教育治理現(xiàn)代化的邏輯轉(zhuǎn)換 *

杜明峰

（華東師范大學(xué)基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展研究所/教育學(xué)系，上海 200062）

在這個(gè)言必稱“治理”的時(shí)代，教育治理已不再是什么神秘的事情。它不僅頻繁出現(xiàn)在我國各級教育決策部門的制度文件中，而且大量存在于教育各領(lǐng)域的學(xué)術(shù)研究和實(shí)踐探索中。教育治理也被視為中國教育從封閉走向開放、從集中走向民主、從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的顯著標(biāo)志—它一方面彰顯了教育改革無法回避的全球化趨勢，另一方面，開啟了教育公共利益實(shí)現(xiàn)的新思路。尤其后者，更是被當(dāng)作突破當(dāng)前我國教育改革藩籬的良方。時(shí)逢教育治理研究熱潮，我們發(fā)現(xiàn)，在人們對教育治理所進(jìn)行的本體論解讀中，大致形成了“國家”和“社會(huì)”兩種分析進(jìn)路，它們都基于各自立場建構(gòu)了教育治理的概念框架，并探索了推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化的方法和路徑。不可否認(rèn)，這樣的建構(gòu)和探索固然解決了“治理”在教育領(lǐng)域中的一些重要問題，但也導(dǎo)致“教育”本身作為一項(xiàng)“共同利益”的內(nèi)在價(jià)值未能得到應(yīng)有且充分的關(guān)注，甚至存在被消解的風(fēng)險(xiǎn)。更糟糕的是，它還容易給人帶來一種錯(cuò)覺，似乎只要有效地推進(jìn)政府權(quán)力下放、學(xué)校自主辦學(xué)和社會(huì)廣泛參與，就意味著教育治理的完成。事實(shí)上，教育治理主體之間尚未達(dá)成緊密的聯(lián)合、理性的認(rèn)同和專業(yè)的共識，特別是從教育的“利益”或訴求出發(fā)，主體間關(guān)于“教育”的共同理解仍然有待進(jìn)行深入的溝通和闡釋?；貧w教育立場，以“教育”來整合治理的各個(gè)要素與規(guī)則，是推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化的可行道路。

一、教育治理轉(zhuǎn)型與改革開放

從2013 年黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總目標(biāo)以來，圍繞“治理”及其概念框架，學(xué)術(shù)界進(jìn)行了全方位、持續(xù)性的探討。在這些探討中，不同學(xué)科或領(lǐng)域基于自身在知識建構(gòu)上的獨(dú)特傳統(tǒng)，形成了對“治理”的不同認(rèn)識和解讀。比如，在社會(huì)政治意義上，治理是作為國家處理公眾事務(wù)的特定方式出現(xiàn)并流行開來的，大概指的就是治國理政；在公共管理領(lǐng)域，治理強(qiáng)調(diào)的是政府與社會(huì)之間的良性互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)機(jī)制和體系，屬于后現(xiàn)代復(fù)雜科學(xué)范式；而在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，治理則是優(yōu)化資源配置、完善金融體系和提高經(jīng)濟(jì)效率的方式或基準(zhǔn)（張連國，2006；徐忠，2018；任劍濤，2021）。立足這些學(xué)科或領(lǐng)域，各種“+治理”的詞匯或概念被建構(gòu)出來，諸如經(jīng)濟(jì)治理、文化治理、社會(huì)治理、政府治理、企業(yè)治理、教育治理等等，它們都被命名并塑造為一種具有相對獨(dú)立意義的治理形式?！爸卫怼痹谠S多語境中大行其道，以至于有論者發(fā)出這樣的感喟：到處都是治理。而這也正說明“當(dāng)代人類對難以治理的世界的憂慮，以及對如何克服大量不可治理性的探求”（王詩宗，2009，第187 頁）。但即便如此，也絕不意味著治理就是各種時(shí)髦詞匯的集合或堆砌，相反，它是不同領(lǐng)域研究者基于各自領(lǐng)域所遇到的不同挑戰(zhàn)，并在回應(yīng)這些挑戰(zhàn)時(shí)形成了類似的思路或看法，進(jìn)而體現(xiàn)為一種共同的理論意圖。這種理論意圖既為不同學(xué)科或領(lǐng)域回應(yīng)新的挑戰(zhàn)提供了支撐，也使得突破傳統(tǒng)的治理理論、開拓新的實(shí)踐領(lǐng)域成為可能。

