基本養(yǎng)老服務(wù)制度的政策邏輯與內(nèi)涵特征

左菁

摘 要：現(xiàn)階段建立基本養(yǎng)老服務(wù)制度是在新時(shí)期我國(guó)轉(zhuǎn)變政府職能和提升政府民生治理能力的背景下，進(jìn)一步劃分政府、家庭、市場(chǎng)等養(yǎng)老主體在養(yǎng)老服務(wù)中的責(zé)任邊界，強(qiáng)化政府“兜底線、?；尽钡酿B(yǎng)老保障職責(zé)，增強(qiáng)老年人的普遍幸福感和獲得感的制度探索。然而，當(dāng)前基本養(yǎng)老服務(wù)政策內(nèi)容較為薄弱，相關(guān)理論研究也較為匱乏，本文以系統(tǒng)梳理基本養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展脈絡(luò)為出發(fā)點(diǎn)，深入挖掘基本養(yǎng)老服務(wù)制度形成的政策邏輯，詳細(xì)闡釋基本養(yǎng)老服務(wù)制度的內(nèi)涵與特征，為基本養(yǎng)老服務(wù)制度完善提供思路。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老服務(wù);基本養(yǎng)老服務(wù);公共服務(wù);基本養(yǎng)老服務(wù)制度

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“中國(guó)特色基本養(yǎng)老服務(wù)制度立法完善研究”（22BFX117）。

[中圖分類號(hào)] D669.6 [文章編號(hào)] 1673-0186（2024）002-0082-019

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2024.002.007

習(xí)近平總書(shū)記指出“讓所有老年人都能有一個(gè)幸福美滿的晚年”[1]。自黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)，黨的十九屆五中全會(huì)將“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化”上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面，黨的二十大提出推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)。在經(jīng)濟(jì)保障之外為老年人提供充分的服務(wù)保障是積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的最重要手段，基本養(yǎng)老服務(wù)制度是我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)制度發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物，是我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重要內(nèi)容。完善基本養(yǎng)老服務(wù)制度有助于厘清政府、家庭、市場(chǎng)及社會(huì)在養(yǎng)老服務(wù)方面的責(zé)任邊界，有助于強(qiáng)化政府“兜底線、保基本”的養(yǎng)老保障職責(zé)，有助于解決困難老人“急”“難”“愁”“盼”問(wèn)題，有助于增強(qiáng)老年人的普遍幸福感和獲得感。

一、問(wèn)題的提出

第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)老齡化趨勢(shì)日益突出。截至2020年年底，我國(guó)60歲及以上老年人口數(shù)量為2.64億人，老年人口占比達(dá)到18.7%，65歲及以上老年人口數(shù)量為1.9億人，占比13.5%，十年前的第六次人口普查，這兩項(xiàng)數(shù)據(jù)分別為13.26%與8.87%①。最新數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)正在跑步進(jìn)入深度老齡化社會(huì)，老齡化速度和程度遠(yuǎn)超我們的想象。截至2022年年底，全國(guó)60周歲及以上老年人超過(guò)2.8億，占全國(guó)總?cè)丝诘?9.8%，其中65周歲及以上老年人達(dá)2.1億，占全國(guó)總?cè)丝诘?4.9%②。從第六次人口普查到第七次，十年間老齡人口占比平均數(shù)值提高了5個(gè)百分點(diǎn)，但是從第七次到現(xiàn)在，僅兩年半的時(shí)間，平均數(shù)值就提高了2個(gè)百分點(diǎn)。按照聯(lián)合國(guó)對(duì)于人口老齡化程度的劃分標(biāo)準(zhǔn)：當(dāng)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)60歲以上人口占總?cè)丝诒戎爻^(guò)10%或65歲以上人口比重超過(guò)7%，表示該地區(qū)或國(guó)家進(jìn)入輕度老齡化社會(huì);60歲以上人口占總?cè)丝诒戎爻^(guò)20%或65歲以上人口比重超過(guò)14%，表示該地區(qū)或國(guó)家進(jìn)入中度老齡化社會(huì);60歲以上人口占總?cè)丝诒戎爻^(guò)30%或65歲以上人口比重超過(guò)21%，表示該地區(qū)或國(guó)家進(jìn)入重度老齡化社會(huì)[2]。目前，按照聯(lián)合國(guó)的人口老齡化程度判斷標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)已從“十四五”初期的輕度老齡化社會(huì)全面進(jìn)入了中度老齡化社會(huì)。若保持快速增長(zhǎng)勢(shì)頭，據(jù)預(yù)判，到2035年，我國(guó)65歲及以上人口將達(dá)到3.1億人左右，達(dá)到全國(guó)總?cè)丝诘?2.3%，2050年，我國(guó)65歲及以上人口將達(dá)到3.8億，完全過(guò)渡到重度老齡化社會(huì)（圖1）。

“我們已經(jīng)處在世界百年大變局時(shí)期，而人口老齡化正在全球范圍內(nèi)以不可逆轉(zhuǎn)的態(tài)勢(shì)向前發(fā)展，中國(guó)更表現(xiàn)出世界最大規(guī)模、最快速度的人口老齡化顯著特征?！盵3]新時(shí)代有效應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)，必須聚焦老年群體最關(guān)心的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，建立基本養(yǎng)老服務(wù)制度是對(duì)廣大老年人關(guān)切需求的積極政策回應(yīng)。

什么是老年群體最關(guān)心的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題？筆者的一則實(shí)地調(diào)研案例可略窺一斑。2023年5月，走訪了重慶市某區(qū)重度失能76歲的張婆婆。張婆婆患有嚴(yán)重的帕金森癥，長(zhǎng)期臥床，生活不能自理。張婆婆和老伴一起生活，沒(méi)有子女同住，平時(shí)主要由老伴照顧。老伴也已78歲高齡，每晚還要多次扶張婆婆起床去衛(wèi)生間，整晚睡不好覺(jué)，盡管還被查出患有喉癌，但為照顧張婆婆，沒(méi)有住院也沒(méi)有采取其他治療措施。兩人領(lǐng)取的均為農(nóng)轉(zhuǎn)非養(yǎng)老金，每人1 300元左右，買完藥之后也僅夠生活，沒(méi)有錢住養(yǎng)老院。因?yàn)閰⒓拥氖浅青l(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，也不能領(lǐng)取長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)金，兩位老人的生活質(zhì)量較低。

在中國(guó)，仍然有部分經(jīng)濟(jì)困難或者因某些原因?qū)е吕夏晟钶^為艱難的人群存在，尤其是身體和精神狀況逐漸惡化、護(hù)理需求較高的失能失智老人。我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)的供給經(jīng)歷了“政府壟斷—政府缺位—政府主導(dǎo)”的演變過(guò)程。在這一過(guò)程中，養(yǎng)老服務(wù)的準(zhǔn)公共物品性質(zhì)被較大程度遮蔽，市場(chǎng)被推到前臺(tái)，國(guó)家福利角色不斷后撤，在一定程度上忽視了經(jīng)濟(jì)困難、子女缺位等弱勢(shì)老人的養(yǎng)老服務(wù)需求。故從“十三五”開(kāi)始，我國(guó)開(kāi)始探索政府、市場(chǎng)、社會(huì)、家庭等多元主體責(zé)任共擔(dān)的養(yǎng)老福利供給模式，政府角色開(kāi)始合理回歸。在“十四五”時(shí)期，“基本養(yǎng)老服務(wù)”的概念被響亮提出，強(qiáng)化對(duì)弱勢(shì)老人，特別是失能困難老年人的兜底保障成為重中之重。

