公路交通企業(yè)內(nèi)控落地見效新路徑①

馬德家，王海印，張 冰

（河北省交通會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)，河北 石家莊 050091）

引言

近年來，隨著國務(wù)院及各地方國資委對(duì)國有企業(yè)內(nèi)控體系建設(shè)及監(jiān)管力度的不斷加強(qiáng)、各項(xiàng)要求的不斷深化，內(nèi)控體系建設(shè)及管理水平已經(jīng)成為衡量公路交通企業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)力的核心要素之一，內(nèi)部控制也已經(jīng)成為提升國有資產(chǎn)監(jiān)督效能的一項(xiàng)重要手段。

具體來看，從2019 年到2023 年的國資委的四次通知（分別指國資廳監(jiān)督〔2019〕44 號(hào)、〔2020〕307 號(hào)、〔2021〕299 號(hào)、〔2023〕8 號(hào)等四個(gè)文件）反映了央企內(nèi)控體系從“建立規(guī)則”到“逐步完善”再到“強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)”的逐步重視過程。尤其是2023 年的8 號(hào)文，明確要求加強(qiáng)企業(yè)黨組織對(duì)內(nèi)控管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)內(nèi)控建設(shè)質(zhì)量差的子企業(yè)，除在集團(tuán)范圍內(nèi)嚴(yán)肅通報(bào)和約談企業(yè)主要負(fù)責(zé)人外，要與企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員業(yè)績考核和薪酬掛鉤，并按照規(guī)定對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行嚴(yán)肅問責(zé)。圍繞四次通知的內(nèi)容，國務(wù)院及地方國資委也相繼印發(fā)了一系列配套文件，從內(nèi)部控制監(jiān)督評(píng)價(jià)、重大經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)事件報(bào)告、國資監(jiān)管提示和通報(bào)、國資監(jiān)管責(zé)任約談、資金內(nèi)部控制管理等多個(gè)方面，推動(dòng)央企和地方國有企業(yè)內(nèi)部控制工作不斷落實(shí)及細(xì)化。

然而，絕大部分公路交通企業(yè)的內(nèi)控體系仍然不能滿足提升管理水平、防控風(fēng)險(xiǎn)、降低運(yùn)營成本、提升國有資本管理效益的需要。隨著監(jiān)管力度的加大，公路交通企業(yè)內(nèi)控的重點(diǎn)已經(jīng)不再是如何建立內(nèi)控體系的問題，而是內(nèi)控體系如何適合自身實(shí)際的問題，是內(nèi)控建設(shè)能否對(duì)企業(yè)經(jīng)營戰(zhàn)略產(chǎn)生價(jià)值驅(qū)動(dòng)的問題。

當(dāng)前，公路交通企業(yè)，尤其是各省的交通投資集團(tuán)、高速集團(tuán)企業(yè)都積極探索內(nèi)控建設(shè)的適用性問題。筆者所在的河北，無論是交投集團(tuán)還是高速集團(tuán)，抑或是市級(jí)高速或交通集團(tuán)都在開展“內(nèi)控年”活動(dòng)，集團(tuán)所屬的分子公司也在著力推動(dòng)重大經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)防范化解，積極謀劃內(nèi)控建設(shè)工作。前不久，河北省審計(jì)廳也專門就公路交通企業(yè)的內(nèi)部控制建設(shè)和重大經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)開展了專項(xiàng)審計(jì)，對(duì)集團(tuán)及其所屬分子公司的內(nèi)控建設(shè)提出了一系列建議，引發(fā)各公路交通企業(yè)管理層的格外關(guān)注，紛紛圍繞如何建立內(nèi)控、如何確保內(nèi)控建設(shè)符合國資委和集團(tuán)公司的監(jiān)管要求，如何確保內(nèi)控成果落地見效并成為降本增效、價(jià)值增值的手段展開咨詢研討?；谶@一背景，筆者期望結(jié)合近年來開展的公路交通企業(yè)內(nèi)部咨詢項(xiàng)目案例談點(diǎn)體會(huì)，賜教廣大同行。

一、公路交通企業(yè)內(nèi)部控制現(xiàn)狀

（一）公路交通企業(yè)定義

何謂公路交通企業(yè)，目前沒有統(tǒng)一的定義，由于只有高等級(jí)公路才能收取通行費(fèi)，因此公路交通企業(yè)通常是指高速公路經(jīng)營企業(yè)。伴隨著公路集團(tuán)型企業(yè)做強(qiáng)做大的發(fā)展趨勢(shì)，越來越多的公路集團(tuán)企業(yè)不僅從事高速公路收費(fèi)養(yǎng)護(hù)業(yè)務(wù)，也拓展至高速公路建設(shè)、高速公路附屬設(shè)施經(jīng)營、綜合物流、工程施工、公路建筑材料生產(chǎn)銷售以及公路投融資等多個(gè)領(lǐng)域。因此，定義公路交通企業(yè)通常是從主業(yè)角度考慮的，主業(yè)為通行費(fèi)收費(fèi)養(yǎng)護(hù)，同時(shí)又圍繞產(chǎn)業(yè)鏈上下游拓展業(yè)務(wù)的企業(yè)都被泛稱為公路交通企業(yè)，這是廣義的公路交通企業(yè)概念。本文的表述或論述也是基于這一概念展開的，通常不包括客貨運(yùn)輸企業(yè)。

