城市群城際鐵路高質(zhì)量發(fā)展的問題與對(duì)策

劉 花, 唐懷海, 潘昭宇, 張?zhí)忑R

(中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心, 北京 100045)

收稿日期: 2023-11-20.

作者簡(jiǎn)介: 劉 花(1987—), 女, 高級(jí)工程師, 研究方向?yàn)槌鞘屑皡^(qū)域綜合交通體系規(guī)劃、城市軌道交通規(guī)劃、市域(郊)鐵路規(guī)劃及政策研究、綜合客運(yùn)樞紐規(guī)劃及設(shè)計(jì)等. E-mail:605053175@qq.com.

0 引言

城際鐵路是服務(wù)于相鄰城市間或城市群,為商務(wù)、公務(wù)、旅游、探親等出行提供快速、便捷、高密度運(yùn)輸服務(wù)的客運(yùn)專線鐵路[1]. 近年來,我國城際鐵路取得顯著成就,在優(yōu)先利用既有干線鐵路資源開行城際列車的同時(shí),規(guī)劃建設(shè)了一批城際鐵路[2]. 截至2022年底,全國已開通運(yùn)營城際鐵路總里程超過3 000 km,為便利人民群眾出行,促進(jìn)資源要素高效流動(dòng),提升城市群一體化發(fā)展和都市圈同城化發(fā)展水平等發(fā)揮了重要作用. 但深入研究發(fā)現(xiàn),部分地區(qū)城際鐵路規(guī)劃建設(shè)時(shí)機(jī)超前、客流效益不理想、建設(shè)運(yùn)營協(xié)調(diào)難度大、收入來源單一等問題較為突出,亟需進(jìn)行針對(duì)性的分析,提出有效解決措施,以適應(yīng)我國城市群和都市圈發(fā)展的新形勢(shì).

1 發(fā)展城際鐵路的重要意義

1.1 促進(jìn)城鎮(zhèn)軸帶集約發(fā)展

城市群主要交通走廊城鎮(zhèn)密集,產(chǎn)業(yè)要素沿軸向集中,城鎮(zhèn)之間聯(lián)系緊密. 城際鐵路既是城市軌道交通服務(wù)的延伸和提高,又是干線鐵路服務(wù)的補(bǔ)充和完善,對(duì)構(gòu)建綜合立體交通走廊、支撐城鎮(zhèn)空間布局、發(fā)揮核心城市輻射帶動(dòng)作用、促進(jìn)軸帶集約發(fā)展具有重要作用. 如長三角城市群京滬、滬寧、滬杭、杭甬等城際骨干通道,有力支撐長三角寧滬杭甬“Z”字形城鎮(zhèn)主軸;京津冀城市群依托京津城際、京廣客專及規(guī)劃京石城際、京唐城際等骨干通道,打造京津、京保石、京唐秦三條發(fā)展軸;長江中游城市群依托長株潭城際、武黃城際、武孝城際、武岡城際、武咸城際、昌九城際及在建長益常城際鐵路等骨干通道,打造滬昆、京廣、沿江—京九3條城鎮(zhèn)發(fā)展帶.

1.2 促進(jìn)沿線經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

2021年底,我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到64.72%,城市群地區(qū)聚集全國約75%的城鎮(zhèn)常住人口和88%的經(jīng)濟(jì)總量. 城際鐵路以大運(yùn)量、快速度、安全舒適等優(yōu)勢(shì),成為城市群主要城市之間交通出行的重要載體,對(duì)提升城市群互聯(lián)互通水平、支撐現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系和產(chǎn)業(yè)鏈分工合作具有重要作用. 以昌九城際鐵路為例,2010年9月開通后,2012年南昌和九江兩地GDP占全省的比值增加至34.1%,規(guī)模以上工業(yè)增加值占全省的比值增加至32.5%,扭轉(zhuǎn)了城際鐵路開通前南昌和九江兩地GDP和規(guī)模以上工業(yè)增加值占全省的比重逐漸下滑的趨勢(shì),提升了昌九工業(yè)走廊工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平,推動(dòng)了沿線鄉(xiāng)村和旅游業(yè)的快速發(fā)展,促使南昌與九江形成“1 h經(jīng)濟(jì)圈”.