換言之，現(xiàn)階段建立基本養(yǎng)老服務(wù)制度是在“十四五”時(shí)期我國(guó)轉(zhuǎn)變政府職能和提升政府民生治理能力的背景下，進(jìn)一步劃分政府、家庭、市場(chǎng)等養(yǎng)老主體在養(yǎng)老服務(wù)中的責(zé)任邊界，強(qiáng)化政府“兜底線、?；尽钡酿B(yǎng)老保障職責(zé)，增強(qiáng)老年人的普遍幸福感和獲得感的制度探索，其重要性毋庸置疑。但當(dāng)前針對(duì)基本養(yǎng)老服務(wù)的理論研究卻不夠豐富和深入，基本養(yǎng)老服務(wù)政策體系是養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)最薄弱環(huán)節(jié)之一。“基本養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵與功能定位是什么？”“如何科學(xué)構(gòu)建基本養(yǎng)老服務(wù)體系？”等基礎(chǔ)性問(wèn)題無(wú)論在實(shí)務(wù)界還是在理論界都沒(méi)有得到厘清。在政策實(shí)踐中，地方操作層面參差不齊、分歧較大，各地摸索出臺(tái)的服務(wù)清單在服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)對(duì)象、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等方面的規(guī)定亦大相徑庭。盡管2023年5月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見(jiàn)》，對(duì)基本養(yǎng)老服務(wù)體系的主要任務(wù)、工作原則、重點(diǎn)任務(wù)和組織保障進(jìn)行了明確，并以附件的形式規(guī)定了《國(guó)家基本養(yǎng)老服務(wù)清單》，但從具體內(nèi)容上看仍存在諸多問(wèn)題?！笆奈濉睍r(shí)期是應(yīng)對(duì)老齡化的重要窗口機(jī)遇期，在2021年出臺(tái)的《國(guó)家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》中，“老有所依”已經(jīng)成為國(guó)家基本公共服務(wù)體系的重要組成部分。從學(xué)術(shù)層面加強(qiáng)基本養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)理論研究，例如對(duì)基本養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵外延進(jìn)行明確，對(duì)基本養(yǎng)老服務(wù)制度的性質(zhì)歸屬進(jìn)行探討，對(duì)進(jìn)一步完善基本養(yǎng)老服務(wù)制度具有重要意義，這也是本文的要義所在。具體而言，本文以系統(tǒng)梳理基本養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展脈絡(luò)為出發(fā)點(diǎn)，深入挖掘基本養(yǎng)老服務(wù)制度形成的政策邏輯，詳細(xì)闡釋基本養(yǎng)老服務(wù)制度的內(nèi)涵與特征，期冀對(duì)基本養(yǎng)老服務(wù)的理論研究貢獻(xiàn)思路，對(duì)相關(guān)政策完善提供參考。

二、發(fā)展脈絡(luò)：從“養(yǎng)老服務(wù)”到“基本養(yǎng)老服務(wù)”

社會(huì)政策的出臺(tái)是對(duì)特定時(shí)期所暴露的社會(huì)問(wèn)題的制度回應(yīng)，“基本養(yǎng)老服務(wù)”制度的提出亦是如此?；攫B(yǎng)老服務(wù)制度是養(yǎng)老服務(wù)制度的重要組成部分，其政策演進(jìn)與養(yǎng)老服務(wù)的脈絡(luò)演變緊密相連，循此邏輯，要深入挖掘基本養(yǎng)老服務(wù)政策的生成機(jī)理，則極有必要對(duì)養(yǎng)老服務(wù)政策的發(fā)展歷程進(jìn)行深入考察，并在其框架范圍內(nèi)進(jìn)一步探究基本養(yǎng)老服務(wù)制度產(chǎn)生的時(shí)代背景。

（一）養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展歷程

回溯歷史，養(yǎng)老服務(wù)在我國(guó)古來(lái)有之。從唐代的“養(yǎng)病坊”“普救病坊”①，到宋代的“廣惠合”“福田院”“居養(yǎng)院”“安濟(jì)坊”②，再到明清時(shí)期的“養(yǎng)濟(jì)堂”“孤老院”“普濟(jì)堂”等③，官方和民間通過(guò)興辦各種類型的老人救濟(jì)機(jī)構(gòu)，收住喪失勞動(dòng)能力、無(wú)家可歸的孤寡貧困老人。

對(duì)于新中國(guó)成立后養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展階段，學(xué)者觀點(diǎn)并不統(tǒng)一，有學(xué)者將其細(xì)分為“全面管控期—社會(huì)化開(kāi)放期—制度規(guī)范期—標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)期”四個(gè)時(shí)期，有學(xué)者則將其概括為“傳統(tǒng)福利期—轉(zhuǎn)型期—發(fā)展期”。盡管在階段劃分上持不同意見(jiàn)，但研究者均認(rèn)為1978、2000、2012、2019年無(wú)疑是養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展歷史上的關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)，以此為據(jù)，本課題將新中國(guó)成立后養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展階段梳理為“政府直接管控—社會(huì)化改革試點(diǎn)—市場(chǎng)化改革加速—體系化建設(shè)起步—體系化建設(shè)深入”五個(gè)階段。

1.政府直接管控階段（1949—1977）

新中國(guó)成立后，新政權(quán)面臨的是千瘡百孔的破敗局面，以救濟(jì)災(zāi)民、難民和貧民，解決群眾最為緊迫的生存問(wèn)題為當(dāng)務(wù)之急。在改造舊政權(quán)慈善福利團(tuán)體的基礎(chǔ)上④，建立了一批“生產(chǎn)教養(yǎng)院”“殘老福利院”以發(fā)揮傳統(tǒng)養(yǎng)老救濟(jì)的功能。自1958年社會(huì)主義改造結(jié)束后，經(jīng)常性救濟(jì)開(kāi)始替代傳統(tǒng)的臨時(shí)性救濟(jì)。在城市，“福利院”逐漸取代“生產(chǎn)教養(yǎng)院”;在農(nóng)村，“敬老院”開(kāi)始大量興辦，主要解決城市“三無(wú)”、農(nóng)村“五?！钡忍厥饫щy、鰥寡孤獨(dú)老年人的集中養(yǎng)老問(wèn)題。改革開(kāi)放前，養(yǎng)老服務(wù)有兩大特征：第一，“壟斷性”特征，政府直接掌控養(yǎng)老服務(wù)資源的投入、分布和供給，市場(chǎng)和社會(huì)在養(yǎng)老服務(wù)供給中發(fā)揮的作用微乎其微;第二，“補(bǔ)殘型”特征，政府只為特定少量的“邊緣老年群體”提供養(yǎng)老福利，絕大多數(shù)的養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任主要由單位和家庭承擔(dān)。

2.社會(huì)化改革試點(diǎn)階段（1978—1999）

“20世紀(jì)80—90年代，社會(huì)政策改革受到經(jīng)濟(jì)體制改革的深刻影響?！盵4]在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立的背景下，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)急劇轉(zhuǎn)型，大量手捧鐵飯碗的“單位人”紛紛轉(zhuǎn)變?yōu)闊o(wú)依無(wú)靠的“社會(huì)人”，大量下崗職工的養(yǎng)老需求如何滿足成為一大社會(huì)難題。為了增加養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)提供，國(guó)家開(kāi)始嘗試打破傳統(tǒng)福利供給模式，受西方“福利多元主義”的影響①， 1984年由民政部組織召開(kāi)的“全國(guó)城市社會(huì)福利事業(yè)單位整頓經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)”初步提出了中國(guó)“社會(huì)福利社會(huì)化”的構(gòu)想，即福利責(zé)任的承擔(dān)不再完全歸于政府，而是由家庭、非營(yíng)利性組織等、營(yíng)利性組織等共同分擔(dān)[5]。1998年中國(guó)社會(huì)福利社會(huì)化試點(diǎn)工作正式拉開(kāi)序幕，13個(gè)城市開(kāi)始作為試點(diǎn)地區(qū)在社會(huì)福利事業(yè)中引入市場(chǎng)機(jī)制。養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的改革包括兩個(gè)層面：首先，在事業(yè)單位社會(huì)化過(guò)程中，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量持續(xù)增多②;其次，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍進(jìn)一步擴(kuò)展，不再是傳統(tǒng)純粹的救濟(jì)供養(yǎng)單位，而是開(kāi)始招收社會(huì)老人，包括大量的自費(fèi)老人。值得一提的是，“養(yǎng)老服務(wù)”這一概念的提出首見(jiàn)于1993年《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見(jiàn)》，該文件明確將養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目納入社區(qū)服務(wù)業(yè)的范疇。