（二）公路交通企業(yè)內(nèi)控狀況

查閱相關(guān)文獻(xiàn)和從事內(nèi)控咨詢實(shí)踐表明，公路交通企業(yè)雖然都在不同程度地開展內(nèi)部控制建設(shè)，也打下一定的內(nèi)控基礎(chǔ)和積累了內(nèi)控建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，但總體而言，公路交通企業(yè)內(nèi)控水平相對(duì)滯后是不容爭(zhēng)辯的事實(shí)。主要原因分析如下：

一是對(duì)內(nèi)控及其重要性的認(rèn)識(shí)明顯不足。公路交通企業(yè)的前身多是公路事業(yè)單位，長期的事業(yè)管理體制環(huán)境下，習(xí)慣于花錢思維，重視項(xiàng)目執(zhí)行和支付進(jìn)度，對(duì)精細(xì)化管理重視不足，市場(chǎng)意識(shí)、經(jīng)營意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)落后。無論是公司高層還是基層，普遍對(duì)內(nèi)控的涵義、目的和要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)模糊不清，更多的高層從心底里把內(nèi)控誤解為“控制企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)”。一些中底層員工也擔(dān)心內(nèi)控會(huì)制約公司的效率和經(jīng)營業(yè)績，對(duì)內(nèi)控有著天然的抵觸情緒。

二是領(lǐng)導(dǎo)層重視不夠。多數(shù)單位領(lǐng)導(dǎo)是從國有事業(yè)單位調(diào)配過來或轉(zhuǎn)變來的，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)高速重視，對(duì)工程成本管理與控制則重視不夠。雖然過去也從事過事業(yè)單位的內(nèi)控建設(shè)，但是并沒有從心里“我要控制”，加之上級(jí)跟蹤監(jiān)督檢查不到位，內(nèi)控建設(shè)流于形式，成為形象工程和面子工作，很少過問執(zhí)行情況。領(lǐng)導(dǎo)層重視不夠還體現(xiàn)在組織和人員方面缺乏保障。

三是機(jī)構(gòu)和人員保障不足。許多單位沒有單獨(dú)的審計(jì)或內(nèi)控機(jī)構(gòu)，更沒有設(shè)置內(nèi)控崗位，有的把內(nèi)控職能放在財(cái)務(wù)部或?qū)徲?jì)部。許多企業(yè)也沒有在董事會(huì)層面設(shè)置內(nèi)部控制委員會(huì)，甚至沒有分管內(nèi)部控制的領(lǐng)導(dǎo)，黨政一把手游離于內(nèi)控工作之外。由于機(jī)構(gòu)和人員保障不足，內(nèi)控成為臨時(shí)性工作，上級(jí)要求緊了，就派人臨時(shí)抓抓，外部審計(jì)或紀(jì)檢提出內(nèi)控問題了，才趕快組建臨時(shí)組織整改落實(shí)，一陣風(fēng)現(xiàn)象十分普遍。

四是內(nèi)控方法不合理。許多公路交通企業(yè)把內(nèi)控制度與財(cái)務(wù)制度、規(guī)章制度等同起來，責(zé)成各部門關(guān)起門來起草制度。有的則完全委托高?；蜃稍儥C(jī)構(gòu)來從事內(nèi)控建設(shè)，一段時(shí)間里形成了“手冊(cè)風(fēng)”，制度定了一大推，然后裝訂成手冊(cè)，擱置在書架上或辦公室供外人參觀瀏覽，對(duì)制度的科學(xué)性、合理性、可行性不管不問，走向形式主義。強(qiáng)調(diào)制度齊全，條款齊全，一概泛泛提要求或強(qiáng)調(diào)應(yīng)該，云里霧里文字不少，但哪個(gè)部門哪個(gè)崗位也無法對(duì)照?qǐng)?zhí)行。因?yàn)槿鄙倏茖W(xué)的內(nèi)控流程和表單，文字晦澀拗口，難以理解，自然沒人依規(guī)執(zhí)行，加之缺乏內(nèi)控評(píng)價(jià)和跟蹤落實(shí)，內(nèi)控效果虛化。

二、公路交通企業(yè)內(nèi)控建設(shè)存在的關(guān)鍵問題及新路徑分析

上述內(nèi)控現(xiàn)狀具有一般的普遍性，除了這些情況影響內(nèi)控效果外，業(yè)內(nèi)格外關(guān)心的是“內(nèi)控落地”問題，筆者認(rèn)為這也是這些年來公路交通企業(yè)內(nèi)控建設(shè)留下“走過場(chǎng)”烙印的關(guān)鍵之所在。根據(jù)筆者近年來從事公路交通企業(yè)內(nèi)控咨詢案例情況分析，主要有以下幾方面原因：