1.3 提升出行便利化水平

城市群地區(qū)客運(yùn)需求多樣,工作日公務(wù)、商務(wù)客流多,休息和節(jié)假日旅游、休閑客流多,要求提供舒適、準(zhǔn)時(shí)、便捷的優(yōu)質(zhì)客運(yùn)服務(wù)[3]. 城際鐵路可大幅壓縮城市群地區(qū)時(shí)空距離,提升出行便利化水平. 以長株潭城際為例,在2018年推出“鐵路e卡通”APP,乘客通過手機(jī)掃碼即可乘車,簡(jiǎn)化了乘客進(jìn)站流程[4]. 同時(shí),按照“城內(nèi)地鐵化、城外城際化”的思路,長沙至芙蓉南區(qū)間實(shí)行“站站?！钡罔F化模式,株洲市、湘潭市范圍內(nèi)實(shí)行“錯(cuò)站停”,有效減少旅客在途時(shí)間. 此外,為發(fā)揮城際鐵路“公交化”優(yōu)勢(shì),不斷增加發(fā)車班次,截至2021年底,長株潭城際鐵路開行的動(dòng)車組列車日最高達(dá)到100.5對(duì),上午10:00前,長沙往返株洲南和湘潭的車次分別達(dá)到13對(duì),長沙至暮云區(qū)間的平均發(fā)車間隔為10.3 min,最大限度滿足日常乘客的出行需求.

1.4 助力實(shí)施“雙碳”目標(biāo)

碳排放具有明顯空間區(qū)域特征,2019年中國城市碳排放量占全國總量的比例超過了70%,成為全國實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)需重點(diǎn)突破的地區(qū). 交通運(yùn)輸行業(yè)的碳排放量占全國碳排放量的比例約為10%,軌道交通占交通運(yùn)輸行業(yè)的碳排放量?jī)H為8%,提高軌道交通出行占比,能有效助力城市群地區(qū)實(shí)現(xiàn)碳減排. 與其他交通方式相比,城際鐵路在資源利用、能源消耗和環(huán)境保護(hù)、土地占用等方面優(yōu)勢(shì)突出,按人均公里運(yùn)輸成本計(jì)算,城際鐵路能量消耗僅為公交車的1/2、航空的1/4,人均碳排放量?jī)H是小轎車的1/10、公共汽車的1/3、航空的1/6. 推進(jìn)城際鐵路建設(shè),充分發(fā)揮城際鐵路在多層次軌道交通體系中的骨干作用,積極引導(dǎo)低碳出行,有利于推進(jìn)實(shí)施“雙碳”目標(biāo).

2 城際鐵路存在的主要問題

2.1 建設(shè)時(shí)機(jī)超前

城際鐵路建設(shè)、運(yùn)營投資大. 目前,國家對(duì)高速鐵路、市域(郊)鐵路及城市軌道建設(shè)門檻均進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定. 而對(duì)于城際鐵路,建設(shè)約束條件不明確,加上前期論證不充分,導(dǎo)致部分城際鐵路建設(shè)時(shí)機(jī)超前,與城市群經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不相適應(yīng). 以長江中游城市群為例,2013年建成武咸城際鐵路,武漢至咸寧間鐵路達(dá)到3條6線,與京津、滬寧相當(dāng),但武漢至咸寧沿線經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口聚集程度遠(yuǎn)低于京津、滬寧沿線. 2019年,武咸城際客運(yùn)量?jī)H300萬人次,日均進(jìn)站量不足200人/d,2020年10月咸寧東站關(guān)停,2021年武咸城際僅有4趟列車往返武昌至咸寧,與預(yù)期1 000～1 500萬人次相去甚遠(yuǎn),更遠(yuǎn)低于2019年京津城際客運(yùn)量2 400萬人次、滬寧城際客運(yùn)量3 000萬人次.

