算法賦能政府規(guī)制：邏輯、限度與發(fā)展方向

黃新華 溫永林

一、引言

政府規(guī)制(也稱政府監(jiān)管)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府為實(shí)現(xiàn)某種公共政策目標(biāo)，依照一定的法律法規(guī)對(duì)被規(guī)制者采取的一系列行政管理和監(jiān)督行為。提升政府規(guī)制效能對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，滿足人民對(duì)美好生活的向往至關(guān)重要。但是，隨著規(guī)制治理環(huán)境變遷，政府規(guī)制面臨的認(rèn)知負(fù)荷日益顯現(xiàn)，傳統(tǒng)政府規(guī)制執(zhí)法具有成本高、效率低、程序煩冗、響應(yīng)滯后、手段僵硬等局限，常常使其在不確定的變革社會(huì)中面臨著適應(yīng)性困境，難以對(duì)復(fù)雜市場(chǎng)環(huán)境和社會(huì)問題進(jìn)行精確分析和快速回應(yīng)。[1]為了提高政府服務(wù)水平和監(jiān)管能力，2015年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于運(yùn)用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》，國(guó)務(wù)院“十四五”市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)劃進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，必須積極穩(wěn)妥、充分有效、安全可靠地運(yùn)用新技術(shù)，要以市場(chǎng)監(jiān)管信息化推動(dòng)市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)代化，充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、算法等現(xiàn)代技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管創(chuàng)新，降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率。

二、文獻(xiàn)述評(píng)

作為一項(xiàng)具有顛覆性潛力的技術(shù)，算法強(qiáng)大的數(shù)據(jù)分析、信息整合和知識(shí)生產(chǎn)能力為政府規(guī)制創(chuàng)新帶來了發(fā)展空間。算法與政府規(guī)制融合具有適應(yīng)規(guī)制治理環(huán)境的巨大潛能，為應(yīng)對(duì)復(fù)雜的規(guī)制難題提供了新思路。[2]通過算法賦能政府規(guī)制，探索應(yīng)用算法技術(shù)增強(qiáng)數(shù)字化、自動(dòng)化監(jiān)管能力，成為全球主要國(guó)家和地區(qū)規(guī)制治理的新動(dòng)向。[3]隨著算法與政府規(guī)制的融合發(fā)展，算法賦能政府規(guī)制問題逐漸受到學(xué)術(shù)界關(guān)注，并成為管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科研究的熱點(diǎn)，相關(guān)研究主要集中在兩個(gè)層面：一是認(rèn)為算法正以一種技術(shù)化了的社會(huì)規(guī)則之形態(tài)[4]，從科技之“法”轉(zhuǎn)化為社會(huì)之“法”[5]，成為對(duì)資源配置和公民權(quán)利義務(wù)關(guān)系具有實(shí)質(zhì)性影響的規(guī)制方式[6]，被用于指導(dǎo)、約束和控制人的行為[7]，并討論了算法技術(shù)對(duì)緩解規(guī)制信息不對(duì)稱[8]，提升規(guī)制效率和降低規(guī)制成本的影響[9]。二是聚焦以算法為中心的智能社會(huì)，探討算法用于政府規(guī)制可能導(dǎo)致簡(jiǎn)化規(guī)制過程、削弱規(guī)制權(quán)威的問題，認(rèn)為需要從算法之外“人”的因素予以校正并構(gòu)建法治化框架[10]，關(guān)注算法嵌入公共信用評(píng)價(jià)的風(fēng)險(xiǎn)及其法律規(guī)制問題[11]。

目前，學(xué)術(shù)界對(duì)算法賦能政府規(guī)制的研究已經(jīng)積累了一些有價(jià)值的成果，在一個(gè)算法泛在化并由算法主導(dǎo)的社會(huì)，這些研究對(duì)利用算法賦能政府規(guī)制智能化與精準(zhǔn)化，促進(jìn)規(guī)制治理現(xiàn)代化具有實(shí)踐價(jià)值。但已有研究對(duì)算法賦能政府規(guī)制的邏輯和限度的討論有待拓展和清晰化，對(duì)算法賦能政府規(guī)制未來發(fā)展方向的闡述也有待深入和具體化。只有厘清算法賦能政府規(guī)制的邏輯，闡明算法賦能政府規(guī)制的限度和發(fā)展方向，才能充分發(fā)揮算法賦能政府規(guī)制的積極作用，進(jìn)而通過塑造治理新動(dòng)能新優(yōu)勢(shì)，夯實(shí)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的技術(shù)基礎(chǔ)。更進(jìn)一步說，深化算法賦能政府規(guī)制的邏輯、限度與發(fā)展方向的研究，對(duì)于優(yōu)化規(guī)制治理流程，創(chuàng)新規(guī)制治理工具，提升規(guī)制治理效能，促進(jìn)政府規(guī)制體系和規(guī)制能力現(xiàn)代化具有重要意義。

三、算法賦能政府規(guī)制的邏輯

算法是指通過所掌握的信息使算法使用者得到某一針對(duì)性問題的答案，或掌握輸出信息的一系列指令的策略。[12]算法賦能政府規(guī)制是“用算法進(jìn)行規(guī)制”(也稱算法規(guī)制)，具體是指政府利用從無數(shù)與受規(guī)制環(huán)境相關(guān)的動(dòng)態(tài)組件中產(chǎn)生和直接收集的數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)知識(shí)的計(jì)算生成，借此達(dá)成管控風(fēng)險(xiǎn)、改變行為、確認(rèn)和自動(dòng)優(yōu)化系統(tǒng)操作，以提升規(guī)制效能和實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)的目的。[13]隨著數(shù)字時(shí)代的到來，算法賦能政府規(guī)制在技術(shù)上具有可行性，在現(xiàn)實(shí)和價(jià)值上具有可欲性。以大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能為代表的新一代數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，為算法賦能政府規(guī)制提供了可能。響應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型對(duì)政府規(guī)制提出的新要求，規(guī)制治理也亟須吸納新技術(shù)提升治理效能，通過創(chuàng)造公共價(jià)值推進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展，滿足人民對(duì)美好生活的向往。數(shù)字技術(shù)發(fā)展、規(guī)制治理需求與公共價(jià)值創(chuàng)造之間層層遞進(jìn)的互動(dòng)關(guān)系，共同建構(gòu)了算法賦能政府規(guī)制的邏輯向度。

(一)算法賦能政府規(guī)制的技術(shù)邏輯

社會(huì)計(jì)算化程度提升為算法賦能政府規(guī)制提供了豐富數(shù)據(jù)。從本質(zhì)上看，算法是通過將輸入數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換為特定輸出以解決問題的一套計(jì)算程序。數(shù)據(jù)是算法模型的原料，政府設(shè)計(jì)算法模型，使用算法規(guī)范被規(guī)制者行為，離不開對(duì)相關(guān)主體活動(dòng)數(shù)據(jù)的采集、存儲(chǔ)、傳輸、分析與處理。隨著互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，其在人類事務(wù)中的應(yīng)用廣度和深度不斷增長(zhǎng)，不僅深刻改變了社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)方式、結(jié)構(gòu)形態(tài)和人的行為模式，而且使規(guī)制部門掌握規(guī)制對(duì)象活動(dòng)形態(tài)和活動(dòng)軌跡的數(shù)據(jù)信息有了更豐富的技術(shù)工具。[2]如果說互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)讓人與人之間的溝通交流從“線下”走到“線上”，從有形實(shí)體空間走向虛擬數(shù)字空間，那么物聯(lián)網(wǎng)、傳感器等技術(shù)發(fā)展則使物與物之間的聯(lián)結(jié)成為現(xiàn)實(shí)。在這個(gè)過程中，一切社會(huì)事實(shí)被高度數(shù)據(jù)化記錄和表達(dá)，整個(gè)社會(huì)的數(shù)據(jù)量呈爆炸式增長(zhǎng)，這樣一個(gè)日益量化的社會(huì)為規(guī)制部門設(shè)計(jì)、優(yōu)化和運(yùn)行算法模型提供了海量實(shí)時(shí)化、動(dòng)態(tài)化、場(chǎng)景化和個(gè)性化的可用數(shù)據(jù)。[14]在數(shù)據(jù)來源方面，規(guī)制部門既可以通過機(jī)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)部門協(xié)同，整合其他部門記錄的公共數(shù)據(jù)，使沉寂的公共數(shù)據(jù)創(chuàng)造價(jià)值，也可以依托大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，對(duì)規(guī)制對(duì)象的業(yè)務(wù)活動(dòng)、生產(chǎn)交易活動(dòng)、潛在風(fēng)險(xiǎn)行為等進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，匯集相關(guān)主體數(shù)據(jù)信息，建立規(guī)制信息數(shù)據(jù)庫。在數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)方面，算法技術(shù)發(fā)展也使規(guī)制部門可用的數(shù)據(jù)類型更加豐富，包括一系列結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)、半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)。