（一）從內(nèi)控建設(shè)方向角度來看，未能承載企業(yè)經(jīng)營戰(zhàn)略。

國內(nèi)關(guān)注企業(yè)內(nèi)部控制已近二十年之久，對(duì)于公路交通企業(yè)來說，內(nèi)控方面外部監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)是統(tǒng)一的。但是由于不同的國有企業(yè)的內(nèi)控基礎(chǔ)不同，內(nèi)控建設(shè)基礎(chǔ)不同，大多數(shù)企業(yè)的內(nèi)控建設(shè)沒能達(dá)到監(jiān)管要求甚至仍然存在較大差距，而抹平這些差距滿足各項(xiàng)監(jiān)管要求，不同企業(yè)就需要進(jìn)行管理成本的投入，而管理成本的投入力度和見效程度又依賴于公司經(jīng)營戰(zhàn)略方向和目標(biāo)。如果在公司戰(zhàn)略制定時(shí)沒有考慮內(nèi)控需求和服務(wù)方向，內(nèi)控建設(shè)必然得不到應(yīng)有的重視，這就體現(xiàn)出公司經(jīng)營戰(zhàn)略與內(nèi)控建設(shè)的脫節(jié)。

與此同時(shí)，雖然更多的公路交通企業(yè)愿意付出更多的管控成本，但是又出現(xiàn)了另外一個(gè)問題，即付出的管控成本與戰(zhàn)略目標(biāo)的銜接問題。成本管理也好，風(fēng)險(xiǎn)管控也罷，從大的層面都是保障戰(zhàn)略落地，如果付出的管控成本與企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略不一致甚至背道而馳，那么，內(nèi)控建設(shè)不但無法給企業(yè)帶來增值，還可能成為企業(yè)發(fā)展的掣肘。

為什么內(nèi)控建設(shè)方向無法與企業(yè)經(jīng)營戰(zhàn)略目標(biāo)保持一致呢？從實(shí)際的內(nèi)控實(shí)踐來看，主要是因?yàn)闆]有從經(jīng)營戰(zhàn)略角度和公司的生命周期思考內(nèi)控建設(shè)。

公路交通企業(yè)規(guī)范化管理已數(shù)十年，在過程中積累和沉淀了穩(wěn)定可行的管理手段，同時(shí)，公路交通企業(yè)對(duì)國有資本運(yùn)營的風(fēng)險(xiǎn)和控制意識(shí)重視程度很高，有充足的資金改變和優(yōu)化流程去保證符合監(jiān)管要求，但其內(nèi)控建設(shè)往往是追求控制而忽視效率，在特定業(yè)務(wù)中效率直接可以決定創(chuàng)收體量，但對(duì)應(yīng)的控制手段成為了核心阻力，不是因?yàn)榭刂剖侄尾荒芎喕?，而是因?yàn)楹喕鞒虪砍兜募?xì)節(jié)太多、難度太大。因此，內(nèi)控制約了效率，也必然制約了企業(yè)戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)，更談不上實(shí)現(xiàn)降本增效之目的。

毋庸置疑，公路交通企業(yè)多年發(fā)展所積累下的成熟度與管理基礎(chǔ)條件雖然已經(jīng)得到大大改觀，但隨著數(shù)字化轉(zhuǎn)型，大家都在急于搭上信息化發(fā)展快車。而恰恰在這方面，公路交通企業(yè)沒有根據(jù)自身實(shí)際，沒有關(guān)注不同企業(yè)發(fā)展階段的差異化，盲目上馬，盲目跟進(jìn)一些信息化項(xiàng)目，并納入了企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。一些公路交通企業(yè)在發(fā)展中既想實(shí)現(xiàn)大型公司的管理，又想保持效率，然而在各項(xiàng)戰(zhàn)略項(xiàng)目推進(jìn)中，傳統(tǒng)的工作推進(jìn)意識(shí)和思路卻跟不上戰(zhàn)略發(fā)展對(duì)控制與效率兼顧的要求。內(nèi)控體系建設(shè)既想達(dá)到先進(jìn)企業(yè)管理水平又想同步提升效率，最終導(dǎo)致出現(xiàn)風(fēng)控不聚焦，效率不提升，這些問題在實(shí)踐中常常體現(xiàn)為跨部門之間的溝通障礙和線上線下協(xié)同的混亂。因此，此類公路交通企業(yè)的內(nèi)控建設(shè)務(wù)必要區(qū)分戰(zhàn)略類項(xiàng)目和非戰(zhàn)略類項(xiàng)目，對(duì)戰(zhàn)略類項(xiàng)目的內(nèi)控要兼顧風(fēng)控和效率，對(duì)非戰(zhàn)略類項(xiàng)目的內(nèi)控要在風(fēng)控和效率中間有所取舍。

當(dāng)然，對(duì)于規(guī)模較小尤其是對(duì)新興的多元化、市場(chǎng)化公路交通企業(yè)來說，工作重心應(yīng)聚焦于業(yè)務(wù)發(fā)展，維系業(yè)務(wù)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)于管理的投入無需攀比，更不能盲目追求高大上。內(nèi)控的目標(biāo)在滿足監(jiān)管要求的前提下，以點(diǎn)帶面的建設(shè)內(nèi)控，短期既滿足了是成本管控的要求，中遠(yuǎn)期還能與公司戰(zhàn)略保持一致，增加創(chuàng)收后再逐步提升內(nèi)控的基礎(chǔ)，逐步進(jìn)行精細(xì)化管理。