3.市場(chǎng)化改革加速階段（2000—2011）

2000年是我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展史上具有重要意義的一年，自此我國(guó)正式步入老齡化社會(huì)的行列，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的重要性日益凸顯，在此階段，民生福祉問(wèn)題和社會(huì)和諧發(fā)展等問(wèn)題受到政府的極大關(guān)注，養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)范化發(fā)展被提上議程，相關(guān)政策和制度開(kāi)始出臺(tái)。與前一個(gè)階段相比，本階段已經(jīng)開(kāi)始深入探討和踐行“社會(huì)福利社會(huì)化”的具體內(nèi)涵和制度舉措，而非僅僅停留在概念提出階段。國(guó)務(wù)院辦公廳于2000年轉(zhuǎn)發(fā)民政部等部門《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)投資主體和服務(wù)方式應(yīng)當(dāng)多元化，服務(wù)對(duì)象應(yīng)當(dāng)公眾化，服務(wù)隊(duì)伍應(yīng)當(dāng)專業(yè)化。在該階段，社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展主要體現(xiàn)為以下三個(gè)方面。第一，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量增長(zhǎng)迅速。從改革開(kāi)放初期到2011年底，我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量從8 365個(gè)躍升至40 868個(gè)①，增速迅猛。第二，規(guī)范性文件陸續(xù)出臺(tái)。1996年《老年人權(quán)益保障法》首次將鼓勵(lì)、扶持社會(huì)組織和個(gè)人參與養(yǎng)老服務(wù)寫進(jìn)法律②;此后，《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》《老年人建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》《老年人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》等系列文件、標(biāo)準(zhǔn)相繼實(shí)施。第三，國(guó)家文件和重大會(huì)議多次強(qiáng)調(diào)“優(yōu)先”“大力”發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)。2006年，“養(yǎng)老服務(wù)”首次納入國(guó)家發(fā)展綱要③，“養(yǎng)老服務(wù)業(yè)”首次被明確界定④;2010年，黨的十七屆五次全會(huì)提出“優(yōu)先發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)”;2011年，國(guó)務(wù)院首次制定養(yǎng)老服務(wù)專項(xiàng)規(guī)劃⑤。

4.體系化建設(shè)起步階段（2012—2018）

黨的十八大后，黨中央、國(guó)務(wù)院更加重視養(yǎng)老服務(wù)健康發(fā)展，作出了建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)體系的重要指示。在黨的十八大報(bào)告中，“大力發(fā)展老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)”被首次提出，在此基礎(chǔ)上，黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，加快建立社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系和發(fā)展老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)”。2012《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》修訂，首次將養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)納入法律條文，同時(shí)新增社會(huì)服務(wù)和社會(huì)優(yōu)待兩個(gè)章節(jié)，大大擴(kuò)充了養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)條款。2013年是我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展史上最具有里程碑意義的一年⑥，在《關(guān)于加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》這一重量級(jí)文件出臺(tái)后，民政部陸續(xù)頒布《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》等配套文件。此后，養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策更是密集出臺(tái)，包括：《關(guān)于全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見(jiàn)》《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃的通知》《民政部關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)放管服改革的通知》等等。在黨的十九大報(bào)告中對(duì)“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化”尤為關(guān)注⑦。同時(shí)，在這一階段，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)增加“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的要求，體系內(nèi)容更加完善⑧。

5.體系化建設(shè)深入階段（2019—至今）

面對(duì)我國(guó)老齡化持續(xù)加深的嚴(yán)峻形勢(shì)，2019年《國(guó)家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長(zhǎng)期規(guī)劃》對(duì)此進(jìn)行了積極回應(yīng)，分步確定了2022年、2035年及21世紀(jì)中葉的階段性戰(zhàn)略目標(biāo)、重大任務(wù)和政策措施。十九屆五中全會(huì)將“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化”上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面。在這一階段，隨著各地試點(diǎn)的不斷深入、養(yǎng)老服務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)的逐步積累，養(yǎng)老服務(wù)體系化建設(shè)不再限于傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，而是將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向“居家養(yǎng)老”和“社區(qū)養(yǎng)老”的服務(wù)供給以及“健康養(yǎng)老”等方面。在黨的十九屆四中全會(huì)上，養(yǎng)老服務(wù)體系被界定為“居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系”。與此相應(yīng)，地方的“養(yǎng)老服務(wù)條例”或“養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例”“居家養(yǎng)老條例”等形式的法律制度規(guī)范超過(guò)50項(xiàng)，養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展更加均衡化、全面化與規(guī)范化。也正是在這個(gè)階段，基本養(yǎng)老服務(wù)逐漸出現(xiàn)在人們的視野中。盡管早在2013年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》中就首次提出“確保人人享有基本養(yǎng)老服務(wù)”，但在當(dāng)前階段，“基本養(yǎng)老服務(wù)”這一概念才開(kāi)始被不斷提及，成為近年來(lái)中央文件的“高頻”詞語(yǔ)，基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)也隨之被社會(huì)各界所關(guān)注。

（二）“基本養(yǎng)老服務(wù)”的提出及政策要求

縱觀新中國(guó)養(yǎng)老保障建設(shè)歷程，進(jìn)入21世紀(jì)以前主要圍繞“養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”的建立和完善展開(kāi)，旨在為老人提供養(yǎng)老的“經(jīng)濟(jì)保障”，2000年以后轉(zhuǎn)向“養(yǎng)老服務(wù)制度”構(gòu)建，旨在為老人提供養(yǎng)老的“服務(wù)保障”。在“十一五”和“十二五”期間，建設(shè)重點(diǎn)側(cè)重于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，通過(guò)“放水養(yǎng)魚(yú)”的方式鼓勵(lì)更多的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)入市場(chǎng)，支持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)施建設(shè)和床位供給，同時(shí)要求提升養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量，并加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)管?！笆濉睍r(shí)期，國(guó)家調(diào)整養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的政策思路，開(kāi)始從體系化、均衡化角度考慮問(wèn)題，居家社區(qū)養(yǎng)老被擺到了更高的位置，“居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)，醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合”的體系框架初步建成。但與此相對(duì)的是，老年人支付能力不足、有效需求與服務(wù)供給脫節(jié)等問(wèn)題暴露日漸明顯，政府如何通過(guò)“有所作為”讓更多的老人能夠享受方便可及、價(jià)格可得的養(yǎng)老服務(wù)成為新時(shí)期“破題”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，“基本養(yǎng)老服務(wù)”這一概念便在此背景下“橫空出世”，希望通過(guò)政策創(chuàng)新強(qiáng)化政府“?；尽钡穆毮芏ㄎ?，同時(shí)引導(dǎo)市場(chǎng)為老人提供更多“普惠化”的養(yǎng)老服務(wù)。

“基本養(yǎng)老服務(wù)”這一提法首見(jiàn)于2006年頒布的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》，2012年出臺(tái)的《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》對(duì)“基本養(yǎng)老服務(wù)”的內(nèi)容進(jìn)行了初步明確。2013年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》提出應(yīng)“確保人人享有基本養(yǎng)老服務(wù)”。2019年《國(guó)家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長(zhǎng)期規(guī)劃》確立了“中國(guó)特色養(yǎng)老服務(wù)體系成熟定型，全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)”遠(yuǎn)景目標(biāo);2020年黨的十九屆五中全會(huì)將積極應(yīng)對(duì)人口老齡化首次上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面，“健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系”也隨之提出;與此相應(yīng)，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》作出了“推動(dòng)養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系”的具體要求;2021年中共中央、國(guó)務(wù)院最新出臺(tái)的重要指導(dǎo)性文件《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)加快建立健全相關(guān)政策體系和制度框架，建立基本養(yǎng)老服務(wù)清單制度。