應(yīng)當(dāng)說，“治理”為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域改革帶來了新的思路，從而為當(dāng)下很多棘手問題的改善提供了可能的方向。但遺憾的是，治理卻未能形成一套規(guī)范的理論，或者說，還沒有形成一種超越于其組成部分機(jī)械相加的新范式，哪怕是一種具有解釋力的假設(shè)狀態(tài)。因此，這也一定程度上削弱了其在相關(guān)問題解釋上的效力（王詩宗，2009，第188—191 頁）。不過，理論上的困境并沒有否定其價(jià)值的存在，在全球改革日趨開放、多元和相互依賴的背景下，特別是面對傳統(tǒng)管理模式中日益突出的權(quán)威式、等級化、單向度和區(qū)隔化等問題，如果把治理的重點(diǎn)放在多主體的自主行動(dòng)和相互協(xié)作上，那么它就足以為我們提供一種有效的分析方法。斯托克（Stoker，G.）就將治理表述成五個(gè)互補(bǔ)而不是競爭的論點(diǎn)，這些論點(diǎn)一定程度上就具備將治理的獨(dú)特價(jià)值轉(zhuǎn)化為某種特定的制度安排的可能，譬如，“治理指出自政府但又不限于政府的一套社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者”的觀點(diǎn)，就是多元參與機(jī)制的依據(jù)（斯托克，2019）。事實(shí)上，斯托克也注重從過程的維度來考察治理，探討可以做出哪些具體的轉(zhuǎn)化或者改變，進(jìn)而形成一種可以作為實(shí)踐行動(dòng)的分析框架。

具體到教育治理，嘗試建構(gòu)一種“治理”的教育范式或生態(tài)，進(jìn)而從根本上區(qū)別或者超越于教育“統(tǒng)治”或“管理”，這已是學(xué)界的基本共識和社會(huì)的共同期待。對此，人們重點(diǎn)探討了教育如何從“管理”走向“治理”這一議題，尤其是聚焦從管理到治理所發(fā)生的過程性轉(zhuǎn)化及其運(yùn)行機(jī)制，并形成了一些傾向性的認(rèn)識。而要討論當(dāng)代中國教育的治理轉(zhuǎn)型，顯然需要將其放置在改革開放的歷史進(jìn)程加以考察。這是因?yàn)?，改革開放不僅在事實(shí)上開啟了我國現(xiàn)代意義上教育治理的改革進(jìn)程，也深刻地塑造了教育治理的概念框架。從1985 年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出“堅(jiān)決實(shí)行簡政放權(quán)，擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”開始，教育領(lǐng)域就明確和踐行了“權(quán)力下放”的改革基調(diào)。具體來說，就是通過簡政放權(quán)，持續(xù)改善央地關(guān)系和政校關(guān)系，進(jìn)而激發(fā)地方教育活力，提高學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。改革開放以來，我國教育改革和發(fā)展的實(shí)踐在很大程度上就表現(xiàn)為這種關(guān)系的調(diào)整和秩序的建構(gòu)，即最大限度調(diào)動(dòng)政府、學(xué)校和社會(huì)等不同利益主體參與教育的積極性與創(chuàng)造性，不斷尋求一種更優(yōu)化的教育秩序和生態(tài)。為了更穩(wěn)健地推動(dòng)教育改革，從20 世紀(jì)90 年代開始，我國開始根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r并結(jié)合不同時(shí)期國家的工作重點(diǎn)，對教育改革和發(fā)展進(jìn)行整體的規(guī)劃和設(shè)計(jì)，力求為每個(gè)階段的教育發(fā)展明確相應(yīng)的目標(biāo)、路徑和制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)教育改革“接力式”的推進(jìn)和轉(zhuǎn)型。譬如，1993 年的《中國教育改革和發(fā)展綱要》、1998 年的《面向21 世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》、2010 年的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》，以及2019 年的《中國教育現(xiàn)代化2035》等，都是不同時(shí)期指導(dǎo)教育改革和發(fā)展的重大舉措，在這些連續(xù)性的政策文件中，也都貫穿了簡政放權(quán)的改革精神。