總之，不同的公路交通企業(yè)在內(nèi)控建設(shè)上也要走差異化策略，緊密契合企業(yè)總體的經(jīng)營發(fā)展戰(zhàn)略和公司所處的生命周期。

（二）從內(nèi)控建設(shè)切入點(diǎn)維度來看，未能契合企業(yè)文化。

在實(shí)踐中我們經(jīng)?？吹剑瑹o論規(guī)模大小的公路交通企業(yè)在內(nèi)控體系建設(shè)中往往采用了重專業(yè)輕適用的路線。在內(nèi)控體系應(yīng)用前的內(nèi)控解決方案驗(yàn)收會(huì)中，我們經(jīng)?？梢钥吹津?yàn)收會(huì)常以各路外部專家耗時(shí)耗力的實(shí)施控制手段的專業(yè)性論證，卻很少有代表本公司業(yè)務(wù)專家和IT 專家參與內(nèi)控解決方案驗(yàn)收。而在內(nèi)控體系正式應(yīng)用時(shí)，絕大部分企業(yè)直接使用專家的內(nèi)控解決方案，不遺余力推動(dòng)公司執(zhí)行，一旦遇到問題或阻力，則全力通過制度更新或是流程優(yōu)化等手段試圖落地見效，但最終都會(huì)在各種無法持久落地舉措中宣告失敗，抑或在部門不配合、方案不適用、管理能力達(dá)不到中流產(chǎn)。

從內(nèi)控建設(shè)不落地問題的切入點(diǎn)來分析，從表面看是員工習(xí)慣和能力與內(nèi)控體系要求不匹配，以及公司流程能力基礎(chǔ)薄弱造成新的管理投入成本極高導(dǎo)致內(nèi)控落地失敗。其本質(zhì)是新的內(nèi)控體系代表的管理文化、風(fēng)格與現(xiàn)有的管控文化與風(fēng)格特點(diǎn)（包括管理層的管理文化和員工的行為文化）的不融合。內(nèi)控體系本質(zhì)也屬于管理手段，任何管理手段如果不能與公司本身的文化特點(diǎn)和獨(dú)特的情況相適應(yīng)，終將不能落地見效。因此，新的內(nèi)控體系代表的管控文化一旦不能與公司的本質(zhì)文化和管理特點(diǎn)相融合，自然會(huì)被排斥掉。從這層意義上說，內(nèi)控的落地見效應(yīng)基于內(nèi)控實(shí)施前后公司文化的率先融合。

所以，縱觀已經(jīng)實(shí)施的內(nèi)控體系不落地的案例，其內(nèi)控解決方案從一開始設(shè)計(jì)時(shí)就未體現(xiàn)符合公司戰(zhàn)略重點(diǎn)、高層的經(jīng)營規(guī)劃、中層的管理能力、基層的管理成本等方面的價(jià)值導(dǎo)向，最終造成了新設(shè)計(jì)的內(nèi)控體系代表的管控文化不能與公司的本質(zhì)文化和管理特點(diǎn)相融合。因此，從公路交通企業(yè)自身特點(diǎn)出發(fā)，內(nèi)控建設(shè)切入點(diǎn)就應(yīng)該滿足公司這四方面價(jià)值導(dǎo)向。

（三）從內(nèi)控體系建設(shè)的定位來看，未能與時(shí)俱進(jìn)。

公路交通企業(yè)的業(yè)務(wù)特點(diǎn)在于業(yè)務(wù)穩(wěn)定性強(qiáng)，資金投入量大，流程風(fēng)險(xiǎn)敏感度強(qiáng)。絕大部分公路交通企業(yè)沿用傳統(tǒng)的管理策略與管理手段仍然能夠保證運(yùn)營的利潤目標(biāo)，于是對(duì)內(nèi)控體系建設(shè)也傾向采用過去的思路。

在新的時(shí)代背景下，隨著對(duì)公路交通企業(yè)監(jiān)管思路的變化，監(jiān)管方對(duì)內(nèi)控逐年加大監(jiān)管力度。隨著國有資本運(yùn)營的效益和效率通過內(nèi)控手段實(shí)現(xiàn)的呼聲越高，企業(yè)內(nèi)控體系應(yīng)當(dāng)以落地見效為首選目標(biāo)。因此，內(nèi)控建設(shè)的定位要做到與時(shí)俱進(jìn)。

此外，從公路交通企業(yè)的內(nèi)控建設(shè)不能落地見效的原因分析，還在于內(nèi)控體系經(jīng)常單純的作為單獨(dú)控制體系，僅僅影響財(cái)務(wù)報(bào)告真實(shí)性與風(fēng)險(xiǎn)控制要求，定位上的空白已經(jīng)與時(shí)代的要求不同，顯然原有內(nèi)控體系已經(jīng)不能滿足新時(shí)代新背景下的新要求。新時(shí)代下的內(nèi)部控制工作的定位不再是僅僅圍繞財(cái)務(wù)報(bào)告的真實(shí)完整和風(fēng)控合規(guī)的目標(biāo)，而是通過內(nèi)控體系作為一個(gè)支點(diǎn)來管控公司各級(jí)流程體系，將新時(shí)代新背景下的公路交通企業(yè)發(fā)展要求、監(jiān)管要求、戰(zhàn)略要求注入到內(nèi)控體系，由內(nèi)控體系駕馭流程體系。