三、性質(zhì)歸屬：“公共服務(wù)—基本公共服務(wù)—基本養(yǎng)老服務(wù)”的政策邏輯

首先應(yīng)當(dāng)厘清的一個(gè)問(wèn)題是，基本養(yǎng)老服務(wù)的本質(zhì)屬性是什么？本文認(rèn)為，“基本養(yǎng)老服務(wù)”是在我國(guó)政府治理觀和基本公共服務(wù)價(jià)值觀發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變的背景下，循“公共服務(wù)—基本公共服務(wù)—基本養(yǎng)老服務(wù)”之邏輯衍生而成的概念。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府執(zhí)政理念和社會(huì)發(fā)展觀發(fā)生了積極的變化，從“以GDP為綱”轉(zhuǎn)向“以人為本”，從全能型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府，“公共服務(wù)”逐漸成為政府治理改革的核心概念。

（一）公共服務(wù)理論溯源與演化

“公共服務(wù)”（Public Service）這一概念源于西方早期工業(yè)化國(guó)家，其理論演變與西方各國(guó)工業(yè)化進(jìn)程同步相伴，“公共服務(wù)理論和政策變遷的歷史同時(shí)也是一部社會(huì)史”[6]。19世紀(jì)后半葉的德國(guó)工業(yè)化程度遠(yuǎn)不及英國(guó)，但國(guó)內(nèi)的階級(jí)矛盾卻異常尖銳，德國(guó)社會(huì)政策學(xué)派主張制定各種有利于勞工的社會(huì)政策，緩和階級(jí)矛盾，其代表人物阿道夫·瓦格納提出了“公共服務(wù)”這一術(shù)語(yǔ)。1912年，法國(guó)連帶主義法學(xué)家萊昂·狄驥在其著作《公法的變遷》中，對(duì)“公共服務(wù)”進(jìn)行了初步描述，狄驥認(rèn)為，“公共服務(wù)就是指那些政府有義務(wù)實(shí)施的行為。任何因其與社會(huì)團(tuán)結(jié)的實(shí)現(xiàn)和促進(jìn)不可分割，而必須由政府來(lái)加以規(guī)范和控制的活動(dòng)就是一項(xiàng)公共服務(wù)，只要它具有除非通過(guò)政府干預(yù)，否則便不能得到保障的特征”[7]。

20世紀(jì)初世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)促使政府從“守夜人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皠潣恕?，在凱恩斯主義等理論學(xué)說(shuō)的影響下，公共服務(wù)制度體系進(jìn)一步完善。然而20世紀(jì)70年代隨之而來(lái)的經(jīng)濟(jì)大蕭條使得新自由主義崛起，西方國(guó)家迎來(lái)了“新公共管理”時(shí)代，英美等國(guó)開(kāi)始削減政府對(duì)公共服務(wù)的支出，政府的角色再次發(fā)生轉(zhuǎn)變，從“劃槳人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫嫒恕?。在新公共管理視域下，認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)從注重投入轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅亟Y(jié)果和績(jī)效，公共部門的責(zé)任在于滿足社會(huì)公眾（即“顧客”）對(duì)公眾服務(wù)的需求。然而，公共服務(wù)供給中的過(guò)度經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向盡管迎合了特定時(shí)期發(fā)展的需求，但忽視了公平、正義、民主等公共部門與私人部門之間價(jià)值取向上的根本差異[8]。也正是這一致命缺陷催生了“新公共服務(wù)理論”的興起，該理論的代表人物是美國(guó)公共行政學(xué)家登哈特夫婦，其著作《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》明確表達(dá)了這一觀點(diǎn)：“服務(wù)于公民，而不是服務(wù)于顧客”，即政府與公民的存在關(guān)系和企業(yè)與顧客之間是有天然區(qū)別的[9]?！靶鹿卜?wù)理論”是對(duì)傳統(tǒng)“新公共管理理論”的反思與批判，提出了一種更加適應(yīng)現(xiàn)代公共管理實(shí)踐所需要的一種新的理論，認(rèn)為政府行政的目的應(yīng)是促進(jìn)于對(duì)話和交流過(guò)程中產(chǎn)生的、基于共同價(jià)值觀的、并超越自身利益為鄰里和他人負(fù)責(zé)的公共利益，并倡導(dǎo)構(gòu)建一種基于公民權(quán)、民主和為公共利益服務(wù)的新公共服務(wù)制度。

單從表面看，西方公共服務(wù)理論似乎對(duì)我國(guó)公共服務(wù)的發(fā)展影響頗大，體現(xiàn)在政策實(shí)踐中的共識(shí)與趨同。但深入考察發(fā)展公共服務(wù)的原因，不難發(fā)現(xiàn)，二者沿襲了兩種不同的思想進(jìn)路：

西方公共服務(wù)的演進(jìn)深受“社會(huì)契約論”的影響。從格勞秀斯的“一次性”社會(huì)契約說(shuō)，到霍布斯的“民眾間立約”契約說(shuō)，再到洛克的“部分權(quán)利轉(zhuǎn)讓”契約說(shuō)，最后到頂峰時(shí)期盧梭“以自由和平等為目標(biāo)”的契約說(shuō)[10]，社會(huì)契約論的嬗變?yōu)槲鞣焦卜?wù)理論提供了重要的理論依據(jù)，其核心邏輯在于：民眾讓渡一部分權(quán)利給政府，與政府之間是委托與被委托的關(guān)系，政府的首要職責(zé)是在安全和公共事務(wù)方面代表全體民眾作出決策?，F(xiàn)代社會(huì)中由于競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的存在，勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生弱勢(shì)群體，而民眾生命、自由、尊嚴(yán)等最基本的權(quán)利并未轉(zhuǎn)讓給政府，政府應(yīng)當(dāng)努力保障民眾的這一基本權(quán)利，進(jìn)而要求政府提供基本公共服務(wù)，使得這部分弱勢(shì)人群的基本權(quán)利能夠得到維護(hù)。

中國(guó)語(yǔ)境下的公共服務(wù)具有本土化理論基礎(chǔ)。我國(guó)社會(huì)主義國(guó)家的根本政治制度為公共服務(wù)的發(fā)展提供了更為肥沃的土壤。從“為人民服務(wù)”到新時(shí)代“以人民為中心”的發(fā)展思想，無(wú)不彰顯國(guó)家為人民謀福利的堅(jiān)強(qiáng)決心，這也是社會(huì)主義優(yōu)越性的集中體現(xiàn)。習(xí)近平總書(shū)記曾經(jīng)說(shuō)過(guò)“始終要把人民放在心中最高的位置”[11]，即要求政府始終堅(jiān)持“以人民為中心”的執(zhí)政理念，維護(hù)社會(huì)公平正義，通過(guò)建設(shè)“服務(wù)型”政府著力解決發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題和人民群眾急難愁盼問(wèn)題?；诖?，公共服務(wù)已成為現(xiàn)代中國(guó)政府的基本職能之一，黨的十六大將“市場(chǎng)監(jiān)管、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、社會(huì)管理和公共服務(wù)”作為政府的四大職能。黨的十九屆四中全會(huì)提出，“必須健全幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等方面國(guó)家公共服務(wù)制度體系”①，為新時(shí)代加強(qiáng)公共服務(wù)建設(shè)指明了方向。

（二）從“公共服務(wù)”到“基本公共服務(wù)”