作為一種新型社會(huì)控制機(jī)制，算法塑造了網(wǎng)絡(luò)空間的行為規(guī)則，算法賦能政府規(guī)制使規(guī)制權(quán)力的觸角由現(xiàn)實(shí)空間向網(wǎng)絡(luò)空間延伸成為可能。隨著算法在公共領(lǐng)域的進(jìn)一步滲入，算法對(duì)社會(huì)資源配置、市場(chǎng)主體行為和公眾權(quán)利義務(wù)關(guān)系的影響力和控制力將不斷加深，甚至演化為構(gòu)建、引導(dǎo)和控制社會(huì)成員共同行為的重要規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，成為具有實(shí)質(zhì)性影響的立法性算法。[6]規(guī)制本身是調(diào)整和改變行為以達(dá)成既定公共政策目標(biāo)的活動(dòng)，算法的法律傾向與政府規(guī)制的行為規(guī)則具有相同屬性，都是旨在通過既定規(guī)則約束特定主體行為以實(shí)現(xiàn)特定目的的過程。因此，利用算法的分類與控制程序，規(guī)范和約束被規(guī)制者的行為，其作用機(jī)制與政府規(guī)制一樣，只不過算法是算法社會(huì)中形成的一種新的維序手段。[15]正因如此，隨著市場(chǎng)與社會(huì)主體行為越來越多地發(fā)生于由算法規(guī)則構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)空間，規(guī)制者不僅可以借助算法為相關(guān)領(lǐng)域的主體行為量身定制場(chǎng)景化規(guī)則，基于算法自動(dòng)化決策或輔助決策對(duì)規(guī)制對(duì)象行為進(jìn)行矯正與調(diào)整，而且可以利用與其規(guī)制領(lǐng)域相關(guān)的大量數(shù)據(jù)集，識(shí)別和區(qū)分需要特別關(guān)注的問題，確定規(guī)制議題的優(yōu)先次序，實(shí)現(xiàn)規(guī)制資源、規(guī)制工具、規(guī)制責(zé)任的高效分配和控制。在“代碼即法律”“代碼即權(quán)力”的時(shí)代，代碼將會(huì)成為動(dòng)態(tài)的、敏感的和適應(yīng)性更強(qiáng)的人類行為裁判[16]，算法賦能亦能通過代碼以持續(xù)的、穩(wěn)定的控制形式提升政府規(guī)制能力，降低規(guī)制成本。

(二)算法賦能政府規(guī)制的現(xiàn)實(shí)邏輯

經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型加速了有形現(xiàn)實(shí)空間與虛擬數(shù)字空間的跨界融合，創(chuàng)造了豐富多彩的數(shù)字世界。然而，數(shù)字化轉(zhuǎn)型也帶來了許多新的問題和挑戰(zhàn)，這些新問題新挑戰(zhàn)突破了傳統(tǒng)的認(rèn)知水平和規(guī)制治理框架，對(duì)政府規(guī)制的體制機(jī)制、手段方式形成巨大沖擊。一方面，數(shù)字社會(huì)不斷涌現(xiàn)的新模式、新業(yè)態(tài)具有鮮明的跨區(qū)域、跨領(lǐng)域、跨行業(yè)特征，使傳統(tǒng)邊界清晰、條塊分割的政府規(guī)制面臨著體系鈍化和功能梗阻的障礙[17]，不同規(guī)制部門之間缺乏有效的信息溝通、交流和共享機(jī)制，不同環(huán)節(jié)、不同領(lǐng)域重復(fù)監(jiān)管問題突出。另一方面，數(shù)字化轉(zhuǎn)型對(duì)政府規(guī)制方式提出了更高要求，但在規(guī)制治理實(shí)踐中，政府規(guī)制大多沿襲和采用傳統(tǒng)規(guī)制方式，習(xí)慣遵循行為主義規(guī)制邏輯，強(qiáng)調(diào)從傳統(tǒng)物理世界的角度看待被規(guī)制者的風(fēng)險(xiǎn)行為。[18]但是數(shù)字時(shí)代相關(guān)主體的“線下—線上”活動(dòng)空間深度融合，以物理世界的行為邏輯規(guī)制數(shù)字空間中的行為，極易忽視網(wǎng)絡(luò)技術(shù)設(shè)置和架構(gòu)設(shè)計(jì)對(duì)主體行為的影響。規(guī)制治理體制機(jī)制、手段方式面臨的現(xiàn)實(shí)困境，暗含了加速構(gòu)建技術(shù)賦能型規(guī)制體系的緊迫性和必要性。遵循技術(shù)治理的邏輯，算法賦能政府規(guī)制可以豐富規(guī)制治理的“工具箱”和提升規(guī)制能力，彌補(bǔ)傳統(tǒng)政府規(guī)制短期化、部門化、行業(yè)化的不足，增強(qiáng)規(guī)制執(zhí)法綜合性、靈活性和適應(yīng)性。由是觀之，算法賦能政府規(guī)制既是傳統(tǒng)政府規(guī)制適應(yīng)性不足的產(chǎn)物，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型所催生的必然結(jié)果。

算法權(quán)力的興起與濫用亟須政府規(guī)制吸納新的技術(shù)工具，以提升自身規(guī)制效能。信息時(shí)代智能算法憑借著機(jī)器優(yōu)勢(shì)、架構(gòu)優(yōu)勢(shì)和嵌入優(yōu)勢(shì)形成的資源調(diào)配力量，使其成為一種事實(shí)上的技術(shù)權(quán)力。[19]從權(quán)力的支配力和影響力角度來看，算法權(quán)力對(duì)人類行為方式、認(rèn)知模式具有空前的塑造能力，對(duì)社會(huì)資源和社會(huì)運(yùn)行方式具有強(qiáng)大的支配與控制能力。[20]作為一種新型權(quán)力形態(tài)，算法社會(huì)中的算法權(quán)力猶如福柯所指的分散多元、無處不在的現(xiàn)代權(quán)力范式，任何人都可能成為算法權(quán)力的掌控者。換言之，除了規(guī)制部門運(yùn)用算法外，平臺(tái)企業(yè)、數(shù)據(jù)服務(wù)公司和其他社會(huì)組織也可以廣泛運(yùn)用算法，形成與公權(quán)力算法相對(duì)應(yīng)的私權(quán)力算法。政府利用算法賦能的目的之一，在于應(yīng)對(duì)私權(quán)力算法濫用及其引致的“扼殺式”并購、自我優(yōu)待、算法操縱、算法合謀、大數(shù)據(jù)“殺熟”、算法剝削等外部性風(fēng)險(xiǎn)問題。以技術(shù)治理技術(shù)、以公權(quán)力算法監(jiān)督私權(quán)力算法被認(rèn)為是私權(quán)力算法風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的必不可少的手段[21]，這種以技術(shù)約束技術(shù)的敏捷性規(guī)制工具的開發(fā)成為越來越多國(guó)家治理算法風(fēng)險(xiǎn)的路徑選擇。[3]規(guī)制部門對(duì)市場(chǎng)上正在運(yùn)行的各類算法，相對(duì)應(yīng)地開發(fā)一套監(jiān)督算法，對(duì)其進(jìn)行合規(guī)監(jiān)管，或?qū)⒓榷ǚ伞⒁?guī)則、標(biāo)準(zhǔn)以及“善”的價(jià)值理念植入其中，通過預(yù)先設(shè)置的合規(guī)協(xié)議、觸發(fā)策略對(duì)私權(quán)力算法進(jìn)行自動(dòng)化規(guī)約，實(shí)現(xiàn)對(duì)私權(quán)力算法的事前事中事后全鏈條、全過程、實(shí)時(shí)化監(jiān)管，將有助于避免私權(quán)力算法濫用和化解潛在算法風(fēng)險(xiǎn)。