因此，內(nèi)控體系定位應(yīng)該是公司各類戰(zhàn)略的支撐體系，滿足監(jiān)管且通過數(shù)字化工具得以實(shí)現(xiàn)的流程體系，是服務(wù)于公司戰(zhàn)略落地，融入公司管理細(xì)節(jié)的制動(dòng)裝置。

（四）從內(nèi)控建設(shè)的策略來看，存在“逆流程”問題。

在過去十多年里，絕大部分企業(yè)在內(nèi)控實(shí)踐中遵守照搬、優(yōu)化、簡化的三個(gè)順序。先對(duì)標(biāo)頭部大型企業(yè)照搬，嚴(yán)格按照大企業(yè)的內(nèi)控要求進(jìn)行調(diào)整，然后再不斷改良、優(yōu)化，做到與公司實(shí)際相符，最后再做簡化滿足日常運(yùn)營所需。但是，對(duì)于公路交通企業(yè)，照搬這個(gè)環(huán)節(jié)成本代價(jià)就足可以導(dǎo)致內(nèi)控建設(shè)失敗，究其原因是因?yàn)楣方煌ㄆ髽I(yè)大部分都已經(jīng)在推進(jìn)數(shù)字化進(jìn)程，數(shù)字化轉(zhuǎn)型的本質(zhì)是流程轉(zhuǎn)型，流程轉(zhuǎn)型的過程中各級(jí)流程中做了優(yōu)化與簡化，公司流程已然發(fā)生變化，而引入內(nèi)控后依舊照搬頭部企業(yè)，后續(xù)再做優(yōu)化與簡化，這是與公司數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑背道而馳，所以照搬是不可取的，要契合信息化發(fā)展的不同階段，借鑒相同階段的頭部企業(yè)。

公路交通企業(yè)由于業(yè)態(tài)的相似性強(qiáng)，業(yè)務(wù)流程的相似性就更強(qiáng)。為了對(duì)標(biāo)頭部企業(yè)的內(nèi)控效果，絕大部分公司的內(nèi)控體系建設(shè)模式是采用第三方團(tuán)隊(duì)進(jìn)行建設(shè)。第三方團(tuán)隊(duì)建設(shè)優(yōu)勢(shì)在于有同類企業(yè)成熟管理的案例與專業(yè)智庫。劣勢(shì)在于，往往項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)并沒有在公司熟悉業(yè)務(wù)管理實(shí)際，常常紙上談兵。從實(shí)際行為來看，第三方團(tuán)隊(duì)可以快速獲得大型企業(yè)內(nèi)控體系的建設(shè)方案，然后開始做復(fù)制照搬，但照搬的結(jié)果是脫離企業(yè)的實(shí)際。因此，在內(nèi)控建設(shè)中，只注重于對(duì)相關(guān)行業(yè)頭部公司的學(xué)習(xí)，只學(xué)頭部企業(yè)如何做管理而忽視了自身的特點(diǎn)和當(dāng)前公司的流程體系，最終造成落地過程中面對(duì)新的信息化體系時(shí)不知所措。顯然，一味依賴知名第三方團(tuán)隊(duì)建設(shè)的模式已經(jīng)不適合新時(shí)代內(nèi)控建設(shè)要求。

有鑒于此，企業(yè)內(nèi)控建設(shè)的策略應(yīng)當(dāng)是由內(nèi)而外，并非由外到內(nèi)。由內(nèi)而外要求企業(yè)方和咨詢方的內(nèi)控團(tuán)隊(duì)專注適用性。適用性的思考就應(yīng)當(dāng)首先考慮數(shù)字化管理能力。結(jié)合公路交通企業(yè)的內(nèi)控策略，應(yīng)立足現(xiàn)有數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作內(nèi)容，先行評(píng)估各業(yè)務(wù)管理板塊流程信息化能力，基于不同板塊的信息化水平，考慮照搬、優(yōu)化與簡化，“三化”不再是一個(gè)策略下的三個(gè)固有的順序，而是基于不同板塊數(shù)字化能力考慮的內(nèi)控落地三個(gè)策略。而第三方團(tuán)隊(duì)則更側(cè)重于提供專業(yè)技術(shù)層面的支持。

三、公路交通企業(yè)內(nèi)控建設(shè)新路徑

鑒于當(dāng)前公路交通企業(yè)內(nèi)控建設(shè)的現(xiàn)狀以及存在的關(guān)鍵問題，還用傳統(tǒng)思路和方法推進(jìn)顯然已經(jīng)不合時(shí)宜，必須與時(shí)俱進(jìn)。根據(jù)國資委“真落地”的要求，積極探尋內(nèi)控成果落地見效的新路徑。以下是筆者結(jié)合近年來開展的公路交通企業(yè)若干內(nèi)控咨詢項(xiàng)目實(shí)踐以及內(nèi)控建設(shè)發(fā)展的總體趨勢(shì)提出的幾點(diǎn)思路，供同行參考。