2.2 競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)

與干線鐵路和城市軌道交通相比,城際鐵路在項(xiàng)目審批、建設(shè)模式、服務(wù)功能、運(yùn)行服務(wù)、票務(wù)票制等方面均有其特殊性. 但目前關(guān)于城際鐵路,僅有2015年國家鐵路局發(fā)布的《城際鐵路設(shè)計(jì)規(guī)范》,配套的施工技術(shù)和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)等尚未制訂完善,導(dǎo)致部分城際鐵路定位逐漸模糊,與高速鐵路、市域(郊)鐵路和城市軌道之間的邊界不清晰,建設(shè)實(shí)施后與沿線出行需求不匹配. 如武咸城際鐵路與武廣高速鐵路平行設(shè)置,設(shè)計(jì)速度采用的是300 km/h的高速鐵路標(biāo)準(zhǔn),而站點(diǎn)設(shè)置與市域(郊)鐵路標(biāo)準(zhǔn)類似,平均站間距僅為6 km,且沿途站點(diǎn)僅有正線沒有?？烤€,導(dǎo)致武咸城際鐵路雖然設(shè)計(jì)時(shí)速較高,但站點(diǎn)密集無法跨站越行,速度優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮、運(yùn)行組織不夠靈活,全程運(yùn)行時(shí)間在1 h左右,相比武廣高鐵 24 min缺乏競(jìng)爭(zhēng)力.

2.3 建設(shè)運(yùn)營協(xié)調(diào)難度大

從建設(shè)看,部分跨省城際鐵路的規(guī)劃建設(shè)缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制,導(dǎo)致各地在項(xiàng)目走向、建設(shè)時(shí)序、建設(shè)模式等涉及自身利益的關(guān)鍵問題上難以協(xié)調(diào). 以長江中游城市群為例,現(xiàn)狀建成的城際鐵路主要以都市圈內(nèi)部為主,跨省城際鐵路“斷頭路”現(xiàn)象明顯. 從運(yùn)營看,我國鐵路項(xiàng)目的建設(shè)及運(yùn)營監(jiān)管均由國鐵集團(tuán)負(fù)責(zé),地方既無相應(yīng)的專業(yè)人才,也無相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu),一般采取委托運(yùn)營的方式將城際鐵路交由國鐵集團(tuán)運(yùn)營. 在這種模式下,路地之間成熟的合作機(jī)制尚未建立,路地利益訴求不統(tǒng)一,導(dǎo)致運(yùn)輸組織模式單一、客流吸引力不足,經(jīng)濟(jì)效益不達(dá)預(yù)期. 以中原城市群為例,已經(jīng)開通運(yùn)營的鄭開、鄭焦、鄭機(jī)、機(jī)場(chǎng)至鄭州南站4條城際鐵路均委托鄭州局集團(tuán)公司運(yùn)營管理,鄭開、鄭焦、鄭機(jī)3條城際鐵路均運(yùn)營虧損嚴(yán)重,2014—2021年累計(jì)虧損約為40億元[5].

2.4 運(yùn)營補(bǔ)貼壓力大

當(dāng)前,城際鐵路收入來源單一,主要以票務(wù)收入為主,城際鐵路站點(diǎn)周邊綜合開發(fā)不足,難以實(shí)現(xiàn)綜合開發(fā)收益反哺城際鐵路建設(shè)運(yùn)營. 全國已運(yùn)營的大部分城際鐵路線路日均客流量不足2萬人次,上座率不足50%. 由于客流效益差,票務(wù)收入難以覆蓋運(yùn)營成本,需要政府持續(xù)性的補(bǔ)貼才能持續(xù)正常運(yùn)營,可持續(xù)發(fā)展能力不足,難以吸引社會(huì)資本積極參與. 據(jù)統(tǒng)計(jì),僅有滬寧、滬杭、廣深、京津等部分城際鐵路有利潤盈余,長江中游、中原城市群等中部地區(qū)城際鐵路均處于虧損狀態(tài),票款收入占總收入的95%以上,武咸、武黃、武岡、武孝4條城際鐵路自開通至2020年底全口徑虧損約為120億元,票款收入不夠償還銀行利息,省政府及沿線各市運(yùn)營補(bǔ)虧壓力大[6].