(三)算法賦能政府規(guī)制的價(jià)值邏輯

依托技術(shù)力量提高政府規(guī)制水平和效能是現(xiàn)代規(guī)制型國(guó)家建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)公共價(jià)值理論，政府吸納新技術(shù)的原則和使命在于公共價(jià)值創(chuàng)造。[22]算法賦能政府規(guī)制有利于創(chuàng)造公共價(jià)值，提升規(guī)制效能、改善規(guī)制服務(wù)、增進(jìn)民生福祉。從提升效能上看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定和健康的發(fā)展，離不開有效的政府規(guī)制，政府規(guī)制的能力水平直接關(guān)系市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。但是，現(xiàn)代市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)性、復(fù)雜性，規(guī)制對(duì)象的技術(shù)性、專業(yè)性和不確定性，以及規(guī)制過程中規(guī)則、關(guān)系和目標(biāo)的變動(dòng)性等，給政府規(guī)制帶來了巨大挑戰(zhàn)。[23]借助算法賦能推動(dòng)規(guī)制理念、規(guī)制流程和規(guī)制工具創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)政府規(guī)制智慧化轉(zhuǎn)型，是實(shí)現(xiàn)政府規(guī)制體系和規(guī)制能力現(xiàn)代化的必由之路。作為一項(xiàng)顛覆性的前沿技術(shù)，算法嵌入政府規(guī)制能夠豐富政府規(guī)制的工具箱，引領(lǐng)全方位、系統(tǒng)性的規(guī)制變革，提升規(guī)制效率。算法與政府規(guī)制在社會(huì)實(shí)踐情境中不斷地交織互動(dòng)，更是有助于促進(jìn)政府規(guī)制權(quán)力關(guān)系重塑、組織模式變革及規(guī)制流程再造，促使政府規(guī)制的體制機(jī)制不斷適應(yīng)現(xiàn)代化進(jìn)程中的新環(huán)境。這是算法賦能政府規(guī)制創(chuàng)造公共價(jià)值的重要維度。

從改善服務(wù)上看，算法賦能有助于政府為市場(chǎng)提供精準(zhǔn)高效、優(yōu)質(zhì)個(gè)性的規(guī)制服務(wù)。有效市場(chǎng)和有為政府更好地結(jié)合，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，意味著規(guī)制供給必然要與市場(chǎng)需求相適應(yīng)，規(guī)制偏差或規(guī)制錯(cuò)誤會(huì)阻礙市場(chǎng)創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。政府利用算法技術(shù)精確識(shí)別、高效處理復(fù)雜市場(chǎng)信息，有助于緩解規(guī)制中的信息不對(duì)稱，提升規(guī)制部門認(rèn)知水平和風(fēng)險(xiǎn)處置能力，在降低規(guī)制成本的同時(shí)使規(guī)制部門對(duì)市場(chǎng)和企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)行為做出更敏捷的反應(yīng)。換言之，政府依托算法技術(shù)對(duì)市場(chǎng)行為進(jìn)行前瞻性的分析判斷，預(yù)先監(jiān)測(cè)、評(píng)判和識(shí)別潛在的反競(jìng)爭(zhēng)、歧視等風(fēng)險(xiǎn)行為并予以針對(duì)性、層次化、個(gè)性化干預(yù)，可以有效提升服務(wù)能力和規(guī)制水平，平衡規(guī)制與發(fā)展之間的內(nèi)在張力，為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和社會(huì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力激發(fā)營(yíng)造健康有序的市場(chǎng)環(huán)境。

從增進(jìn)福祉上看，算法賦能有助于滿足人民對(duì)高品質(zhì)美好生活的向往。政府規(guī)制本質(zhì)上是政府向社會(huì)提供的一種特殊公共產(chǎn)品，為人民創(chuàng)造高品質(zhì)生活和增進(jìn)社會(huì)整體福祉是政府規(guī)制的基本價(jià)值旨?xì)w。但是，人民對(duì)美好生活的追求是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、發(fā)展的過程，在不同發(fā)展階段具有不同的內(nèi)涵。進(jìn)入新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，決定了人民對(duì)美好生活的向往不僅僅體現(xiàn)為物質(zhì)層面的滿足，而且包括更高層次、更多樣化的精神追求。政府借助算法賦能延伸規(guī)制權(quán)力觸角，提高供需兩側(cè)的宏觀調(diào)控和資源配置能力，根據(jù)人民在新發(fā)展階段客觀需求的實(shí)際變化和特點(diǎn)，創(chuàng)造性地引領(lǐng)和滿足人民需求，有助于實(shí)現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展理念，真正在發(fā)展方向、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展過程、發(fā)展結(jié)果等各個(gè)環(huán)節(jié)落實(shí)發(fā)展依靠人民，發(fā)展為了人民，發(fā)展成果由人民共享。堅(jiān)持人民主體地位，滿足人民對(duì)高品質(zhì)美好生活的向往與期待，既是對(duì)新時(shí)代政府規(guī)制公共價(jià)值內(nèi)涵的確認(rèn)，也是算法賦能政府規(guī)制創(chuàng)造公共價(jià)值的過程。

四、算法賦能政府規(guī)制的限度

算法賦能政府規(guī)制為提升規(guī)制效率，降低規(guī)制成本提供了前所未有的機(jī)遇。但是，當(dāng)規(guī)制部門利用算法解構(gòu)復(fù)雜的社會(huì)事實(shí)，并以數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的算法決策取代傳統(tǒng)規(guī)制決策以規(guī)范和約束相關(guān)主體行為時(shí)，容易陷入技治主義和工具理性的窠臼與程式化的剛性執(zhí)法困局，在技術(shù)、法治、倫理等層面都存在著一定限度。

(一)復(fù)雜現(xiàn)實(shí)世界具有不可化約性

規(guī)制任務(wù)的多面性、模糊性和不可化約的復(fù)雜性，容易使算法賦能政府規(guī)制陷入困境。規(guī)制是有意使用權(quán)力，根據(jù)既定的標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用信息搜索和行為修正等工具影響其他當(dāng)事人行為的過程。[24]規(guī)制部門以實(shí)現(xiàn)某種規(guī)制目標(biāo)而對(duì)市場(chǎng)主體和個(gè)人行為進(jìn)行干預(yù)和控制時(shí)，離不開對(duì)相關(guān)主體信息的識(shí)別、采集、分析及處理。算法賦能政府規(guī)制便利了規(guī)制對(duì)象信息的采集和分析，可以彌補(bǔ)規(guī)制人員海量信息處理能力不足的問題。但是，隨著人類社會(huì)向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，復(fù)雜性被視為現(xiàn)代社會(huì)的主要特征，復(fù)雜性是我們所處世界本身存在的狀態(tài)。[25]算法賦能政府規(guī)制旨在將市場(chǎng)與個(gè)人在復(fù)雜社會(huì)情境下形成的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)化約為算法模型可以識(shí)別的數(shù)據(jù)符號(hào)，這在本質(zhì)上是對(duì)經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的簡(jiǎn)化，是使社會(huì)事實(shí)“可讀化”的過程。然而，現(xiàn)實(shí)中并非所有的社會(huì)事實(shí)都可以通過簡(jiǎn)單量化的數(shù)據(jù)予以精確衡量，數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的算法決策所遵循的理性主義技術(shù)邏輯，有時(shí)難以有效整合無法量化或無法進(jìn)行程式化表達(dá)的隱性知識(shí)，也無法對(duì)模糊的、常常沒有恒定標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)制目標(biāo)進(jìn)行衡量。特別是在規(guī)制執(zhí)法中，規(guī)制者面臨著許多需要依靠經(jīng)驗(yàn)理性裁決的內(nèi)容。以環(huán)境規(guī)制領(lǐng)域?yàn)槔?，近年來各地“智慧環(huán)?！毕到y(tǒng)的建設(shè)與應(yīng)用為打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)和建設(shè)美麗中國(guó)做出了重要貢獻(xiàn)，切實(shí)提高了政府環(huán)境治理效能，改善了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。但完全依靠“智慧環(huán)?！毕到y(tǒng)顯示的認(rèn)證結(jié)果執(zhí)行相應(yīng)規(guī)制政策，也可能導(dǎo)致規(guī)制失敗的問題。如因環(huán)境要素繁多、污染源復(fù)雜而無法實(shí)現(xiàn)精確的在線監(jiān)測(cè)，導(dǎo)致系統(tǒng)因環(huán)境數(shù)據(jù)失真做出與實(shí)際情況不符的判定，帶來環(huán)境責(zé)任分配不均的結(jié)果。[26]事實(shí)上，政府規(guī)制中的大量實(shí)踐存在著模糊邊界，這有賴于規(guī)制人員基于具體場(chǎng)景靈活權(quán)變地采取行動(dòng)策略。