公共服務(wù)本質(zhì)上是一個(gè)政治學(xué)術(shù)語(yǔ)，迄今理論界對(duì)于公共服務(wù)的內(nèi)涵界定并未形成統(tǒng)一理解，即使西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于公共服務(wù)的定義亦莫衷一是。盡管早在20世紀(jì)初萊昂·狄驥對(duì)此概念已作出界定，但其理解具有一定的歷史局限性。在現(xiàn)代社會(huì)，各領(lǐng)域?qū)W者對(duì)這一重要概念從不同角度進(jìn)行定義②，透過(guò)不同的解釋方法論，對(duì)公共服務(wù)所具有的“基礎(chǔ)性”“公益性”“公平性”“普遍性”及“政府主導(dǎo)性”等特征進(jìn)行提煉，本文認(rèn)為，所謂“公共服務(wù)”應(yīng)當(dāng)是指政府及社會(huì)公共組織為了滿足社會(huì)共同需要，為全體社會(huì)成員公平提供的各種滿足基本需求的基礎(chǔ)性服務(wù)。

基本公共服務(wù)與公共服務(wù)這一概念密切相連，可以視為公共服務(wù)的衍生概念。財(cái)政保障能力是一國(guó)是否能夠提供以及能夠提供多少公共服務(wù)的重要考量，而基本公共服務(wù)正是以此為基礎(chǔ)，從公共服務(wù)中劃分出來(lái)的一類最為基礎(chǔ)的公共服務(wù)，在整個(gè)公共服務(wù)中處于最基礎(chǔ)、最核心的位置?；竟卜?wù)是保障一國(guó)最基本的民生需求，也可認(rèn)為是政府公共服務(wù)職能的“底線”，國(guó)際上也稱為核心公共服務(wù)（Core Public Service）。從學(xué)術(shù)層面，國(guó)家發(fā)展改革委在相關(guān)課題中對(duì)其進(jìn)行了初步界定[12]。從實(shí)務(wù)層面，2012年出臺(tái)的《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》首次從國(guó)家文件角度作出正式解釋①。2017年《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》在此基礎(chǔ)上，更加強(qiáng)調(diào)基本公共服務(wù)的政府主導(dǎo)性②。2021年《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》細(xì)化政府責(zé)任的內(nèi)容，同時(shí)首次提出市場(chǎng)和公益性社會(huì)機(jī)構(gòu)的供給主體地位③。

在基本公共服務(wù)的內(nèi)容方面，普遍認(rèn)為醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、就業(yè)、養(yǎng)老、社會(huì)保障等人民群眾最熱切關(guān)注且迫切需要的服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)歸入基本公共服務(wù)范疇，在這個(gè)領(lǐng)域的研究者們也在基本公共服務(wù)概念界定中試圖將基本公共服務(wù)的內(nèi)容涵蓋清楚。例如，有學(xué)者提出基本公共服務(wù)三層理論，根據(jù)公民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受助權(quán)，將基本公共服務(wù)分為有先后順序的三個(gè)層次[13];有學(xué)者則從消費(fèi)需求層次和消費(fèi)需求同質(zhì)性來(lái)界定基本公共服務(wù)的內(nèi)容[14]。

（三）從“基本公共服務(wù)”到“基本養(yǎng)老服務(wù)”

基本公共服務(wù)的功能是對(duì)生存安全需要、基本消費(fèi)需要等低層次需求的滿足。依通說(shuō)，基本養(yǎng)老服務(wù)包括兜底型和普惠型兩個(gè)層面，其中兜底型養(yǎng)老服務(wù)關(guān)注老年人的基本生存問(wèn)題，旨在兜底保障老年人的晚年生活，普惠型養(yǎng)老服務(wù)則是面向全體老年人，提供的具有基礎(chǔ)性和共同性的服務(wù)，進(jìn)而不難得出結(jié)論，基本養(yǎng)老服務(wù)屬于基本公共服務(wù)范疇。

把握“基本公共服務(wù)”到“基本養(yǎng)老服務(wù)”政策邏輯，可將其與我國(guó)基本公共服務(wù)的政策演進(jìn)路線進(jìn)行同步考察，進(jìn)而準(zhǔn)確把握基本養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的階段性特征，具體劃分為以下四個(gè)階段：

1.階段一：“十一五”期間（2006—2010）

“基本公共服務(wù)”這一概念首見(jiàn)于《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》（2006—2010），《綱要》將“基本公共服務(wù)明顯加強(qiáng)”確定為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要目標(biāo)之一，“公共服務(wù)領(lǐng)域”范疇則被劃定為“義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、社會(huì)救助、促進(jìn)就業(yè)、減少貧困、防災(zāi)減災(zāi)、公共安全、公共文化、基礎(chǔ)科學(xué)與前沿技術(shù)以及社會(huì)公益性技術(shù)研究、國(guó)防”。但該《綱要》僅僅對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域的范圍進(jìn)行了劃定，并未形成基本公共服務(wù)體系化的制度安排，且尚未觸及基本養(yǎng)老服務(wù)。

2.階段二：“十二五”期間（2011—2015）

在全面建設(shè)服務(wù)型政府的新歷史時(shí)期，基本公共服務(wù)體系專門化建設(shè)日益受到重視，《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》于2012年單獨(dú)出臺(tái)，基本公共服務(wù)的范圍被劃定為公共教育、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、基本社會(huì)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計(jì)生、住房保障和公共文化8大領(lǐng)域。其中，“為老年人提供基本養(yǎng)老服務(wù)”作為政府提供的9項(xiàng)基本社會(huì)服務(wù)之一進(jìn)行明確規(guī)定，其主要內(nèi)容涉及養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼、五保供養(yǎng)、養(yǎng)老服務(wù)體系健全等方面。

3.階段三：“十三五”期間（2016—2020）

經(jīng)過(guò)五年的建設(shè)，我國(guó)基本公共服務(wù)體系取得一定成效，但發(fā)展不平衡不充分的結(jié)構(gòu)性短板非常突出?；诖耍笆濉逼陂g，在首先推出《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》的基礎(chǔ)上，國(guó)家制定了《“十三五”國(guó)家基本公共服務(wù)清單》?！肚鍐巍返某雠_(tái)標(biāo)志著從國(guó)家政策層面進(jìn)一步厘清公民與政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，更好保障社會(huì)公眾作為公共產(chǎn)品消費(fèi)者的基本權(quán)利。具體而言，《清單》規(guī)定了包括了公共教育、勞動(dòng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)服務(wù)、住房保障、公共文化體育、殘疾人服務(wù)8個(gè)領(lǐng)域的81個(gè)項(xiàng)目。盡管《清單》沒(méi)有專門設(shè)置基本養(yǎng)老服務(wù)，但其中分屬3個(gè)領(lǐng)域的6個(gè)服務(wù)項(xiàng)目涉及養(yǎng)老：職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定在基本社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)下，老年人健康管理與中醫(yī)藥健康管理規(guī)定在基本醫(yī)療衛(wèi)生項(xiàng)下，特困人員救助供養(yǎng)（其中的老年特困人員）、老年人福利補(bǔ)貼規(guī)定在基本社會(huì)服務(wù)項(xiàng)下（圖2）。

4.階段四：“十四五”期間（2021—2025）

早在2018年12月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立健全基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，就明確提出應(yīng)當(dāng)完善各級(jí)各類基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，從“幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”等9個(gè)方面明確國(guó)家基本公共服務(wù)質(zhì)量要求。黨的十九屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》指出，必須健全國(guó)家基本公共服務(wù)制度體系，注重加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)?；诖耍瑖?guó)家發(fā)展改革委等20個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)了《國(guó)家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（2021年版）》，從9個(gè)方面明確了國(guó)家基本公共服務(wù)具體保障范圍和質(zhì)量要求，共80個(gè)服務(wù)項(xiàng)目?！稑?biāo)準(zhǔn)》在基本公共服務(wù)類型中首次為老年人單獨(dú)設(shè)置“老有所養(yǎng)”板塊，其項(xiàng)下包括養(yǎng)老助老服務(wù)和養(yǎng)老保險(xiǎn)服務(wù)兩個(gè)子項(xiàng)目，養(yǎng)老助老服務(wù)又包括老年人健康管理和老年人福利補(bǔ)貼兩類細(xì)目，養(yǎng)老保險(xiǎn)服務(wù)包括城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)兩類細(xì)目①（圖3）。