3 促進(jìn)城際鐵路高質(zhì)量發(fā)展的對(duì)策建議

《“十四五”擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略實(shí)施方案》指出,支持重點(diǎn)城市群率先建成城際鐵路網(wǎng). 截至2022年底,我國已批復(fù)城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃總里程超過1萬km,建成運(yùn)營僅3 000 km多,未來還有較大規(guī)模的城際鐵路建設(shè)任務(wù). 為更好地推進(jìn)城際鐵路發(fā)展,建議優(yōu)化調(diào)整功能、加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、有序推進(jìn)新建實(shí)施、創(chuàng)新運(yùn)營管理模式、健全可持續(xù)發(fā)展機(jī)制,加快形成與城市群一體化發(fā)展和都市圈同城化發(fā)展相適應(yīng)的發(fā)展規(guī)模、建設(shè)節(jié)奏及運(yùn)營水平.

3.1 優(yōu)化調(diào)整功能

準(zhǔn)確把握城際鐵路為相鄰城市間或城市群商務(wù)、公務(wù)、旅游、探親等中短途客流,提供快速、便捷、高密度運(yùn)輸服務(wù)的定位. 統(tǒng)籌存量與增量,新建城際鐵路項(xiàng)目要綜合考慮不同層次軌道交通優(yōu)勢(shì),推動(dòng)城際鐵路與城市軌道、市域(郊)鐵路及干線鐵路功能、網(wǎng)絡(luò)、樞紐、運(yùn)營的融合,提高城際鐵路網(wǎng)絡(luò)效益. 對(duì)處于培育發(fā)展階段的城市群,應(yīng)結(jié)合鐵路樞紐功能調(diào)整和城市空間布局優(yōu)化,深入挖掘既有鐵路富余運(yùn)能,優(yōu)先利用既有鐵路資源開行城際列車. 對(duì)于客流不足、運(yùn)營虧損嚴(yán)重的既有城際鐵路,建議利用富裕能力承擔(dān)干線鐵路功能,主動(dòng)融入國家干線鐵路網(wǎng)承擔(dān)區(qū)際交通功能,或者向下兼容市域(郊)鐵路功能,承擔(dān)通勤功能,提升線路客流效益,減輕運(yùn)營補(bǔ)貼壓力.

3.2 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

完善城際鐵路規(guī)劃審批、過程監(jiān)管程序,落實(shí)地方政府主體責(zé)任. 加強(qiáng)規(guī)劃批復(fù)后的過程跟蹤和項(xiàng)目建設(shè)后期監(jiān)管評(píng)估,確保項(xiàng)目建設(shè)與規(guī)劃相符,逐步推動(dòng)城際鐵路規(guī)劃管理工作的重心從事前審批,向過程服務(wù)和事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變,確保城際鐵路的建設(shè)實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)要求. 科學(xué)編制城際鐵路規(guī)劃,既要統(tǒng)籌考慮城際鐵路與干線鐵路、市域(郊)鐵路及城市軌道交通的功能關(guān)系,也要加強(qiáng)與國土空間規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)籌銜接,促使城際鐵路與同通道、同走廊的高速鐵路、普速鐵路實(shí)現(xiàn)差異化互補(bǔ)發(fā)展. 準(zhǔn)確把握城際鐵路技術(shù)特征和功能定位,制訂適用于我國不同區(qū)域的城際鐵路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范體系,有效指導(dǎo)和規(guī)范我國城際鐵路建設(shè).

3.3 有序推進(jìn)實(shí)施

城際鐵路對(duì)支撐和引領(lǐng)城市群發(fā)展具有重要作用,但要避免建設(shè)時(shí)機(jī)過于超前造成資源浪費(fèi),合理把握城際鐵路建設(shè)時(shí)機(jī)至關(guān)重要[7]. 城際鐵路線路走向和站點(diǎn)設(shè)置要突出對(duì)重要經(jīng)濟(jì)據(jù)點(diǎn)、人口較多城鎮(zhèn)的覆蓋,才能確保城際鐵路擁有足夠的客流效益,且沿線地區(qū)只有具備一定的財(cái)政水平,才能確保城際鐵路的可持續(xù)發(fā)展. 建議將近、遠(yuǎn)期客流需求,沿線覆蓋人口總量、人均GDP及地方政府財(cái)政補(bǔ)貼能力等指標(biāo)作為篩選城際鐵路項(xiàng)目的門檻,建立城際鐵路發(fā)展條件評(píng)判指標(biāo)體系,循序漸進(jìn)地推進(jìn)新建城際鐵路建設(shè),建立與城市群發(fā)展階段相匹配的城際鐵路網(wǎng).