技術(shù)也無法對(duì)新問題進(jìn)行有效感知、思考并生成解決方案。在現(xiàn)代化的市場(chǎng)與社會(huì)環(huán)境中，規(guī)制部門需要面對(duì)許多新情況、新問題，算法模型通過相關(guān)主體歷史活動(dòng)數(shù)據(jù)推導(dǎo)其現(xiàn)在與未來行為的預(yù)測(cè)性特征，在新的規(guī)制任務(wù)面前存在著失靈風(fēng)險(xiǎn)。一方面，由于算法奠基于數(shù)據(jù)與結(jié)果之間的相關(guān)關(guān)系而非因果關(guān)系，對(duì)算法結(jié)果的解釋往往難以滿足人們對(duì)因果關(guān)系解釋的需求。尤其是當(dāng)規(guī)制部門使用預(yù)測(cè)類算法工具進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估并對(duì)相關(guān)主體做出限制性規(guī)制決策時(shí)，規(guī)制者不能以數(shù)據(jù)的相關(guān)性取代對(duì)規(guī)制決策因果關(guān)系的解釋和說明。因?yàn)橐詺v史數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)未來，不僅容易陷入數(shù)據(jù)自我實(shí)現(xiàn)的怪圈，而且容易忽視很多結(jié)構(gòu)性、制度性和主體能動(dòng)性等方面的問題。[27]更重要的是，算法無法集成尚未發(fā)生的未知數(shù)據(jù)，不具有對(duì)未知的預(yù)測(cè)能力。因此，過度依賴算法決策結(jié)果進(jìn)行程式化規(guī)制，可能會(huì)導(dǎo)致規(guī)制資源配置扭曲，產(chǎn)生規(guī)制謬誤。另一方面，新問題之所以成為規(guī)制議題，主要源于人們對(duì)問題的認(rèn)識(shí)、想象和建構(gòu)。只有當(dāng)人們意識(shí)到了問題的存在性，并將違背社會(huì)主流價(jià)值觀和突破社會(huì)容忍度的新問題通過一定程序上升到政府的規(guī)制議程時(shí)，新問題才能成為政府的規(guī)制議題。這個(gè)過程離不開規(guī)制者、市場(chǎng)和社會(huì)等不同主體的互動(dòng)參與和共同想象，特別在需要價(jià)值考量的復(fù)雜事項(xiàng)和具有模糊邊界的規(guī)制目標(biāo)面前，人的參與必不可少。

(二)技術(shù)依賴引致被動(dòng)式規(guī)制俘獲

規(guī)制俘獲是指在政府規(guī)制過程中，由于立法者和規(guī)制機(jī)構(gòu)追求自身利益最大化，因而某些特殊利益集團(tuán)通過收買或賄賂等方式，使立法者和規(guī)制機(jī)構(gòu)做出有利于他們的規(guī)制政策或制度安排的行為。[28]關(guān)于規(guī)制俘獲的成因，施蒂格勒和佩爾滋曼從政治經(jīng)濟(jì)因素層面分析了規(guī)制者與被規(guī)制者之間的利益博弈和利益交換問題；克魯格等人從規(guī)制者創(chuàng)租、抽租和利益集團(tuán)尋租角度分析了規(guī)制俘獲的成因。[29]拉豐和梯若爾基于委托代理理論，從不對(duì)稱信息、承諾缺失及不完美規(guī)制者的多重約束角度解釋了規(guī)制俘獲的形成。[30]根據(jù)規(guī)制俘獲理論，規(guī)制俘獲通常是規(guī)制者與被規(guī)制者互動(dòng)博弈的結(jié)果，規(guī)制者可能為了自身私利而與被規(guī)制者合謀。這類規(guī)制俘獲也由此呈現(xiàn)出明顯的主動(dòng)性，即規(guī)制者具有被“俘獲”的主觀意愿。與此同時(shí)，已有學(xué)者開始討論“被動(dòng)規(guī)制俘獲”問題[31]，即規(guī)制者并不具有被“俘獲”的主動(dòng)性或主觀意愿，卻因其自身某項(xiàng)能力不足而不得不將部分資源或權(quán)力讓渡于被規(guī)制者。這種“被動(dòng)規(guī)制俘獲”已經(jīng)成為數(shù)字治理時(shí)代愈發(fā)常見的新現(xiàn)象。

具體而言，算法賦能政府規(guī)制不僅需要巨額的資金投入，而且還應(yīng)具備相應(yīng)的技術(shù)能力。由于算法賦能會(huì)帶來更多的知識(shí)和信息來源，規(guī)制部門具有使用算法技術(shù)以高效實(shí)現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)的動(dòng)力，但限于自身資本和技術(shù)能力，規(guī)制部門通過公私合作機(jī)制，向市場(chǎng)主體購買算法服務(wù)或與其共同開發(fā)算法規(guī)制系統(tǒng)是一種更經(jīng)濟(jì)的選擇。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，以平臺(tái)企業(yè)為代表的市場(chǎng)主體憑借著自身強(qiáng)大的數(shù)據(jù)、技術(shù)和資本優(yōu)勢(shì)，成了絕大多數(shù)公私場(chǎng)域算法模型設(shè)計(jì)和算法運(yùn)營(yíng)的主導(dǎo)者。規(guī)制部門依托市場(chǎng)主體的資金和技術(shù)能力開發(fā)算法規(guī)制工具，這一過程盡管使政府規(guī)制部門獲得了調(diào)整和重新分配社會(huì)資源的更大權(quán)能，但同時(shí)也使規(guī)制部門所依賴的算法技術(shù)主體擁有了支配規(guī)制權(quán)力的可能。規(guī)制者通過讓渡部分規(guī)制權(quán)力(如公共數(shù)據(jù)采集和使用)而獲得企業(yè)技術(shù)支持的行為，將不可避免地形成“被動(dòng)規(guī)制俘獲”。一旦算法主體以資本和技術(shù)力量滲入公權(quán)力，形成所謂的“算法影子官僚”[32]，必將對(duì)規(guī)制公權(quán)力產(chǎn)生傾軋，進(jìn)而消解政府規(guī)制的公共價(jià)值。因?yàn)槭袌?chǎng)主體往往將商業(yè)邏輯和資本邏輯奉為圭臬，具有天然的逐利性，這與政府規(guī)制的公共價(jià)值邏輯存在著內(nèi)在張力。更重要的是，由于算法技術(shù)供需雙方的能力具有高度不對(duì)稱性，當(dāng)利用算法對(duì)市場(chǎng)環(huán)境和社會(huì)問題進(jìn)行精確分析和處理時(shí)，如果算法主體具有絕對(duì)的權(quán)威性和話語權(quán)，就會(huì)導(dǎo)致規(guī)制權(quán)力屈服于市場(chǎng)主體的私人控制，公共理性屈從于技術(shù)理性，對(duì)技術(shù)的路徑依賴可能最終導(dǎo)致規(guī)制人員淪為“屏幕官僚”和資本用于汲取公共利益的工具。

