diào)整新城市空間功能，以借助國家力量實現(xiàn)空間治理的尺度上升，進而達成自身產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、可持續(xù)增長、生態(tài)修復(fù)等目標（Xie et al., 2020；李慶瑞 等，2022）。

在城市治理尺度上移的同時，具有企業(yè)家精神的地方政府積極鼓勵市場、社會團體等多元力量，以合作參與的方式建立新的城市治理模式，通過將公共管理的相關(guān)權(quán)利向市場組織和社會團體讓渡，推動城市治理的尺度下降（scaling down），以彌補政府服務(wù)的不足、減輕政府財政壓力（李廣斌 等，2013；He, 2015; Luo and Shen, 2022）。在一些城市的開發(fā)區(qū)，發(fā)展較為成熟的行業(yè)會自主組建行業(yè)協(xié)會，以獲得更大的話語權(quán)，地方政府通過向組織能力強的行業(yè)協(xié)會賦權(quán)，讓其直接領(lǐng)導(dǎo)或參與部分專業(yè)園區(qū)的規(guī)劃、建設(shè)和組織運行，提高園區(qū)的運行效率（顧朝林，2017）。在上海、廣州等地的社區(qū)治理實踐中，地方政府采用創(chuàng)業(yè)策略讓居委會、物業(yè)、業(yè)委會等多元力量共同參與協(xié)同治理，成為地方政府實現(xiàn)治理創(chuàng)新和加強地方控制的手段（He,2015; Cai and He, 2024）。

4 結(jié)論與討論

4.1 結(jié)論

西方國家在在遭遇經(jīng)濟衰退后，城市治理模式發(fā)生了從“管理主義”向“企業(yè)主義”的轉(zhuǎn)變。同一時期，中國也經(jīng)歷了經(jīng)濟、社會、政治的全方位轉(zhuǎn)型，包括分權(quán)化、市場化、全球化在內(nèi)的系列轉(zhuǎn)型制度安排，促進中國地方企業(yè)主義的興起。雖然地方企業(yè)主義的出現(xiàn)被認為是世界經(jīng)濟秩序發(fā)生深刻變革的普遍產(chǎn)物，但由于中國與西方在地理、歷史、經(jīng)濟、政治、文化等背景上存在差異，中國的地方政府在企業(yè)主義實踐過程中也呈現(xiàn)一些不同于西方的鮮明的“中國特性”。本文通過對地方政府的企業(yè)主義策略進行歸納和總結(jié)，得出以下幾點結(jié)論：

1）雖然地方企業(yè)主義本質(zhì)上是地方政治精英聯(lián)合資本進行的投機性逐利行為，但西方的地方企業(yè)主義是內(nèi)嵌于完全市場經(jīng)濟體制環(huán)境中的，側(cè)重于創(chuàng)新和公私合作，在運行過程中存在政府力與市場力之爭的問題；而中國的地方企業(yè)主義更具行政干預(yù)色彩，集中體現(xiàn)在地方政府靈活運用其掌握的行政、公共資源及城市經(jīng)營者等身份干預(yù)市場運行上，私營部門更多的是地方政府實現(xiàn)政治、經(jīng)濟目標的工具，社會組織和公民團體的力量也相對弱小。

2）中國的分權(quán)化改革雖然賦予地方一定的自由裁量權(quán)，但國家的干預(yù)仍無處不在。如國家通過加強區(qū)域治理、促進地區(qū)間的配對援助的方式推動區(qū)域的均衡發(fā)展，而具有企業(yè)家精神的地方政府往往積極地向上爭取“國家戰(zhàn)略”的帽子來滿足自身的發(fā)展需求。地方的企業(yè)主義戰(zhàn)略也通常需要服務(wù)于國家現(xiàn)階段的戰(zhàn)略發(fā)展目標，起維護國家權(quán)利的作用。這種政府企業(yè)化的形式與中國的特殊體制密切相關(guān)，是中國政府所特有的企業(yè)主義行為之一。

3）中國的地方政府并不是簡單的“增長型”政府，競爭力提升、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、社會穩(wěn)定等“社會收益”往往被置于純粹的經(jīng)濟利益上。過去“粗放式”開發(fā)所帶來的問題逐漸顯現(xiàn)，如何在城市發(fā)展中兼顧效率與公平成為現(xiàn)階段政府必須面對的議題。近年來，中國地方企業(yè)主義的內(nèi)涵和外在表現(xiàn)形式發(fā)生重大的轉(zhuǎn)變。為了打破治理僵局，空間的界限逐漸被重構(gòu)，企業(yè)主義治理不僅涉及單一的城市領(lǐng)域，還包括城市群、區(qū)域組織間的合作共治。此外，越來越多的企業(yè)、社會力量融入到地方企業(yè)主義的運行過程中，治理主體更加多元，企業(yè)化治理的空間尺度同時出現(xiàn)了上升和下降2種趨勢。