四、基本養(yǎng)老服務(wù)制度的內(nèi)涵與特征

隨著國(guó)家對(duì)基本公共服務(wù)體系建設(shè)的日益重視以及養(yǎng)老服務(wù)體系不斷完善，建立健全我國(guó)基本養(yǎng)老服務(wù)制度的關(guān)鍵意義和重要性也不斷得到強(qiáng)調(diào)。然而，長(zhǎng)期困擾基本養(yǎng)老服務(wù)制度構(gòu)建的一大問(wèn)題是“基本養(yǎng)老服務(wù)”作為一個(gè)重要概念卻長(zhǎng)期存在內(nèi)涵外延不明、制度邊界模糊的問(wèn)題，極大影響了基本養(yǎng)老服務(wù)制度思路的確定、發(fā)展路徑的選擇以及政策制度的完善。實(shí)踐中，基本養(yǎng)老服務(wù)工作主要由地方推進(jìn)，由于缺乏概念共識(shí)和國(guó)家層面政策定論，導(dǎo)致諸多地方在政策制定和執(zhí)行的過(guò)程中出現(xiàn)了大量越位、缺位的情況。盡管2003年的《意見(jiàn)》從官方政策角度對(duì)基本養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行了界定，認(rèn)為基本養(yǎng)老服務(wù)是指由國(guó)家直接提供或者通過(guò)一定方式引導(dǎo)相關(guān)主體向老年人提供旨在實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所依所必需的基礎(chǔ)性、普惠性、兜底性服務(wù)，但該定義與其附件《國(guó)家基本養(yǎng)老服務(wù)清單》的服務(wù)項(xiàng)目和內(nèi)容存在一定沖突。本文認(rèn)為，科學(xué)的理念引領(lǐng)是統(tǒng)一認(rèn)識(shí)的基本前提，厘清基本養(yǎng)老服務(wù)制度的概念內(nèi)涵是國(guó)家和地方基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)以及完善我國(guó)基本公共服務(wù)體系的必要基礎(chǔ)。

（一）理論探討與認(rèn)識(shí)分野

在理論界，關(guān)于基本養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵外延，即究竟什么樣的養(yǎng)老服務(wù)屬于基本養(yǎng)老服務(wù)，一直存在較大分歧?！霸陴B(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，政府應(yīng)當(dāng)保某本，兜底線，提供基本養(yǎng)老服務(wù)，此種共識(shí)已經(jīng)基本形成;但對(duì)于如何劃定基本養(yǎng)老服務(wù)的邊界，仍存在不同認(rèn)識(shí)?！盵15]目前學(xué)者們主要有三類不同觀點(diǎn)。第一類觀點(diǎn)是用社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)置換基本養(yǎng)老服務(wù)，如有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)基本養(yǎng)老服務(wù)主要指以提升老年人生活質(zhì)量為目標(biāo)，面向的是所有老年群體，為他們提供包括基本生活照料、護(hù)理康復(fù)、精神關(guān)愛(ài)、緊急救援等服務(wù)，甚至還涵蓋配套的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督制度等[16]。第二類觀點(diǎn)則將基本養(yǎng)老服務(wù)等同于長(zhǎng)期照護(hù)，如有學(xué)者直言：“最基本的養(yǎng)老服務(wù)就是由照護(hù)依賴引發(fā)的對(duì)失能失智老人的長(zhǎng)期照護(hù)?！盵17]第三類觀點(diǎn)對(duì)于基本養(yǎng)老服務(wù)的理解較為折中，具有一定趨同性，但存在“大服務(wù)論”和“小服務(wù)論”之爭(zhēng)：如魏津生、孫文燦等學(xué)者認(rèn)為基本養(yǎng)老服務(wù)是以保障全體老年人的基本生活、基本健康和基本精神慰藉需要為目標(biāo)，通過(guò)政府公共財(cái)政投入，為全體老年人提供的公平可及、系統(tǒng)連續(xù)的居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等養(yǎng)老服務(wù)，是“大服務(wù)論”的典型代表[18-19];而李兵、魏加科、王建武等學(xué)者則持“小服務(wù)論”觀點(diǎn)，主張基本養(yǎng)老服務(wù)僅是底線型或生存型服務(wù)[20-22]，是政府重點(diǎn)針對(duì)那些依靠自身無(wú)法獲得養(yǎng)老服務(wù)、必須求助政府的老年人及其家庭，如孤老救助對(duì)象、孤老優(yōu)撫對(duì)象及中低收入老年人提供基本的醫(yī)療、照料、康復(fù)和精神健康等服務(wù)。

本文認(rèn)為，第一類觀點(diǎn)對(duì)于“基本養(yǎng)老服務(wù)”的界定過(guò)于寬泛，而第二類觀點(diǎn)與之恰恰相反，則過(guò)于狹隘。基本養(yǎng)老服務(wù)是養(yǎng)老服務(wù)的一種，冠以“基本”二字，便意味著這類養(yǎng)老服務(wù)是最急需滿足的、占首要地位的服務(wù)，舉例來(lái)說(shuō)，老年人社會(huì)參與、休閑娛樂(lè)等需求肯定不能與生活照料、長(zhǎng)期照護(hù)等需求相提并論。第二類觀點(diǎn)注意到了照護(hù)需求是老人最基本的需求，特別是高齡老年人因身體機(jī)能衰減而產(chǎn)生的對(duì)他人照顧長(zhǎng)期依賴的需求是剛需，但老年人最基本的需求絕不止于長(zhǎng)期照護(hù)需求，故將基本養(yǎng)老服務(wù)等同于照護(hù)服務(wù)有限縮概念之嫌。

關(guān)于第三類觀點(diǎn)，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于基本養(yǎng)老服務(wù)在為困難老人提供兜底服務(wù)后，是否還應(yīng)當(dāng)包括面向全體老人的普惠型養(yǎng)老服務(wù)，即“大服務(wù)”與“小服務(wù)”之爭(zhēng)。爭(zhēng)議暴露出的深層次問(wèn)題在于，研究者們忽視了基本養(yǎng)老服務(wù)的制度初衷，沒(méi)有從基本養(yǎng)老服務(wù)的本質(zhì)屬性去進(jìn)行系統(tǒng)考察，以下對(duì)此作詳細(xì)闡述。

盡管“基本養(yǎng)老服務(wù)”在表述上缺乏“公共”二字，在一定程度上遮蔽了其公共服務(wù)的本質(zhì)屬性，但不可否認(rèn)的是，基本養(yǎng)老服務(wù)性質(zhì)上歸屬為公共服務(wù)范疇，是國(guó)家基本公共服務(wù)體系建設(shè)的重要環(huán)節(jié)之一。前文對(duì)“公共服務(wù)—基本公共服務(wù)—基本養(yǎng)老服務(wù)”的邏輯演變進(jìn)行了一定推演，但如果從政府公共服務(wù)供給角度進(jìn)行縱向考察，不難發(fā)現(xiàn)，進(jìn)入21世紀(jì)后，我國(guó)公共服務(wù)體系的建設(shè)思路出現(xiàn)了重大調(diào)整，旨在對(duì)前一階段公共服務(wù)供給不足進(jìn)行彌補(bǔ)和擴(kuò)展，基本養(yǎng)老服務(wù)的提出是我國(guó)公共服務(wù)體系不斷完善和自我修正的內(nèi)在要求。