(三)權(quán)力泛化與規(guī)制的可責(zé)性問題

在新技術(shù)發(fā)展與規(guī)制變革交相呼應(yīng)的時(shí)代，規(guī)制技術(shù)的優(yōu)化使政府規(guī)制能力得到持續(xù)強(qiáng)化。算法賦能政府規(guī)制賦予了規(guī)制部門精準(zhǔn)識(shí)別潛在規(guī)制議題、確定規(guī)制任務(wù)優(yōu)先次序以及根據(jù)規(guī)制需求高效調(diào)配規(guī)制資源的強(qiáng)大能力，使絕大部分被規(guī)制者試圖通過破譯底層算法以實(shí)現(xiàn)“創(chuàng)造性遵從”的抗衡策略不再有效。[33]規(guī)制部門利用算法賦能擴(kuò)展自身在現(xiàn)代復(fù)雜市場(chǎng)體系中的規(guī)制能力，符合當(dāng)前政府規(guī)制效能建設(shè)和更好規(guī)制的規(guī)制治理目標(biāo)追求。然而，與規(guī)制能力提升相伴生的是規(guī)制權(quán)力泛化。當(dāng)算法嵌入政府規(guī)制權(quán)力體系時(shí)，規(guī)制者可以以算法為媒介推動(dòng)規(guī)制權(quán)力在多維時(shí)空深度滲透，并借技術(shù)理性“科學(xué)管理”的規(guī)律和機(jī)制，以更加隱秘和更具合法性的形式毫無顧忌地任由規(guī)制權(quán)力以技術(shù)邏輯之形態(tài)肆意擴(kuò)張，直至蔓延整個(gè)社會(huì)，形成所謂的“算法利維坦”風(fēng)險(xiǎn)[34]，這也預(yù)示著政府規(guī)制將在更廣泛的領(lǐng)域和場(chǎng)域產(chǎn)生影響。作為國(guó)家強(qiáng)制權(quán)力的壟斷者，規(guī)制部門規(guī)制能力的擴(kuò)張和行政裁量權(quán)的膨脹，與深化“放管服”改革和法治政府建設(shè)要求的行政自制主張之間存在著內(nèi)在張力，由此不可避免地引發(fā)人們對(duì)規(guī)制權(quán)力泛化和規(guī)制者自身缺乏規(guī)制的擔(dān)憂。

算法的不透明和不可解釋與規(guī)制權(quán)力泛化耦合，加劇了算法賦能政府規(guī)制的可問責(zé)性問題?？蓡栘?zé)性是規(guī)制者向其他個(gè)人或組織就自身行為作出解釋的義務(wù)，它是一種展示、解釋并證明自身行為具有正當(dāng)性的責(zé)任。[35]政府規(guī)制部門及其公職人員擔(dān)負(fù)著公共使命，以特定責(zé)任作為規(guī)制部門的方向指引，以問責(zé)校準(zhǔn)規(guī)制部門的行為選擇，是保證其合法有序行使公共權(quán)力的重要機(jī)制支撐。但是由于“算法黑箱”問題的客觀存在，規(guī)制者要對(duì)算法決策過程和決策結(jié)果向被規(guī)制者和外部審查做出合理解釋，面臨著技術(shù)障礙。算法助推下的規(guī)制權(quán)力彌散與泛化則進(jìn)一步加劇了這類解釋難度。倘若不能對(duì)規(guī)制決策做出合理解釋和說明理由，將直接影響被規(guī)制對(duì)象對(duì)規(guī)制決策的認(rèn)可和接受程度。此外，由于算法系統(tǒng)是由政府購買或政府與市場(chǎng)主體合作開發(fā)，不同主體之間如何進(jìn)行責(zé)任分配，則使算法賦能政府規(guī)制的可問責(zé)問題更為復(fù)雜性。如果不能明確責(zé)任歸屬，問責(zé)就無從談起，相關(guān)的問責(zé)機(jī)制也將失效或陷入空轉(zhuǎn)。更嚴(yán)重的是，算法以對(duì)政府規(guī)制的賦能而獲得社會(huì)認(rèn)同和合法性，但這也給規(guī)制部門推卸責(zé)任創(chuàng)造了空間。規(guī)制者將規(guī)制權(quán)力部分讓渡給算法，一旦基于算法驅(qū)動(dòng)的規(guī)制決策出現(xiàn)偏誤，規(guī)制者可能首先會(huì)將其認(rèn)定為算法失靈而非行政之責(zé)，或至少可以實(shí)現(xiàn)部分卸責(zé)。

(四)算法偏差損害競(jìng)爭(zhēng)和規(guī)制信任

算法偏差是指規(guī)制者使用算法對(duì)被規(guī)制者進(jìn)行分析決策時(shí)，由于主觀價(jià)值偏見、數(shù)據(jù)和模型缺陷以及算法模型應(yīng)用場(chǎng)景錯(cuò)誤等，導(dǎo)致算法決策結(jié)果偏離預(yù)期目標(biāo)的現(xiàn)象。作為規(guī)制資源和規(guī)制權(quán)力的掌控者，如果規(guī)制部門根據(jù)算法計(jì)算的偏差結(jié)果調(diào)控和干預(yù)被規(guī)制者行為，對(duì)被規(guī)制者進(jìn)行差別對(duì)待，會(huì)誘發(fā)嚴(yán)重的歧視性后果，損害市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序。促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展，要求政府利用算法賦能規(guī)范市場(chǎng)行為時(shí)，應(yīng)該抱有一視同仁的開放觀念，為各類主體創(chuàng)設(shè)可競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。然而，政府規(guī)制實(shí)踐中往往存在著歧視和偏見效應(yīng)，譬如過于重視企業(yè)的所有制和規(guī)模，或者迫于既得利益者的壓力，對(duì)新主體實(shí)施嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)制和價(jià)格規(guī)制。[36]算法是社會(huì)技術(shù)的產(chǎn)物，它由個(gè)體或組織的實(shí)踐形塑、想象和建構(gòu)[37]，與個(gè)體或組織的價(jià)值偏好和思維觀念緊密相關(guān)，作為人的“代理者”，算法承載著人的目的傾向性。[38]這意味著，政府設(shè)計(jì)和使用的算法模型同樣飽含著規(guī)制者的意圖和目的，如果將過去歧視性規(guī)制的價(jià)值取向植入算法模型，那么算法模型將會(huì)延續(xù)甚至放大這一偏見，進(jìn)而阻滯市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新，抑制新經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。

算法偏差還會(huì)侵蝕規(guī)制者的自身權(quán)威，損害政府規(guī)制的公信力與合法性，影響市場(chǎng)和社會(huì)公眾對(duì)政府規(guī)制的信任。信任是一種關(guān)乎他人未來行為的假設(shè)，規(guī)制信任本質(zhì)上是對(duì)規(guī)制權(quán)力行為的一種可信賴預(yù)期，對(duì)政府規(guī)制信任與否是決定市場(chǎng)主體和社會(huì)公眾選擇遵從或不遵從政府規(guī)制決策的重要因素。[39]在通常情況下，規(guī)制者可以基于算法的技術(shù)理性和效率邏輯，緩解復(fù)雜市場(chǎng)環(huán)境中信息不對(duì)稱和規(guī)制能力不足的問題，從而在市場(chǎng)主體和社會(huì)公眾中建構(gòu)起對(duì)規(guī)制權(quán)力的可信賴預(yù)期，即以技術(shù)信任補(bǔ)強(qiáng)規(guī)制信任[40]，增強(qiáng)規(guī)制權(quán)力運(yùn)行的合法性基礎(chǔ)。但是，政府規(guī)制中的算法偏差及其引致的歧視性規(guī)制會(huì)對(duì)算法信任和規(guī)制信任構(gòu)成嚴(yán)重挑戰(zhàn)。一個(gè)缺乏公平正義的規(guī)制決策顯然無法獲得市場(chǎng)主體和社會(huì)公眾的自覺遵從和認(rèn)可，更嚴(yán)重的甚至?xí)?dǎo)致規(guī)制對(duì)象對(duì)政府算法規(guī)制決策的權(quán)衡、猜測(cè)和懷疑，進(jìn)而誘發(fā)相關(guān)主體的規(guī)避、違法和反抗行為，如此政府規(guī)制所擁有的公共性將不可避免地走向空心化，規(guī)制也將喪失其公信力和權(quán)威性。