（一）內(nèi)控建設(shè)必須承載企業(yè)經(jīng)營戰(zhàn)略目標(biāo)，做到順勢(shì)而為。

從內(nèi)控建設(shè)工作責(zé)任角度來看，內(nèi)控建設(shè)工作是由企業(yè)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層和全體員工實(shí)施的、旨在實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)的過程，同時(shí)保證黨對(duì)內(nèi)控工作的領(lǐng)導(dǎo)（這也是國資委8 號(hào)文的核心要求）。從內(nèi)控建設(shè)效果影響戰(zhàn)略項(xiàng)目落地以終為始來看，內(nèi)部推動(dòng)的目標(biāo)選擇至關(guān)重要，內(nèi)部推動(dòng)層面的問題不是因?yàn)闆]有流程，而是因?yàn)榱鞒滩环?wù)于戰(zhàn)略，從員工的角度就是流程不服務(wù)于業(yè)務(wù)。從落地推動(dòng)阻力來看，由于內(nèi)控建設(shè)涉及管理流程和業(yè)務(wù)流程反復(fù)的綜合性調(diào)整，由此要求管理習(xí)慣的改變，這又導(dǎo)致溝通上的障礙。

比如我們?cè)诔薪幽掣咚儆蜌饽茉垂緝?nèi)控咨詢項(xiàng)目時(shí)就發(fā)現(xiàn)，他們提交的上級(jí)內(nèi)控手冊(cè)也好，還是他們的委托要求也好，都局限于具體的細(xì)節(jié)枝節(jié)問題，存在頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的情況，管理層和員工往往忽略了戰(zhàn)略導(dǎo)向和業(yè)務(wù)導(dǎo)向，一味追求流程控制，撿了芝麻丟了西瓜。

因此，內(nèi)控建設(shè)工作只有承載企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，才能克服流程變革的阻力。具體來看，內(nèi)控工作在規(guī)劃與立項(xiàng)階段就需要保證與戰(zhàn)略方向一致，在內(nèi)控專項(xiàng)的管理解決方案設(shè)計(jì)中就需要與戰(zhàn)略方向所需的管理資源投放保持一致，在內(nèi)控專項(xiàng)解決方案應(yīng)用中就要依托考慮戰(zhàn)略項(xiàng)目要求的效果來調(diào)整解決方案的推行力度。

（二）內(nèi)控建設(shè)項(xiàng)目要準(zhǔn)確立項(xiàng)，做到蛇打七寸。

多數(shù)公路交通企業(yè)內(nèi)控建設(shè)不落地，源于在規(guī)劃層面就沒有做到準(zhǔn)確確定擬解決的問題，目標(biāo)不明，因此后續(xù)無論如何完善內(nèi)控解決方案仍然不能落地，內(nèi)控建設(shè)規(guī)劃方向錯(cuò)誤，常表現(xiàn)在過于聚焦問題與風(fēng)險(xiǎn)，而不考慮公司整體戰(zhàn)略、競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略與業(yè)務(wù)戰(zhàn)略、公司管理重心。

內(nèi)控規(guī)劃工作是內(nèi)控工作的核心，思考內(nèi)控規(guī)劃不能僅局限于內(nèi)容，內(nèi)控規(guī)劃的核心是如何保證戰(zhàn)略落地，同時(shí)滿足財(cái)務(wù)報(bào)告和運(yùn)營管理要求，更多的是鏈接戰(zhàn)略與具體內(nèi)控項(xiàng)目的工作。因此，內(nèi)控規(guī)劃的重點(diǎn)就是如何確保各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)控制措施、業(yè)管流程協(xié)同，最終促進(jìn)公司的戰(zhàn)略推動(dòng)。

內(nèi)控工作不落地體現(xiàn)在內(nèi)控規(guī)劃方面的另一個(gè)問題是，在實(shí)際工作中，很多單位在編制內(nèi)控規(guī)劃時(shí)閉門造車。內(nèi)控規(guī)劃工作的各項(xiàng)環(huán)節(jié)中，核心環(huán)節(jié)是調(diào)查與研究。調(diào)查是內(nèi)控規(guī)劃工作的戰(zhàn)略層面，基于國家新的政策規(guī)范、行業(yè)監(jiān)管要求、公司各項(xiàng)重大會(huì)議精神調(diào)查公司戰(zhàn)略動(dòng)向，產(chǎn)業(yè)內(nèi)其他競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的戰(zhàn)略。研究是內(nèi)控規(guī)劃工作的戰(zhàn)術(shù)層面，戰(zhàn)略重點(diǎn)反映在哪個(gè)業(yè)務(wù)線，進(jìn)而影響哪個(gè)管理板塊的調(diào)整，管理板塊的調(diào)整核心又需要具體關(guān)注哪個(gè)操作環(huán)節(jié)。

因此，內(nèi)控規(guī)劃在操作中就需要對(duì)戰(zhàn)略落地的各項(xiàng)因素進(jìn)行評(píng)估，哪個(gè)環(huán)節(jié)和階段有風(fēng)險(xiǎn)需要提前布局風(fēng)控體系，哪個(gè)環(huán)節(jié)需要用風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控手段，哪個(gè)環(huán)節(jié)需要實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)巡查，對(duì)應(yīng)的哪些戰(zhàn)略項(xiàng)目執(zhí)行前要做制度規(guī)范，哪些項(xiàng)目需要在過程中做風(fēng)險(xiǎn)管理，哪些項(xiàng)目需要在事后協(xié)同審計(jì)時(shí)進(jìn)行及時(shí)性的追查，哪些問題需要短期解決，哪些屬于在短期見效后才能推進(jìn)的中期規(guī)劃，哪些又是內(nèi)控基礎(chǔ)穩(wěn)固后的遠(yuǎn)期規(guī)劃。