新中國(guó)成立后，中國(guó)公共服務(wù)供給經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“高度集中、平均主義、水平較低、城鄉(xiāng)有別”到市場(chǎng)化改革時(shí)期（八九十年代）“投入少、效率高、不均衡、不公平”，再到新時(shí)代“?；尽⑼凭?、促公平、可持續(xù)”的歷史演變。一味追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生諸多社會(huì)副產(chǎn)品：地方政府的公共服務(wù)職能不斷弱化，農(nóng)村公共服務(wù)投入嚴(yán)重不足，教育、醫(yī)療產(chǎn)業(yè)化傾向嚴(yán)重，“上學(xué)難”“看病貴”等社會(huì)問(wèn)題日益突出。從2002年開(kāi)始，國(guó)家開(kāi)始轉(zhuǎn)變思路，突出強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能①，被視為政府公共服務(wù)職能的重大回歸。此后，政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)程加快，2005年的政府工作報(bào)告提出了“建設(shè)服務(wù)型政府”的迫切要求。緊接著第二年，以“基本公共服務(wù)均等化”為目標(biāo)的公共服務(wù)體系建設(shè)開(kāi)始在國(guó)家層面提出，并在全國(guó)范圍內(nèi)推行。

在國(guó)家基本公共服務(wù)體系建設(shè)之初，教育和醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域的公共投入較大，涉老的公共服務(wù)項(xiàng)目相對(duì)較少，甚至《“十三五”國(guó)家基本公共服務(wù)清單》中也沒(méi)有專門的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，相關(guān)規(guī)定被分散規(guī)定在社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)服務(wù)項(xiàng)下，直至2021年《國(guó)家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（2021年版）》專門設(shè)置“老有所養(yǎng)”板塊，涉老項(xiàng)目方被集中整合。究其原因，在于我國(guó)的養(yǎng)老保障制度發(fā)展的重心已經(jīng)從過(guò)去的“養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”逐步過(guò)渡到“養(yǎng)老服務(wù)制度”，而養(yǎng)老服務(wù)制度也從過(guò)去的“有沒(méi)有”轉(zhuǎn)入“好不好”的建設(shè)階段。同時(shí)我國(guó)迅猛增加的老年人口數(shù)量，使得社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求呈現(xiàn)井噴式上升狀態(tài)，“十四五”期間健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系，將養(yǎng)老責(zé)任在家庭、政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間合理進(jìn)行分配，已經(jīng)成為中央養(yǎng)老工作的重中之重。因此，出臺(tái)國(guó)家層面基本養(yǎng)老服務(wù)清單，進(jìn)一步完善國(guó)家基本公共服務(wù)體系中“老有所依”項(xiàng)目設(shè)置，是基本養(yǎng)老服務(wù)制度研究的根本出發(fā)點(diǎn)。

2021出臺(tái)的《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》首次對(duì)公共服務(wù)明確分層分類，與公共服務(wù)相對(duì)的一個(gè)概念是生活服務(wù)②，而公共服務(wù)則被劃分為基本公共服務(wù)、普惠性非基本公共服務(wù)③。循此分類思路，養(yǎng)老服務(wù)也可以分為基本養(yǎng)老公共服務(wù)、非基本養(yǎng)老公共服務(wù)（普惠性養(yǎng)老服務(wù)）以及一般性養(yǎng)老服務(wù)（高端養(yǎng)老服務(wù)）。2021年12月9日，民政部養(yǎng)老服務(wù)司李邦華副司長(zhǎng)在國(guó)新辦舉行的新聞發(fā)布會(huì)上指出，基本養(yǎng)老服務(wù)是由政府主導(dǎo)提供、滿足老年人基本養(yǎng)老需求的服務(wù)，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟(jì)的重要前提是政府要強(qiáng)化?；?、兜底線的職能，保障每一個(gè)老年人老有所養(yǎng)①。本文認(rèn)為，需要澄清的認(rèn)識(shí)誤區(qū)是，將“兜底線”等同于面向困難老人的兜底服務(wù)。這一理解源于過(guò)去將兜底保障定位于特殊困難老年人保障的思維定式和路徑依賴?！懊嫦蛉w老年人”應(yīng)當(dāng)是基本養(yǎng)老服務(wù)的核心要義，這里的“兜底線”是兜服務(wù)的底，而非兜對(duì)象的底。只要事關(guān)老年人的基本生活安危、基本生存尊嚴(yán)，涉及老年人的基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，都可以界定為“底線需求”，和困難老年人的身份無(wú)關(guān)。例如，在現(xiàn)階段，長(zhǎng)期照護(hù)需求是大多數(shù)失能失智老人的剛性需求，而照護(hù)需求能否得到滿足與老年人的基本生活質(zhì)量和生存尊嚴(yán)存在緊密聯(lián)系，那么長(zhǎng)期護(hù)理保障就是一種面向全體老年人的最基本需求，和經(jīng)濟(jì)身份沒(méi)有直接聯(lián)系。因此，基本養(yǎng)老服務(wù)歸屬于公共服務(wù)序列中的基本公共服務(wù)，與基本養(yǎng)老公共服務(wù)對(duì)應(yīng)。前述第三類觀點(diǎn)將兜底與困難老人、普惠與全體老人加以捆綁，是對(duì)基本養(yǎng)老服務(wù)與普惠性養(yǎng)老服務(wù)的誤判，“基本需求”才應(yīng)是研判的首要要素。

（二）基本養(yǎng)老服務(wù)制度的具體涵義和基本特征

隨著研究的深入，有少數(shù)學(xué)者在近期的文獻(xiàn)中對(duì)基本養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行了明確界定，如胡宏偉在《我國(guó)基本養(yǎng)老服務(wù)的概念闡析與政策意涵》一文中為“基本養(yǎng)老服務(wù)”下了一個(gè)內(nèi)容極為豐富的定義[23]，該定義對(duì)基本養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行了相當(dāng)全面的概括，但存在如下問(wèn)題：第一，作為概念界定過(guò)于繁瑣，抽象度不夠;第二，基本養(yǎng)老服務(wù)歸屬于社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)，“以家庭為養(yǎng)老服務(wù)供給的基礎(chǔ)單元和首要責(zé)任主體”“包含家庭、居家社區(qū)和機(jī)構(gòu)等多種服務(wù)形態(tài)”等表述，將家庭作為社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的責(zé)任主體和供給主體存在內(nèi)在矛盾;第三，將“基本養(yǎng)老服務(wù)”最后落腳點(diǎn)界定為“一系列服務(wù)、要素和政策的綜合”，不僅存在語(yǔ)言邏輯問(wèn)題，且有擴(kuò)大概念范疇之嫌。龍玉其在《基本養(yǎng)老服務(wù)均等化的核心概念及深層意蘊(yùn)》一文中，對(duì)“基本養(yǎng)老服務(wù)”的理解則相對(duì)保守[24]，但存在的問(wèn)題如下：第一，注意到了政府在基本養(yǎng)老服務(wù)中的主導(dǎo)作用，但沒(méi)有回答如何主導(dǎo)，也沒(méi)有明確服務(wù)供給主體;第二，生活需求是否是基本生活需求，表述方式容易引起歧義;第三，仍有以人群標(biāo)準(zhǔn)劃分服務(wù)類別之嫌。

本文認(rèn)為，作為一種基本公共服務(wù)，基本養(yǎng)老服務(wù)在概念上應(yīng)當(dāng)涵蓋前一概念的所有基本要素。根據(jù)《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》對(duì)基本公共服務(wù)的定義②，可歸納出基本養(yǎng)老服務(wù)的基本特征包括：

1.服務(wù)對(duì)象具有普遍性

基本養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)象不應(yīng)限于傳統(tǒng)的民政兜底對(duì)象，應(yīng)擴(kuò)展到全體老年人，確保全體老年人都能享受到公平可及的相關(guān)服務(wù)，“人人享有基本養(yǎng)老服務(wù)”即體現(xiàn)了這一理念。全體人民共享改革發(fā)展成果是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求，也是基本公共服務(wù)均等化的應(yīng)有之義。公共服務(wù)的本質(zhì)屬性決定了基本養(yǎng)老服務(wù)必須堅(jiān)持“公益性”原則，以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)。從理論角度看，“公益性”是“公共性”和“用益性”的結(jié)合體，其中的“公共性”的核心要義為“受益方為不特定社會(huì)公眾”。因此，基本養(yǎng)老服務(wù)是保障全體老年人的最基本老年服務(wù)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，保障所有老年人能夠獲得最起碼的生活質(zhì)量和生存尊嚴(yán)，讓每個(gè)老人都能實(shí)現(xiàn)“老有所依”，都能幸福安康地度過(guò)夕陽(yáng)時(shí)光，提升所有老人的幸福感和獲得感。