與此同時(shí)，教育領(lǐng)域改革也開始呈現(xiàn)出明顯的社會(huì)轉(zhuǎn)向，更加重視各種社會(huì)力量在教育領(lǐng)域的作用。改革開放后，最先對教育改革產(chǎn)生影響的是商品經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)。人們敏銳地意識到商品經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)可能會(huì)給教育體制機(jī)制改革、教育管理以及課程教學(xué)等方面帶來的積極影響，因此紛紛主張將市場機(jī)制引入教育領(lǐng)域改革中，由此掀起了一場“教育與市場經(jīng)濟(jì)”的大討論（瞿葆奎，鄭金洲，1998）。但人們很快意識到，市場機(jī)制在激發(fā)教育活力的同時(shí)，也帶來了教育公益性、公共性等一系列深層次的問題。因此，無論是國家教育改革還是學(xué)校具體實(shí)踐，相關(guān)決策都回避了市場在教育改革和發(fā)展中的影響，以致在國家教育治理體系建構(gòu)中也有意無意忽略了市場作為教育治理主體的地位。盡管在事實(shí)上，無論是教育事業(yè)的發(fā)展還是各項(xiàng)教育改革的推進(jìn)，都離不開市場經(jīng)濟(jì)的支撐。隨著改革開放不斷深化，由社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型而產(chǎn)生的社會(huì)空間得到進(jìn)一步擴(kuò)展，為各種新生的社會(huì)力量提供了生長的土壤。這些力量或組織不僅弘揚(yáng)公益理想，還依靠自身力量對不同時(shí)期的教育問題進(jìn)行了深入研究與實(shí)踐，為國家提高教育質(zhì)量、促進(jìn)教育公平分擔(dān)了許多重任（何珊云，2012）。于是，國家教育決策層開始正視以社會(huì)組織為代表的社會(huì)力量在教育改革中的表現(xiàn)及其對于教育治理轉(zhuǎn)型的影響，并且注重發(fā)揮它們在教育改革和發(fā)展中的作用。譬如，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》就明確提出：“鼓勵(lì)各民主黨派、人民團(tuán)體、社會(huì)組織、離休退休干部和知識分子、集體經(jīng)濟(jì)單位和個(gè)人，遵照黨和政府的方針政策，采取多種形式和辦法，積極地自愿地為發(fā)展教育貢獻(xiàn)力量。”在此之后的一些重大改革文件，也都多次強(qiáng)調(diào)要引導(dǎo)不同主體力量和利益群體參與教育。2010 年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》，首次提出了“教育公共治理”的概念，強(qiáng)調(diào)“積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)學(xué)會(huì)、基金會(huì)等各類社會(huì)組織在教育公共治理中的作用”（中共中央，國務(wù)院，2010）。事實(shí)也證明，經(jīng)過改革開放四十余年的發(fā)展，社會(huì)組織已經(jīng)成長為我國教育改革和發(fā)展的重要推動(dòng)力量，它們在參與國家宏觀教育決策、地方教育創(chuàng)新和學(xué)校治理改革等方面發(fā)揮了積極作用，進(jìn)而型構(gòu)了我國教育治理的概念框架（杜明峰，2021）。由此，教育治理逐漸為人們所熟悉，并在黨的十八屆三中全會(huì)后成為教育領(lǐng)域改革的重大戰(zhàn)略主題。

二、教育治理建構(gòu)的兩種進(jìn)路

教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化的主流話語并非不證自明，而是需要進(jìn)行正當(dāng)性辯護(hù)的。從已有研究來看，人們主要圍繞教育管辦評分離和教育治理主體關(guān)系探討了教育治理建構(gòu)的可能進(jìn)路。一些研究者認(rèn)為，教育治理的本質(zhì)是國家教育體制機(jī)制運(yùn)行和教育行政體系的變革，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持國家主體地位，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，建設(shè)教育強(qiáng)國。另一些研究者則認(rèn)為，教育治理的本質(zhì)特征是民主，倡導(dǎo)多元主體的充分參與和協(xié)商，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)教育“共治”。這就構(gòu)成了兩種相互對照的視角，前者以“國家”為主導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)國家或政府在教育治理中的主體地位與主導(dǎo)作用，教育治理實(shí)際上是政府自身教育職能的重塑；后者以“社會(huì)”為中心，認(rèn)為無論是政府、學(xué)校、社會(huì)還是其他利益主體，任何單一主體都具備解決所有教育問題的條件和能力，傳統(tǒng)教育管理所產(chǎn)生的主體間相互制約關(guān)系也被主體間的共同依賴所取代。