內(nèi)控規(guī)劃要針對(duì)服務(wù)于戰(zhàn)略的問題進(jìn)行精準(zhǔn)定位，這本身就是戰(zhàn)略思考的延伸，從內(nèi)容上最終表現(xiàn)為內(nèi)控專項(xiàng)項(xiàng)目的立項(xiàng)。

（三）內(nèi)控建設(shè)團(tuán)隊(duì)的角色也要合理定位

許多交通運(yùn)輸企業(yè)的內(nèi)控不落地，在團(tuán)隊(duì)層面有兩大類問題，第一類是團(tuán)隊(duì)的文化與公司的文化相悖；第二類是團(tuán)隊(duì)推動(dòng)內(nèi)控解決方案的力量不足。第一類問題在實(shí)踐中的反映，?？吹絻?nèi)控團(tuán)隊(duì)是專業(yè)導(dǎo)向的團(tuán)隊(duì)，在推行內(nèi)控方案時(shí)僅關(guān)注風(fēng)控與合規(guī)的管控，對(duì)于與內(nèi)控方案不相符的管理活動(dòng)一律非黑即白的對(duì)待，引起企業(yè)員工的負(fù)面反應(yīng)，認(rèn)為咨詢團(tuán)隊(duì)不接地氣；第二類問題在實(shí)踐中的反映，?？吹絻?nèi)控解決方案在驗(yàn)收后，公司會(huì)將內(nèi)控團(tuán)隊(duì)定義為對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)的團(tuán)隊(duì)，把內(nèi)控解決方案未得到執(zhí)行的責(zé)任歸責(zé)于內(nèi)控團(tuán)隊(duì)，于是導(dǎo)致了內(nèi)控團(tuán)隊(duì)與業(yè)務(wù)部門的職責(zé)錯(cuò)亂，無人對(duì)內(nèi)控解決方案落地的結(jié)果真正負(fù)責(zé)。

如何搭建內(nèi)控建設(shè)團(tuán)隊(duì)取決于內(nèi)控工作性質(zhì)，內(nèi)控工作需要解決問題，就需要改造各級(jí)流程，結(jié)合公司文化特點(diǎn)的流程改造是一個(gè)系統(tǒng)工程，不可能是一個(gè)部門能完全負(fù)責(zé)的。

具體來看，內(nèi)控團(tuán)隊(duì)的建設(shè)與運(yùn)營應(yīng)當(dāng)在確定內(nèi)控規(guī)劃完成后著手考慮，基于內(nèi)控的重點(diǎn)考慮所需的人力資源，進(jìn)而再分為哪些人力資源是專業(yè)團(tuán)隊(duì)，哪些是由其他部門人員組成的非專業(yè)團(tuán)隊(duì)。內(nèi)控團(tuán)隊(duì)建設(shè)與運(yùn)營的本質(zhì)不在于如何執(zhí)行好具體項(xiàng)目的管理，而在于如何將公司內(nèi)部人力資源整合到最優(yōu)，實(shí)現(xiàn)全流程管理，這里需要重大的理念轉(zhuǎn)變。

基于大型內(nèi)控建設(shè)主導(dǎo)與落地的案例，最有效的內(nèi)控團(tuán)隊(duì)分為內(nèi)部團(tuán)隊(duì)與外部團(tuán)隊(duì)。內(nèi)部團(tuán)隊(duì)由公司員工組成，搭建模式采用專項(xiàng)項(xiàng)目實(shí)施團(tuán)隊(duì)+技術(shù)支持團(tuán)隊(duì)+內(nèi)控運(yùn)營團(tuán)隊(duì)+流程改革小組。其中，項(xiàng)目實(shí)施團(tuán)隊(duì)保證內(nèi)控報(bào)告或內(nèi)控解決方案的輸出，技術(shù)支持團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)對(duì)頭部企業(yè)、行業(yè)政策、法律法規(guī)的研究，內(nèi)控運(yùn)營團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)對(duì)公司各項(xiàng)流程監(jiān)控與戰(zhàn)略項(xiàng)目協(xié)同跟進(jìn)。流程改革小組是內(nèi)部團(tuán)隊(duì)構(gòu)建后，由抽調(diào)的各部門業(yè)務(wù)骨干（含IT 部門的產(chǎn)品經(jīng)理）組成，該小組負(fù)責(zé)評(píng)估實(shí)施成本，最終將內(nèi)控解決方案注入到業(yè)務(wù)流程中，包括崗位職責(zé)、IT操作、制度修訂等。

外部團(tuán)隊(duì)則負(fù)責(zé)對(duì)內(nèi)部團(tuán)隊(duì)的指導(dǎo)，對(duì)項(xiàng)目走向進(jìn)行聯(lián)合測(cè)試，基于所需的先進(jìn)手段與視野，外部團(tuán)隊(duì)的重要性在于外部團(tuán)隊(duì)提供的案例和建議可以幫助公司提前解決試錯(cuò)成本。