2.服務(wù)需求具有基本性

根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，人的需求大小是分層級(jí)的，有些需求優(yōu)先于其他需求的滿足。滿足養(yǎng)老服務(wù)需求同樣存在先后順序之分。喬曉春搭建了老年人需求框架，認(rèn)為老年人的需求分為六個(gè)層級(jí)[25]（圖4）。

3.服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)具有基礎(chǔ)性

基本養(yǎng)老服務(wù)的提供是國(guó)家利用有限的公共資源為全社會(huì)范圍內(nèi)符合條件的老人提供基本服務(wù)項(xiàng)目，基本養(yǎng)老服務(wù)的待遇水平只能處于相對(duì)較低的水平。政府不能“大包大攬”所有的基本養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，各地地方政府在選擇基本養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目、制定基本養(yǎng)老服務(wù)清單的時(shí)候一定要結(jié)合本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際水平，合理規(guī)劃財(cái)政支出規(guī)模量力而行。既要實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老服務(wù)的政策目標(biāo)，也不能脫離現(xiàn)實(shí)情況致使財(cái)政不可持續(xù)。從功能上看，基本養(yǎng)老服務(wù)清單是政府對(duì)社會(huì)公眾的莊嚴(yán)承諾，享受清單羅列的基本養(yǎng)老服務(wù)是老人的基本權(quán)利，一旦不能兌現(xiàn)，將對(duì)政府的公信力造成負(fù)面影響，也會(huì)極大威脅到部分老年人的生存安危。因此，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)具有基礎(chǔ)性是保障基本養(yǎng)老服務(wù)具有穩(wěn)定性、可持續(xù)性、長(zhǎng)期性的重要條件。

4.服務(wù)供給具有多元性

基本養(yǎng)老服務(wù)由政府主導(dǎo)推行，指的是政府在基本養(yǎng)老服務(wù)制度安排中承擔(dān)“總責(zé)任”，從整體上保障基本養(yǎng)老服務(wù)作為一項(xiàng)基本公共服務(wù)的有效運(yùn)行，保證供給的質(zhì)量和數(shù)量能夠滿足老人的基本養(yǎng)老服務(wù)需求。盡管國(guó)家本身有的時(shí)候可以通過(guò)公共服務(wù)設(shè)施和福利補(bǔ)貼的方式直接提供服務(wù)，但這并不意味著國(guó)家是提供基本養(yǎng)老服務(wù)的唯一主體。根據(jù)“福利多元主義”理論，政府不可能包辦所有的福利生產(chǎn)和供給，在必要的時(shí)候應(yīng)當(dāng)和市場(chǎng)、社會(huì)開(kāi)展合作，共同承擔(dān)福利供給的角色。服務(wù)供給具有多元性強(qiáng)調(diào)基本養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)當(dāng)是“公域”和“私域”的結(jié)合，政府與其他主體應(yīng)當(dāng)多方并舉、整合發(fā)力，提高服務(wù)供給效率和供給質(zhì)量。考察歷次國(guó)家文件對(duì)基本公共服務(wù)的諸多表述不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)對(duì)基本公共服務(wù)供給主體的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了“政府提供基本公共服務(wù)”→“政府主導(dǎo)提供”→“政府承擔(dān)保障供給數(shù)量和質(zhì)量的主要責(zé)任，引導(dǎo)市場(chǎng)主體和公益性社會(huì)機(jī)構(gòu)補(bǔ)充供給”歷程①，即從單一主體到多元主體的逐步深化過(guò)程。

5.服務(wù)項(xiàng)目具有調(diào)整性

基本養(yǎng)老服務(wù)的范圍（外延），并非恒定不變的固定標(biāo)準(zhǔn)?！盎攫B(yǎng)老服務(wù)”是一個(gè)動(dòng)態(tài)概念，在不同的歷史時(shí)期，其項(xiàng)目體系、服務(wù)方式、服務(wù)內(nèi)容、保障標(biāo)準(zhǔn)是不斷變化的?；攫B(yǎng)老服務(wù)清單會(huì)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和老年人養(yǎng)老服務(wù)需求的不斷變化而呈動(dòng)態(tài)變化的樣態(tài)，否則，之前的“基本養(yǎng)老服務(wù)”標(biāo)準(zhǔn)難以可持續(xù)滿足老年人的實(shí)際需求。

就2023年《意見(jiàn)》對(duì)“基本養(yǎng)老服務(wù)”的理解而言，至少可以從以下兩個(gè)方面進(jìn)一步討論。第一，混淆了社會(huì)福利與社會(huì)保險(xiǎn)制度的功能定位?！兑庖?jiàn)》附件之《國(guó)家基本養(yǎng)老服務(wù)清單》通過(guò)對(duì)“基本養(yǎng)老服務(wù)”服務(wù)項(xiàng)目劃定，進(jìn)而對(duì)其基本養(yǎng)老服務(wù)外延進(jìn)行界定，但這個(gè)界定卻是十分寬泛的?！秶?guó)家基本養(yǎng)老服務(wù)清單》對(duì)“基本養(yǎng)老服務(wù)”一共設(shè)置了16個(gè)項(xiàng)目，甚至包括社會(huì)保險(xiǎn)，如其中第1和第2個(gè)是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的兩個(gè)項(xiàng)目，即職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，顯然，這是一種大而全的項(xiàng)目涵蓋方式，這是否意味著但凡和養(yǎng)老有關(guān)的項(xiàng)目是否都應(yīng)該劃入基本養(yǎng)老服務(wù)的范疇？但從本質(zhì)上看，社會(huì)保險(xiǎn)不是服務(wù)，總體上是一種資金支持的制度安排，保障老年人退出勞動(dòng)崗位后的基本生活，而“基本養(yǎng)老服務(wù)”歸屬于社會(huì)福利范疇，老年福利作為特殊群體福利的一種，是為老年人提供的一種社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)，包括生活照料、醫(yī)療保健、康復(fù)護(hù)理、安寧療護(hù)、文體娛樂(lè)、精神慰藉、緊急救援等。社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利兩者的制度功能各自獨(dú)立，不能越俎代庖。第二，與《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》的服務(wù)分類是否存在沖突？《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》提出，服務(wù)包括公共服務(wù)和生活服務(wù)兩大類，公共服務(wù)又包括基本公共服務(wù)、普惠性非基本公共服務(wù)兩大類。然而，根據(jù)《意見(jiàn)》對(duì)基本養(yǎng)老服務(wù)的界定來(lái)看，包括“基礎(chǔ)性、普惠性、兜底性”等類型，那么是否意味基本養(yǎng)老服務(wù)還涵蓋“普惠性非基本公共養(yǎng)老服務(wù)”？“基礎(chǔ)性”和“兜底性”養(yǎng)老服務(wù)之間的邏輯關(guān)系是怎樣的呢？凡此種種，都需要進(jìn)一步探討和明確。

基于上述，本文認(rèn)為，所謂基本養(yǎng)老服務(wù)是指以滿足全體老年人生存發(fā)展、照料護(hù)理等基本養(yǎng)老需求為根本目標(biāo)，以遵循經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和適時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整為基本原則，由政府承擔(dān)主要供給責(zé)任、市場(chǎng)主體和公益性社會(huì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行補(bǔ)充供給的基本公共服務(wù)。本質(zhì)上，基本養(yǎng)老服務(wù)制度是在政府主導(dǎo)下，以全體老年人為服務(wù)對(duì)象，以滿足廣大老年人基本養(yǎng)老服務(wù)需求為目標(biāo)的政策化、法制化制度安排。

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