（一）教育治理建構(gòu)的“國家”邏輯

2014 年全國教育工作會(huì)議指出，教育改革作為全面深化改革的重要領(lǐng)域，也要完善科學(xué)規(guī)范的教育治理體系，形成高水平的教育治理能力。同時(shí)，明確了改革的具體要求，就是“要適應(yīng)國家治理體系和治理能力建設(shè)，根據(jù)教育發(fā)展的自身規(guī)律和教育現(xiàn)代化的基本要求，以構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)新型關(guān)系為核心，以推進(jìn)管辦評分離為基本要求，以轉(zhuǎn)變政府職能為突破口，建立系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，形成政府宏觀管理、學(xué)校自主辦學(xué)、社會(huì)廣泛參與的格局，更好地調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，更好地激發(fā)每個(gè)學(xué)校的活力，更好地發(fā)揮全社會(huì)的作用”（袁貴仁，2014）。具體來說，會(huì)議提出的諸如管辦評分離、政府職能轉(zhuǎn)型、學(xué)校自主辦學(xué)和社會(huì)廣泛參與等要求，集中表達(dá)了這樣一種取向，即政府之外的力量被更多地強(qiáng)調(diào)，主張政府、學(xué)校和社會(huì)以新方式互動(dòng)，進(jìn)而應(yīng)對和解決日益增長的教育及其相關(guān)議題或問題的復(fù)雜性與多樣性。換句話說，教育治理不僅強(qiáng)調(diào)垂直維度上政府權(quán)力的“收”與“放”的問題，而且關(guān)注水平維度不同組織或主體是否參與以及在何種程度上參與的問題。在此意義上，教育治理就是要考察政府能夠?yàn)樯鐣?huì)的參與提供多大的空間，以及能夠在何種程度上賦權(quán)給學(xué)校，進(jìn)而形成政府、學(xué)校和社會(huì)新的生態(tài)關(guān)系。

這種建構(gòu)方式也表明，有效的國家建構(gòu)是推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方式。所謂國家建構(gòu)，本質(zhì)上是國家強(qiáng)化其自身能力的過程，國家不斷地調(diào)整和優(yōu)化國家機(jī)器，以有效適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活，實(shí)現(xiàn)國家目標(biāo)，并使自身得以存續(xù)和發(fā)展（儲(chǔ)建國，2008）。也就是說，在正常情況下，國家會(huì)根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，主動(dòng)地健全國家職能，完善治理能力，進(jìn)而提升國家治理能力。如有論者所說的，國家治理是國家政權(quán)的所有者、管理者和利益相關(guān)者等多元行動(dòng)者在一個(gè)國家的范圍內(nèi)對社會(huì)公共事務(wù)的合作管理，具體到我國，就是黨基于中國特色社會(huì)主義的道路、理論、制度，領(lǐng)導(dǎo)人民科學(xué)、民主、依法和有效地治國理政（何增科，2014；王浦劬，2014）。因此，國家不僅在治理體系現(xiàn)代化中需要發(fā)揮主導(dǎo)作用，還確認(rèn)了治理的價(jià)值結(jié)構(gòu)問題（陳進(jìn)華，2019）。教育治理要遵循國家邏輯，實(shí)際上就是國家治理在教育中的反映，強(qiáng)調(diào)教育治理要立足國家教育事業(yè)發(fā)展的全局與大局，以政府機(jī)構(gòu)為主體，突出國家主體、政治引領(lǐng)和制度主導(dǎo)（郝德永，2020）。