五、算法賦能政府規(guī)制的發(fā)展方向

算法賦能政府規(guī)制的限度表明，規(guī)制技術(shù)優(yōu)化并不能為所有規(guī)制議題提供解決方案，治理技術(shù)創(chuàng)新還可能會(huì)誘發(fā)其他新的問題。發(fā)揮算法賦能政府規(guī)制的積極作用，必須革新思維認(rèn)知，認(rèn)清算法規(guī)制的不足，完善政府規(guī)制的體制機(jī)制，加強(qiáng)制度建設(shè)，以適應(yīng)算法時(shí)代規(guī)制治理變革的需要。

(一)堅(jiān)持規(guī)制者的主體性地位

現(xiàn)實(shí)世界的復(fù)雜性和不確定性使得政府規(guī)制目標(biāo)、規(guī)制任務(wù)具有天然的模糊性和多變性，這意味著算法決策并不適用于所有規(guī)制場(chǎng)景，規(guī)制者必須清楚地認(rèn)識(shí)到算法的本質(zhì)屬性，明確算法的適用領(lǐng)域和范圍，強(qiáng)化自身主體意識(shí)。

一是要認(rèn)識(shí)算法的工具屬性。遏制算法技術(shù)“惡”的部分，發(fā)揮其“善”的功能，首先要求規(guī)制者認(rèn)清算法的本質(zhì)和定位。隨著算法和人工智能技術(shù)的發(fā)展，政府逐步將部分決策自主權(quán)交予了算法，鑒于算法在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的智識(shí)表現(xiàn)與多元功能，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該通過法律擬制而賦予算法一定范圍的法律主體資格[41]，甚至強(qiáng)調(diào)對(duì)由高度自主性和主動(dòng)性的電子及電子化技術(shù)構(gòu)建的機(jī)器設(shè)備或系統(tǒng)，應(yīng)當(dāng)設(shè)立新的法律主體類型“電子人”。[42]然而，認(rèn)定包括算法在內(nèi)的人工智能是否具有主體屬性，不能脫離現(xiàn)實(shí)的技術(shù)背景，在當(dāng)前的技術(shù)條件下，算法只是服務(wù)于其控制者達(dá)到特定目的的工具。[43]算法行為依然是人類行為的一部分或人類行為的目的性延伸，算法的自主性是人類賦予甚至縱容的自主性，是人之理性面對(duì)技術(shù)理性以無為換有為的結(jié)果，在本質(zhì)上還是人類的行為選擇。[44]換言之，工具屬性是算法的本質(zhì)屬性，規(guī)制者應(yīng)清晰地認(rèn)識(shí)到目前算法尚不具備人類主體特有的自主意識(shí)和對(duì)復(fù)雜社會(huì)事實(shí)的認(rèn)知能力，算法在處理模糊的規(guī)制任務(wù)和新的規(guī)制議題時(shí)存在著天然的技術(shù)性局限。因此，在利用算法賦能的同時(shí)，必須強(qiáng)化規(guī)制者自身的主體性地位，避免因人之理性對(duì)技術(shù)理性的過度“屈從”而陷入程式化規(guī)制陷阱。

二是要明確規(guī)制的人機(jī)分工。算法賦能提升了政府規(guī)制的理性化和科學(xué)化水平，對(duì)規(guī)制部門而言，借助算法技術(shù)應(yīng)對(duì)復(fù)雜市場(chǎng)環(huán)境和社會(huì)問題以實(shí)現(xiàn)各方良性互動(dòng)和更好規(guī)制是一種理想狀態(tài)。然而，算法潛在“替代人”的獨(dú)特屬性改變了人的存在價(jià)值——將人從具體的行政實(shí)踐場(chǎng)景中移除，使規(guī)制中的主體和客體之間開始走向以非現(xiàn)場(chǎng)和無接觸為主要特征的智慧化“人機(jī)”或“機(jī)機(jī)”交互場(chǎng)景。[45]算法決策系統(tǒng)對(duì)規(guī)制者決策權(quán)的部分替代沖擊了過去以人為中心構(gòu)建的人際秩序，結(jié)果可能使規(guī)制者忽視具體實(shí)踐場(chǎng)景中的問題本質(zhì)和政府規(guī)制的基本價(jià)值指向，在技術(shù)理性與傳統(tǒng)官僚主義、形式主義耦合下，導(dǎo)致規(guī)制者自身成為被規(guī)訓(xùn)的對(duì)象。算法賦能政府規(guī)制已經(jīng)成為推進(jìn)規(guī)制治理變革不可回避的現(xiàn)實(shí)問題，因此必須慎重考量政府規(guī)制中人與算法的關(guān)系，明確規(guī)制者的自身價(jià)值和算法的適用范圍，重塑和諧的“人機(jī)秩序”。在具體規(guī)制治理場(chǎng)景中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)算法適用的任務(wù)類型、邊界范圍和場(chǎng)景領(lǐng)域?yàn)槠鋭澏ㄇ逦梢姷摹凹t線”，對(duì)關(guān)乎社會(huì)核心價(jià)值、涉及規(guī)制對(duì)象重大權(quán)益的事項(xiàng)，或需要規(guī)制者參與判定、提供解釋的新問題、新領(lǐng)域，規(guī)制者必須成為規(guī)制權(quán)力行使的應(yīng)然主體。

三是要強(qiáng)化政府的主體意識(shí)。算法賦能政府規(guī)制因算法決策過程的自動(dòng)化而使算法呈現(xiàn)出了部分自主性特征，但這不應(yīng)成為規(guī)制者“離場(chǎng)”的理由，以數(shù)據(jù)為核心驅(qū)動(dòng)的算法決策的內(nèi)在限度要求規(guī)制者必須時(shí)刻保持“在場(chǎng)”。這需要強(qiáng)化規(guī)制者對(duì)自身價(jià)值的認(rèn)知，提高自身在算法賦能中的主體意識(shí)，明確公共價(jià)值和公共利益追求，使規(guī)制權(quán)力回歸公共性，通過積極且負(fù)責(zé)任地參與算法決策，彌補(bǔ)算法在處理模糊的規(guī)制任務(wù)和新的規(guī)制議題中的不足。規(guī)制者還應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，技術(shù)發(fā)展的本質(zhì)在于促進(jìn)人的發(fā)展，堅(jiān)守“以人為尺度”的倫理責(zé)任和價(jià)值底線是發(fā)揮算法賦能效應(yīng)的核心所在。

(二)加強(qiáng)組織建設(shè)與人才培養(yǎng)

規(guī)制部門要擺脫對(duì)商業(yè)資本的算法依賴，加強(qiáng)規(guī)制機(jī)構(gòu)內(nèi)部算法運(yùn)用能力建設(shè)，建立相對(duì)獨(dú)立的政府規(guī)制機(jī)構(gòu)、組建專業(yè)的算法審查部門和加強(qiáng)復(fù)合型算法人才培養(yǎng)，防止資本力量過度介入侵蝕規(guī)制權(quán)力、消解公共價(jià)值。