（四）內(nèi)控建設(shè)專項(xiàng)項(xiàng)目管理要做到及時(shí)有效

內(nèi)控作為專項(xiàng)項(xiàng)目，對(duì)其管控與其他項(xiàng)目管控相比有一定的特殊性，因?yàn)閮?nèi)控解決方案在完成后針對(duì)新上項(xiàng)目往往已經(jīng)不具備時(shí)效性，比如：公司在某個(gè)階段會(huì)有大型基建或者大型投資，因此對(duì)于投資前的各項(xiàng)風(fēng)控與制度需要提前跟蹤定位，一旦投資啟動(dòng)后再調(diào)整內(nèi)控解決方案則涉及許多崗位職責(zé)優(yōu)化，而短時(shí)間內(nèi)要求組織人事部門的崗位調(diào)整到位又不具備現(xiàn)實(shí)性，從而錯(cuò)過了內(nèi)控落地的時(shí)機(jī)。

（五）內(nèi)控建設(shè)必須貫徹成本效益原則，才有利于落地。

首先我們需要定義最佳的內(nèi)控解決方案的準(zhǔn)確概念。最佳解決方案并不是只有符合專業(yè)規(guī)范要求的方案，而是具備實(shí)際意義符合當(dāng)前操作成本的解決方案。在落地失敗的公路交通企業(yè)案例中，絕大部分第三方內(nèi)控建設(shè)團(tuán)隊(duì)及公司團(tuán)隊(duì)在設(shè)計(jì)解決方案時(shí)的切入點(diǎn)是風(fēng)險(xiǎn)或者問題本身，基于風(fēng)險(xiǎn)或者問題本身出具的解決方案往往在落地層面存在很大的適用性問題，比如解決方案與當(dāng)前管理能力不匹配、與當(dāng)前工作重點(diǎn)不匹配、與當(dāng)前公司的經(jīng)營方向不匹配，最終往往又削弱內(nèi)控工作本身的意義，造成解決方案不落地。

根據(jù)對(duì)大型項(xiàng)目的案例經(jīng)驗(yàn)，解決這個(gè)問題就需要首先解決方案設(shè)計(jì)的切入點(diǎn)問題，也就是需要從經(jīng)營、戰(zhàn)略角度出發(fā)，分析當(dāng)前公司的所處產(chǎn)業(yè)鏈與商業(yè)模式，結(jié)合公司戰(zhàn)略，基于核心管理層的管控策略，結(jié)合專業(yè)手段進(jìn)行落地，判斷哪些是公司管理的歷史遺留問題，哪些是必須優(yōu)先解決的管理問題。

解決方案設(shè)計(jì)切入點(diǎn)問題后，接下來就需要解決落地順序問題，確定落地順序的本質(zhì)就是測(cè)量落地成本。在實(shí)踐中，解決落地順序問題就需要進(jìn)行落地測(cè)試，測(cè)試方式諸如：立項(xiàng)驗(yàn)收、流程辯論、制度試行、單元試點(diǎn)、業(yè)務(wù)試點(diǎn)、流程推演等方式。公路交通企業(yè)中絕大部分企業(yè)不能落地是因?yàn)槲催M(jìn)行測(cè)試而直接進(jìn)行落地，帶來流程體系、制度體系強(qiáng)勢(shì)調(diào)整，這勢(shì)必造成極大的不可逆成本，而成本一旦超出限度，導(dǎo)致內(nèi)控不具有性價(jià)比，內(nèi)控也就無法落地。

結(jié)論

公路交通企業(yè)內(nèi)部控制案例經(jīng)驗(yàn)表明，內(nèi)控落地難成為普遍關(guān)注的重點(diǎn)，解決內(nèi)控落地難，除了要熟知公路交通企業(yè)內(nèi)控管理現(xiàn)狀，尤其要找準(zhǔn)公路交通企業(yè)內(nèi)控建設(shè)存在的關(guān)鍵問題，并予以追蹤分析，很顯然還有很多工作要做，包括內(nèi)控建設(shè)必須承載企業(yè)經(jīng)營戰(zhàn)略目標(biāo)，做到順勢(shì)而為；內(nèi)控建設(shè)項(xiàng)目在立項(xiàng)階段就要結(jié)合企業(yè)戰(zhàn)略精準(zhǔn)定位，關(guān)注重點(diǎn)，區(qū)分輕重緩急；內(nèi)控建設(shè)是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，團(tuán)隊(duì)的力量十分重要，科學(xué)界定團(tuán)隊(duì)的角色更有利于內(nèi)控落地。此外，還要重視內(nèi)控建設(shè)專項(xiàng)項(xiàng)目管理，保持時(shí)效性；任何內(nèi)控建設(shè)都是有成本的，內(nèi)控建設(shè)要高效落地，必須科學(xué)研判企業(yè)的發(fā)展階段和生命周期，滿足成本可承受原則，只有符合企業(yè)經(jīng)營戰(zhàn)略和最佳成本解決方案的內(nèi)控，才是助力企業(yè)價(jià)值增值、最受歡迎的內(nèi)控。