具體來說，教育治理建構(gòu)的“國家”邏輯，有以下幾個(gè)明顯特征。首先，凸顯國家的中心地位。教育決策者從最初就創(chuàng)設(shè)了以政府、學(xué)校和社會(huì)新型關(guān)系建構(gòu)為核心的教育治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)政府是治理體系中的最重要主體，學(xué)校和社會(huì)是多元治理結(jié)構(gòu)的協(xié)同主體和參與主體。這一結(jié)構(gòu)實(shí)際上承認(rèn)權(quán)力才是秩序建設(shè)的核心力量，國家是唯一合法權(quán)力的擁有者，“強(qiáng)調(diào)國家在社會(huì)秩序建構(gòu)中的主體性、自主性，也強(qiáng)調(diào)國家自我革新的必要性、重要性，旨在通過國家建設(shè)加強(qiáng)國家對社會(huì)的控制和整合作用，從而確定社會(huì)秩序”（劉輝，2012）。因此，教育治理就是國家自身教育職能的革新和重塑，國家在教育治理體系中處于中心地位，承擔(dān)凝聚教育共識，引導(dǎo)學(xué)校、社會(huì)以及其他利益群體間關(guān)系與發(fā)展方向的職責(zé)。其次，聚焦國家的制度支撐。教育治理體系是一個(gè)非常復(fù)雜的系統(tǒng)，需要教育治理主體的主觀能動(dòng)性，也需要各主體之間的互動(dòng)和協(xié)作，而支撐這些行動(dòng)的是國家制度?！敖逃卫磉^程中的分權(quán)與賦能，是激發(fā)教育利益相關(guān)者參與教育的積極性與創(chuàng)造性的必然趨勢。但是，由于教育利益關(guān)系的紛繁復(fù)雜，建立與完善教育制度體系，尋求規(guī)制與賦能之間的合適張力，是防止教育失序、持續(xù)激發(fā)各方教育活力的重要保障”（范國睿，2018）。因此，教育治理也是一個(gè)以制度完善為中心的系統(tǒng)，通過構(gòu)建符合中國國情的、開放的、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的教育制度體系，提高教育治理體系的現(xiàn)代化水平。最后，主張治理的中國特色。教育治理在本質(zhì)上是中國教育治理實(shí)踐的反映，意味著國家對教育現(xiàn)狀和未來發(fā)展有了新的認(rèn)識，特別是對政府、學(xué)校和社會(huì)新型關(guān)系有了新的洞見與把握。如有論者所說的，教育治理的理論是新時(shí)代背景下產(chǎn)生的具有中國特色的教育政治學(xué)，是中國歷代人民創(chuàng)造的教育治理文明的延續(xù)、改進(jìn)與超越，其實(shí)踐是扎根中國大地、獲得中國實(shí)踐解釋力和不斷豐富中國經(jīng)驗(yàn)內(nèi)涵的過程（孫杰遠(yuǎn)，2020）。因此，教育治理應(yīng)該著眼中國政治與教育的特殊語境，以全面貫徹黨和國家的教育目的與方針為根本任務(wù)，通過確立政府主導(dǎo)地位，同時(shí)充分發(fā)揮市場、社會(huì)組織等主體的作用，形成中國特色社會(huì)主義教育治理體系。

在當(dāng)代中國，強(qiáng)大的國家力量和文化傳統(tǒng)使得我國內(nèi)生地形成了一套獨(dú)特的國家建構(gòu)經(jīng)驗(yàn)，并伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，塑造出一套強(qiáng)大的國家治理體系。中華人民共和國成立后，出于鞏固政權(quán)和提高管理效能的需要，國家因襲蘇聯(lián)政治模式，建立了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和高度集權(quán)的管理機(jī)制，國家權(quán)力可以深入到社會(huì)每個(gè)階層，全面支配并包攬了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生活等各個(gè)領(lǐng)域的事務(wù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了對社會(huì)的全面領(lǐng)導(dǎo)與控制。改革開放后，在全面回顧和深刻反思中華人民共和國成立以來治國理政經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，國家開始對內(nèi)改革和對外開放，廣泛吸收現(xiàn)代人類文明成果，提高國家建構(gòu)的能力。其中，最為突出的是政府職能轉(zhuǎn)型和權(quán)力運(yùn)行逐步規(guī)范化，公民權(quán)利保護(hù)不斷制度化和法治化，國家治理的主體、取向、方式以及結(jié)構(gòu)等開始轉(zhuǎn)型，重塑著社會(huì)、市場與政府間的關(guān)系（夏志強(qiáng)，2020）。中華人民共和國成立七十余年來，特別是改革開放四十余年來，國家始終立足中國教育發(fā)展實(shí)際，改革不適應(yīng)教育發(fā)展的舊制度，構(gòu)建適應(yīng)新環(huán)境、新階段和新時(shí)代的新制度，形成了具有中國特色的社會(huì)主義教育的根本制度、基本制度、重要制度，并體現(xiàn)出具有先進(jìn)性、創(chuàng)造性和生命力的制度優(yōu)勢；著眼教育現(xiàn)代化2035，中國特色社會(huì)主義教育制度會(huì)更加成熟更加完善，基本實(shí)現(xiàn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化（高書國，2020）。這個(gè)過程，也是國家教育職能健全、教育治理能力和教育改革能力提升的過程。