一是要明確規(guī)制機(jī)構(gòu)的法律地位。實(shí)現(xiàn)規(guī)制機(jī)構(gòu)的法定化，通過立法明確規(guī)制機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，是規(guī)制機(jī)構(gòu)有效行使規(guī)制權(quán)力、順利履行規(guī)制職責(zé)的重要保障。適應(yīng)算法時(shí)代技術(shù)變化驅(qū)動(dòng)的政府規(guī)制變革需要，加速推進(jìn)算法與政府規(guī)制融合，避免因技術(shù)依賴而陷入被動(dòng)規(guī)制俘獲，必須推進(jìn)機(jī)構(gòu)調(diào)整和法律變革。首先，依法賦予規(guī)制機(jī)構(gòu)在其專業(yè)領(lǐng)域所應(yīng)享有的職權(quán)，使其能夠?qū)唧w規(guī)制領(lǐng)域算法規(guī)制工具的使用和配置進(jìn)行整體規(guī)劃，根據(jù)規(guī)制目標(biāo)和場(chǎng)景制定算法賦能政府規(guī)制的建設(shè)方案和具體標(biāo)準(zhǔn)。其次，強(qiáng)化規(guī)制機(jī)構(gòu)的法律地位，為打破不同部門之間的信息壁壘，促進(jìn)規(guī)制信息跨部門跨層級(jí)流動(dòng)共享，提升公共數(shù)據(jù)資源利用效能，以及建立專門的涵蓋不同場(chǎng)域規(guī)制信息的數(shù)據(jù)庫提供便利，從而減輕對(duì)市場(chǎng)主體在數(shù)據(jù)采集中的技術(shù)依賴。最后，為規(guī)制機(jī)構(gòu)配置更多的執(zhí)法資源，規(guī)制部門可以通過公開招標(biāo)程序?qū)⒏嗨惴夹g(shù)供給主體納入競(jìng)標(biāo)范圍，在算法的供給側(cè)形成競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，可以為規(guī)制部門提供更加公平、安全的算法工具。

二是要建立專業(yè)的算法審查機(jī)構(gòu)。算法賦能政府規(guī)制既是規(guī)制治理實(shí)踐發(fā)展的客觀需求，也是政府規(guī)制智慧化轉(zhuǎn)型的必然趨勢(shì)。然而，算法賦能中的技術(shù)依賴表明，必須時(shí)刻警惕“算法影子官僚”過度介入規(guī)制權(quán)力運(yùn)行帶來的風(fēng)險(xiǎn)。保障算法技術(shù)運(yùn)用符合公共價(jià)值、增進(jìn)公共利益，有必要在規(guī)制部門內(nèi)部建立算法審查委員會(huì)，通過對(duì)算法模型進(jìn)行準(zhǔn)入審查，避免算法技術(shù)供給主體的機(jī)會(huì)主義行為，防止被動(dòng)規(guī)制俘獲消解規(guī)制的公共價(jià)值?？梢酝ㄟ^立法明確算法審查委員會(huì)的職責(zé)權(quán)限和任務(wù)類型，如審查算法備案信息、接受算法主體解釋、對(duì)算法技術(shù)安全性問題進(jìn)行集中監(jiān)管等。[46]但是，必須保障算法審查機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，避免算法運(yùn)用和算法審查權(quán)力交叉，進(jìn)而切斷算法審查委員會(huì)與算法技術(shù)供給和使用主體之間的利益關(guān)系，防止出現(xiàn)新的權(quán)力俘獲、尋租和腐敗問題，以保障算法審查委員會(huì)的公正性。

三是要加強(qiáng)復(fù)合型算法人才培養(yǎng)。任何好的制度、政策和方案本身并不能保障規(guī)制結(jié)果的有效性，在規(guī)制政策的制定與執(zhí)行、規(guī)制方式的選擇與運(yùn)用中，規(guī)制者發(fā)揮著重要作用。其中，規(guī)制者的能力是構(gòu)成政府規(guī)制能力最基本的能動(dòng)要素，更有能力的人員將極大改善規(guī)制機(jī)構(gòu)的運(yùn)作。[47]但是，在算法賦能政府規(guī)制過程中，由于規(guī)制機(jī)構(gòu)內(nèi)部算法人才供給不足，需要借助市場(chǎng)主體的技術(shù)能力，容易形成對(duì)商業(yè)資本的技術(shù)依賴，導(dǎo)致商業(yè)資本邏輯驅(qū)逐公共價(jià)值邏輯。保障規(guī)制權(quán)力行使的“獨(dú)斷性”，亟須健全規(guī)制部門人才管理機(jī)制和培養(yǎng)機(jī)制。既要加強(qiáng)政府內(nèi)部算法人才培養(yǎng)，加快規(guī)制人員算法技術(shù)能力培訓(xùn)，使算法規(guī)制工具的關(guān)鍵核心技術(shù)掌握在政府內(nèi)部，也要完善外部人才管理機(jī)制，如加強(qiáng)政校人才對(duì)接，通過政校人才聯(lián)合培養(yǎng)，打造既懂規(guī)制又懂算法的復(fù)合型人才隊(duì)伍。此外，還可以通過聘任機(jī)制，借助企業(yè)、智庫等的人才優(yōu)勢(shì)和技術(shù)力量，組建算法技術(shù)顧問委員會(huì)，為算法賦能政府規(guī)制提供技術(shù)咨詢。

(三)促進(jìn)程序規(guī)約與算法問責(zé)

算法賦能政府規(guī)制是復(fù)雜社會(huì)變革中強(qiáng)化政府規(guī)制的要求，但是，加強(qiáng)政府規(guī)制不是對(duì)管控型國(guó)家的復(fù)歸，而是向監(jiān)管型國(guó)家轉(zhuǎn)型，是從干預(yù)型政府向規(guī)制型政府的轉(zhuǎn)變。[48]要防范算法嵌入政府規(guī)制導(dǎo)致規(guī)制權(quán)能過度泛化和規(guī)制的可責(zé)性風(fēng)險(xiǎn)，必須強(qiáng)化對(duì)規(guī)制者的規(guī)制，以制度建設(shè)約束權(quán)力，明晰主體責(zé)任。

一方面，要完善規(guī)制正當(dāng)程序制度。正當(dāng)程序制度是規(guī)范規(guī)制權(quán)力運(yùn)行、保障被規(guī)制者合法權(quán)利的重要制度。規(guī)制權(quán)力運(yùn)行的正當(dāng)程序原則要求規(guī)制主體在做出影響被規(guī)制者權(quán)益的行為或決策之前，給予被規(guī)制者知情、參與、異議和救濟(jì)的權(quán)利，并對(duì)規(guī)制決策作出解釋或說明理由。盡管算法壓縮規(guī)制決策環(huán)節(jié)，加之算法的不透明和不可解釋可能對(duì)傳統(tǒng)約束規(guī)制權(quán)力的正當(dāng)程序制度產(chǎn)生沖擊，但在算法嵌入政府規(guī)制過程中，避免規(guī)制權(quán)力以技術(shù)理性之形態(tài)過度膨脹和濫用，進(jìn)一步強(qiáng)化和完善規(guī)制的正當(dāng)程序制度仍不失為一種有效的調(diào)和策略。[49]規(guī)制方式的變化不是規(guī)制者信息公開義務(wù)的豁免理由，算法賦能政府規(guī)制帶來規(guī)制雙方信息失衡的格局，暗含了強(qiáng)化行政公開原則的重要性。規(guī)制部門應(yīng)該在數(shù)據(jù)采集、適用領(lǐng)域、任務(wù)類型、影響范圍、風(fēng)險(xiǎn)程度等諸多方面加強(qiáng)與算法賦能有關(guān)的信息公開，強(qiáng)化行政透明義務(wù)，讓政府規(guī)制在陽光下運(yùn)行，使被規(guī)制者明晰算法決策對(duì)其權(quán)益可能產(chǎn)生的影響，避免規(guī)制中的權(quán)力腐敗和機(jī)會(huì)主義行為。規(guī)制的正當(dāng)程序制度要求為受算法決策影響的被規(guī)制者構(gòu)筑參與渠道和權(quán)利保障機(jī)制，提供申訴和抗辯的途徑，對(duì)算法驅(qū)動(dòng)的規(guī)制決策向被規(guī)制對(duì)象作出解釋和說明。只有進(jìn)一步完善數(shù)字治理時(shí)代的正當(dāng)程序制度，加強(qiáng)對(duì)算法賦能背景下規(guī)制權(quán)力的制度約束，才能有效彌合規(guī)制權(quán)能擴(kuò)張與行政自治之間的張力。