3.4 創(chuàng)新運(yùn)營管理模式

鼓勵(lì)鐵路企業(yè)通過委托運(yùn)營、購買服務(wù)等方式參與城際鐵路運(yùn)營,采取加強(qiáng)運(yùn)輸協(xié)調(diào)、優(yōu)化客運(yùn)組織,增加在重要客流集散地的停站頻率等措施,提供符合群眾出行規(guī)律和客流特征、更加便民惠民利民的城際運(yùn)輸服務(wù). 加大對(duì)地方政府關(guān)于城際鐵路人才建設(shè)、技術(shù)要素培育指導(dǎo)和支持力度,推動(dòng)城市軌道交通企業(yè)等市場(chǎng)主體參與城際鐵路運(yùn)營. 結(jié)合城際鐵路功能定位和需求特點(diǎn),簡(jiǎn)化旅客進(jìn)站程序,優(yōu)化運(yùn)營組織模式,推進(jìn)城際鐵路與市域(郊)鐵路、城市軌道交通等票務(wù)互認(rèn)、信息互聯(lián)、安檢互信,提升乘客體驗(yàn)水平.

3.5 健全可持續(xù)發(fā)展機(jī)制

鼓勵(lì)地方政府探索建立跨省市城際鐵路聯(lián)合核準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)流程,統(tǒng)一銜接原則、線路走向、建設(shè)時(shí)序、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),提升中間環(huán)節(jié)工作效率,加快城際鐵路項(xiàng)目整體推進(jìn)進(jìn)度. 支持投資主體轉(zhuǎn)型發(fā)展,探索適合城際鐵路項(xiàng)目的金融產(chǎn)品和服務(wù)方式,拓展延伸城際鐵路產(chǎn)業(yè)鏈,培植自身造血機(jī)能. 研究出臺(tái)城際鐵路沿線土地綜合開發(fā)指導(dǎo)意見配套政策,加強(qiáng)城際鐵路站點(diǎn)周邊土地綜合開發(fā),因地制宜打造站城融合綜合體[8]. 在可行性研究及方案設(shè)計(jì)階段,組織開展站點(diǎn)周邊土地綜合開發(fā)利用專項(xiàng)規(guī)劃及設(shè)計(jì),合理確定土地綜合開發(fā)規(guī)模和實(shí)施方案,納入城際鐵路規(guī)劃同步審批、建設(shè)實(shí)施. 地方政府要優(yōu)化土地供應(yīng),落實(shí)綜合開發(fā)項(xiàng)目新增建設(shè)用地及耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo),推進(jìn)站點(diǎn)分層確權(quán)、分層規(guī)劃、分層開發(fā).

4 結(jié)束語

城際鐵路是城市群地區(qū)綜合交通運(yùn)輸體系的骨干,對(duì)便利人民群眾出行、優(yōu)化城市群空間布局、促進(jìn)資源要素流動(dòng)等發(fā)揮了重要作用. 但部分地方仍不同程度存在建設(shè)時(shí)機(jī)超前、競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)、建設(shè)運(yùn)營協(xié)調(diào)難度大、運(yùn)營補(bǔ)貼壓力大等問題. 在城市群一體化發(fā)展等新形勢(shì)下,應(yīng)結(jié)合城際鐵路發(fā)展實(shí)際情況,妥善處理與其他軌道交通方式之間的關(guān)系,充分發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì),準(zhǔn)確把握其功能定位. 在此基礎(chǔ)上,以需求為立足點(diǎn),加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),合理確定建設(shè)時(shí)機(jī),選擇相適應(yīng)的運(yùn)營管理模式,健全可持續(xù)發(fā)展機(jī)制,促進(jìn)多層級(jí)軌道交通融合發(fā)展,為城市群綜合交通運(yùn)輸體系率先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化提供有力支撐.