（二）教育治理建構(gòu)的“社會(huì)”邏輯

如前所述，對于“治理”這樣一個(gè)多少帶有后現(xiàn)代意義的理論來說，它本身就帶有“去國家化”或“國家回退”的色彩，并以去中心化、去確定性、去結(jié)構(gòu)化等為旨趣（王詩宗，2009，第23—25 頁）。斯托克、羅茨（Rhoads，R.）、戈丹（Gaudin，J-P.）等人對此都有所提及，而羅西瑙（Rosenau，J.N.）所設(shè)想的“沒有政府的治理”，便是這一立場的典型口號（羅西瑙，2001，第4—8 頁）?？茽柊推妫–olebatch，H.K.）更是直言，“治理”是一個(gè)非常有吸引力的術(shù)語，它指代了事物的一種新的狀態(tài)，即政府從提供秩序到進(jìn)行溝通，它的任務(wù)不再是決策和執(zhí)行，而是把其他一系列參與者編織在一起，這也意味著水平維度的參與越來越具有合理性（科爾巴奇，2005，第103—104 頁）。這就使得治理不可避免會(huì)與國家建構(gòu)產(chǎn)生相互沖突，一方面強(qiáng)調(diào)政府簡政放權(quán)，另一方面又強(qiáng)調(diào)國家的力量和政府的能力，權(quán)力集中難免會(huì)擠壓多元主體參與的空間。同樣，如果政府對社會(huì)領(lǐng)域或社會(huì)組織的治理能力質(zhì)疑，那么就沒有理由期望政府會(huì)下放權(quán)力給它們。雖然杰索普（Jessop，B.）在后來提出，可通過國家發(fā)揮“元治理”的功能來規(guī)避治理失敗的風(fēng)險(xiǎn)，但這依然帶來了理解上新的困惑。譬如，國家的“元治理”角色究竟在治理之內(nèi)還是治理之外？如何確保國家能夠?qū)ψ鳛椤拔幢毁x予正式的權(quán)力”的主體和作為“具有顯而易見地位”的主體做出合理的區(qū)分？成為 “元治理”主體后的國家就不具有原先的局限性嗎？不過，治理的理論意圖，比如它所主張的“治理需要權(quán)威，但這個(gè)權(quán)威并非一定是政府機(jī)關(guān)”“通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對公共事務(wù)的管理”等，也給政府、社會(huì)和教育改革提供了新的視界。