另一方面，要健全算法問責(zé)制度。人民民主是社會(huì)主義的生命，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，政府行使公共權(quán)力必須對(duì)人民負(fù)責(zé)。這意味著，在社會(huì)主義民主政治中，任何公權(quán)力機(jī)關(guān)及其公職人員都處于責(zé)任狀態(tài)。[50]政府規(guī)制部門及其公職人員作為國(guó)家規(guī)制權(quán)力的執(zhí)行者，理應(yīng)承擔(dān)其規(guī)制行為之責(zé)任。構(gòu)建問責(zé)制度的目的就在于貫徹權(quán)責(zé)一致的法治要求，防止權(quán)責(zé)失衡產(chǎn)生不良或有害的結(jié)果。與傳統(tǒng)規(guī)制方式相比，算法賦能政府規(guī)制存在著更復(fù)雜的運(yùn)作“黑箱”和更多元的責(zé)任主體。規(guī)制部門作為算法工具的目標(biāo)設(shè)定者和算法決策的主要受益者，即算法工具由規(guī)制部門主導(dǎo)并服務(wù)于政府規(guī)制目的，在算法本身擔(dān)責(zé)不符合現(xiàn)實(shí)的情況下，算法決策的主要責(zé)任理應(yīng)由政府規(guī)制部門承擔(dān)。[51]市場(chǎng)主體作為算法技術(shù)的供給方，應(yīng)該擔(dān)負(fù)算法規(guī)制工具設(shè)計(jì)與運(yùn)營(yíng)的次要責(zé)任。具體地，明確算法賦能政府規(guī)制的責(zé)任主體，需要在規(guī)制部門、算法設(shè)計(jì)者、算法運(yùn)營(yíng)者之間建立一套健全的算法責(zé)任分配機(jī)制。在實(shí)際操作中，可以基于算法工具的設(shè)計(jì)和運(yùn)行、適用場(chǎng)景和目標(biāo)選擇等過程，劃分主體責(zé)任，通過算法備案、算法運(yùn)行監(jiān)管、算法審計(jì)等具體制度安排，固定算法決策責(zé)任點(diǎn)。建立算法工具的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，以算法賦能政府規(guī)制的結(jié)果侵權(quán)程度為導(dǎo)向進(jìn)行責(zé)任分配。建立侵權(quán)補(bǔ)償和救濟(jì)制度，為受算法決策侵害的被規(guī)制對(duì)象提供補(bǔ)償。通過科學(xué)的責(zé)任劃分，化解算法賦能政府規(guī)制過程存在的責(zé)任模糊和避責(zé)卸責(zé)問題。

(四)公平競(jìng)爭(zhēng)審查與算法影響評(píng)估

遏制算法技術(shù)不透明性加劇的算法黑箱效應(yīng)，以及有效規(guī)避算法偏差引致的歧視性規(guī)制和規(guī)制信任損益風(fēng)險(xiǎn)，需要完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度和構(gòu)建算法影響評(píng)估制度。

當(dāng)務(wù)之急是要完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的靈魂，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法，激發(fā)各類市場(chǎng)主體活力，是建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系和構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的應(yīng)有之義。公平競(jìng)爭(zhēng)的審查制度作為規(guī)制抽象行政性壟斷行為的一種創(chuàng)新性的制度安排，旨在通過對(duì)政府制定的政策措施實(shí)施事前審查，防止政府濫用行政權(quán)力排除或限制競(jìng)爭(zhēng)，以促成統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系。[52]規(guī)制者在過去市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不健全環(huán)境下形成的固有認(rèn)知和歧視性做法，是算法賦能政府規(guī)制過程中算法偏差產(chǎn)生的重要原因。因此，需要通過完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，從制度層面對(duì)規(guī)制者潛在的歧視與偏見行為加以約束，通過糾正政府認(rèn)知偏見和目標(biāo)偏差，防止規(guī)制部門為了自身利益而做出排除或限制競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)制決策。更重要的是，必須立足于算法賦能政府規(guī)制的時(shí)代背景，為公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度植入新的要素內(nèi)容，如對(duì)政府使用的數(shù)據(jù)代表性進(jìn)行公平性審查等。

與此同時(shí)，必須要構(gòu)建算法影響評(píng)估制度。算法影響評(píng)估是指特定主體根據(jù)既定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)算法系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)計(jì)、應(yīng)用和數(shù)據(jù)處理等內(nèi)容的描述，旨在評(píng)估其對(duì)特定個(gè)人或群體所產(chǎn)生的影響程度和風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，據(jù)此設(shè)計(jì)相應(yīng)的方案以減輕或消除負(fù)面影響和風(fēng)險(xiǎn)的算法治理活動(dòng)。[53]算法影響評(píng)估本質(zhì)上是一個(gè)構(gòu)建和展示合規(guī)性的過程，是一種被廣泛采用的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，也是機(jī)器學(xué)習(xí)算法風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的有效途徑。為防止規(guī)制部門算法技術(shù)應(yīng)用對(duì)特定場(chǎng)域活動(dòng)主體形成歧視性規(guī)制，影響市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)和政府規(guī)制合法性，還需要構(gòu)建算法影響評(píng)估制度，從制度設(shè)計(jì)、制度執(zhí)行、制度保障等層面進(jìn)行整體規(guī)劃[54]，促進(jìn)算法賦能政府規(guī)制公平向善?？梢砸运惴üぞ叩倪m用領(lǐng)域、任務(wù)類型、規(guī)制目標(biāo)、影響范圍、影響主體、影響程度、數(shù)據(jù)信息敏感性等為基礎(chǔ)，建立科學(xué)合理的評(píng)估指標(biāo)體系，并建立由規(guī)制部門、被規(guī)制對(duì)象、第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾等多方主體構(gòu)成的算法影響評(píng)估機(jī)構(gòu)，識(shí)別算法模型可能存在的價(jià)值偏見和數(shù)據(jù)缺陷，保護(hù)規(guī)制對(duì)象合法權(quán)益。通過內(nèi)外兼具的利益各方協(xié)同參與，提高制度執(zhí)行的靈活性和延展性，促進(jìn)激勵(lì)相容，增強(qiáng)算法決策信任。

六、結(jié)語

算法技術(shù)的發(fā)展及應(yīng)用，蘊(yùn)含著人們對(duì)良好社會(huì)秩序的期待和對(duì)美好生活的想象。隨著算法與政府規(guī)制融合程度的不斷加深，算法賦能政府規(guī)制的創(chuàng)新形式在越來越多的規(guī)制場(chǎng)景得以應(yīng)用，算法賦能由此延伸了政府規(guī)制權(quán)力的觸角，提高了規(guī)制權(quán)力運(yùn)行的效率，拓展了規(guī)制治理在復(fù)雜情境中的規(guī)制能力?？梢哉f，通過算法賦能政府規(guī)制強(qiáng)化規(guī)制部門對(duì)復(fù)雜社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)律性判斷，是實(shí)現(xiàn)更好規(guī)制的應(yīng)有之義。但是，在建構(gòu)有效市場(chǎng)和有為政府的良性互動(dòng)關(guān)系中，強(qiáng)化規(guī)制與放松規(guī)制并非此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。算法技術(shù)運(yùn)用具有的豐富想象并不足以使人們忽視其背后的風(fēng)險(xiǎn)，必須認(rèn)真審視算法技術(shù)理性可能存在的消極后果。在算法技術(shù)發(fā)展和政府規(guī)制智慧化轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，發(fā)揮算法在政府規(guī)制中的賦能效應(yīng)，必須始終堅(jiān)持規(guī)制者的主體性地位，加強(qiáng)政府規(guī)制創(chuàng)新中的體制機(jī)制和制度建設(shè)，以保障算法技術(shù)在可控和可信賴的軌道上運(yùn)行。