4.2 討論

本研究對企業(yè)主義理論的產(chǎn)生與發(fā)展歷程進行了詳細的梳理，通過深入探析中國獨特的制度情境，構(gòu)建了適合中國語境的地方企業(yè)主義理論分析框架，深化了對中國地方企業(yè)主義特征和機制的理解。盡管許多研究已關(guān)注到中西方在地方企業(yè)主義的實踐策略、方式等方面的不同，但本文從地方政府“差異化”身份的視角入手進一步揭示了中國地方企業(yè)主義的具體方式及其內(nèi)在邏輯，總結(jié)了中國地方政府在具體的企業(yè)化實踐中所呈現(xiàn)出的“中國特性”，對中國地方企業(yè)主義理論的相關(guān)研究進行了補充，可為地方政府實現(xiàn)治理能力和治理水平的現(xiàn)代化提供理論借鑒。

縱觀之，中國的企業(yè)主義治理在給地方政府帶來經(jīng)濟增長和財稅增收的同時，也逐漸展現(xiàn)出其另外一面，即偏離了原來意義上的地方企業(yè)主義對于提高城市綜合競爭力的關(guān)注，地方政府盲目追求經(jīng)濟增長造成經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等多元目標發(fā)展之間的失衡。如給地方政府帶來巨大的財政收入的土地財政政策在很大程度上造成土地的粗放式開發(fā)和農(nóng)地資源流失，滋生居住空間極化、城市暴力拆遷和新城市貧困等問題；土地金融化策略具有一定的金融風(fēng)險，引發(fā)了很多城市政府的債務(wù)危機；城市營銷同質(zhì)化嚴重、注重城市形象工程，忽視了城市內(nèi)在發(fā)展動力和品質(zhì)的提高；政策的相互模仿加劇了城市間的競爭態(tài)勢，并且這種競爭態(tài)勢也隨著城市間的跨區(qū)域合作，逐漸由以城市為單位的空間尺度上升到區(qū)域?qū)用?。因此，未來地方企業(yè)主義研究應(yīng)更多關(guān)注地方企業(yè)主義策略實施的平衡性和可持續(xù)性，兼顧社會公平、城市正義和發(fā)展效率問題，注重城市綜合競爭力的提升和可持續(xù)發(fā)展。

除此之外，在對文獻的梳理中發(fā)現(xiàn)，目前學(xué)界對地方企業(yè)主義的研究主要集中于地方政府職能相對較強的城市地域，而對于企業(yè)主義行為在鄉(xiāng)村的體現(xiàn)關(guān)注較少，這也與城鎮(zhèn)化上半程中帶有明顯城市偏見傾向的發(fā)展戰(zhàn)略密切相關(guān)。黨的十九大報告正式提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，隨后中央政府對鄉(xiāng)村地區(qū)的政策進行重大傾斜。更多的鄉(xiāng)村振興項目被自上而下地釋放以支持鄉(xiāng)村的建設(shè)與發(fā)展，面向鄉(xiāng)村的財政投資和政策投放不斷增強。此外，為進一步提高地方積極性、加快鄉(xiāng)村振興目標的實現(xiàn)，中央還將鄉(xiāng)村建設(shè)成果與地方官員的政績、獎補、榮譽等掛鉤。在經(jīng)濟和政治的雙重激勵下，地方政府的企業(yè)化行為逐漸從城市向鄉(xiāng)村拓展，鄉(xiāng)村的治理模式開始發(fā)生轉(zhuǎn)變。各地鄉(xiāng)村之間對于“鄉(xiāng)村項目”的競爭愈發(fā)激烈，地方政府越來越普遍地采用營銷、場所營造、品牌塑造等常用于城市的“企業(yè)化”手段來“經(jīng)營”鄉(xiāng)村，推動鄉(xiāng)村空間的商品化和多功能化。中央政府的關(guān)注也帶來社會資源流向的改變，市場資本大量進入鄉(xiāng)村，地方政府的工作重心從直接撥款建設(shè)轉(zhuǎn)向公私合作，由政府、企業(yè)、鄉(xiāng)村精英等組成的“鄉(xiāng)村增長聯(lián)盟”開始出現(xiàn)，改變了鄉(xiāng)村治理格局。因此，本文認為，來自鄉(xiāng)村基層的治理方式的轉(zhuǎn)變具有很大的研究空間，地方企業(yè)主義理論在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、鄉(xiāng)村空間重塑以及鄉(xiāng)村治理等領(lǐng)域的應(yīng)用或?qū)⒊蔀檠芯康男路较颉?/p>