以“治理”的一般理論為參照對我國傳統(tǒng)的教育管理進(jìn)行反思，進(jìn)而建構(gòu)教育治理的新觀念、結(jié)構(gòu)和能力，這是教育治理“社會(huì)建構(gòu)”的基本路徑。這里呈現(xiàn)幾種代表性的觀點(diǎn)，譬如，有論者認(rèn)為，教育治理是指政府、社會(huì)組織、市場、公民個(gè)人等主體，通過參與、對話、談判、協(xié)商等集體選擇行動(dòng)，共同參與教育公共事務(wù)管理，共同生產(chǎn)或提供教育公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，并共同承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任（姜美玲，2009）。也有論者認(rèn)為，教育治理是指國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、利益群體和公民個(gè)體，通過一定的制度安排進(jìn)行合作互動(dòng)，共同管理教育公共事務(wù)的過程，其典型特征是多元主體參與的共同治理（褚宏啟，2014）。有論者認(rèn)為，教育治理是以政府為主導(dǎo)、市場有效介入以及社會(huì)深度參與，全面貫徹黨和國家的教育目的與方針為根本任務(wù)，促進(jìn)中國特色社會(huì)主義教育體系合理建構(gòu)的活動(dòng)與過程（蘇君陽，2021）。從以上幾個(gè)概念中可以看出，相對于教育管理，教育治理意味著國家與教育之間關(guān)系的調(diào)整，調(diào)整的目的在于克服傳統(tǒng)教育管理的弊端，以更好地管理教育公共事務(wù)。在這個(gè)過程中，國家之外的教育主體的力量被更多地強(qiáng)調(diào)，那些在以往看起來與教育并沒有直接利益關(guān)系的主體，諸如市場、社會(huì)組織、公民個(gè)體等，與政府一道構(gòu)成教育治理的新組合。同時(shí)，政府在教育治理中的剛性權(quán)力被柔性的且有節(jié)制的權(quán)力所代替，共同的價(jià)值、目標(biāo)和規(guī)則成為教育治理的重要構(gòu)成；教育治理的權(quán)威形式也發(fā)生變化，它可以是政府機(jī)構(gòu)，也可以是具有專業(yè)權(quán)威的公共機(jī)構(gòu)或私人機(jī)構(gòu)，共同形成自主自治的網(wǎng)絡(luò)體系。此外，教育治理的運(yùn)行機(jī)制是各治理主體之間的資源依賴，互動(dòng)和協(xié)作是其基本方式；教育管理的運(yùn)行機(jī)制則主要是政府對于權(quán)威的壟斷，發(fā)號施令、指定和執(zhí)行政策是其基本方式。

具體來說，教育治理建構(gòu)的“社會(huì)”邏輯，有以下幾個(gè)明顯特征。首先，治理主體的有限理性。教育治理是復(fù)雜的教育實(shí)踐，尤其是在教育改革不斷走向開放的背景下，會(huì)分化出多元而復(fù)雜的教育利益。面對教育公共利益，任何單一的治理主體都不可能做出絕對理性的選擇，因而只有有限的理性，換言之，它們都會(huì)“計(jì)算”自己能否在教育改革中獲得相應(yīng)利益。但治理主體的有限理性和利益獲得并不意味著它們會(huì)因利益沖突而導(dǎo)致分裂，而是帶有反思的立場，通過約束自身不合理要求使相互沖突的或不同的教育利益得以調(diào)和，并且采取聯(lián)合一致的教育行動(dòng)。如拉臘（Larat，F(xiàn).）所強(qiáng)調(diào)的：“治理的核心在于，公民不盡相同的喜好通過治理所涉及的內(nèi)容和手段體現(xiàn)到政治選擇和政治措施當(dāng)中，社會(huì)內(nèi)部的各種利益因此轉(zhuǎn)化為統(tǒng)一的行動(dòng)，獲得社會(huì)成員的同意和認(rèn)同?！保ㄋ{(lán)默，2005，第7 頁）其次，教育行動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)化。教育治理主體的有限理性，必然要求它們彼此之間形成權(quán)力依賴或資源依賴，因?yàn)閱我恢黧w或個(gè)人缺乏可以獨(dú)自解決教育改革中所有問題的充分知識或資源，即便政府也是如此。并且，由于各主體的權(quán)力和資源有限，它們只有基于共同的價(jià)值或目標(biāo)，通過共同參與和相互依賴，才能夠解決教育公共問題。如斯托克所說的，治理的行動(dòng)必須依靠組織的集體行動(dòng)，“為求達(dá)到目的，各個(gè)組織必須交換資源、談判共同的目標(biāo)；交換的結(jié)果不僅取決于各個(gè)參與者的資源，而且也取決于游戲的規(guī)則以及進(jìn)行交換的環(huán)境”（斯托克，2019）。因此，治理主體會(huì)傾向于選擇建立長期的協(xié)作關(guān)系，并尋求最有利于維護(hù)自身教育利益的行動(dòng)策略。最后，教育權(quán)責(zé)的一致性。教育治理在建構(gòu)新的教育秩序的過程中，需要明確教育治理行動(dòng)者的權(quán)責(zé)關(guān)系。具體來說，就是要聚焦每一個(gè)教育治理主體的權(quán)利和責(zé)任，凸顯教育治理的主體價(jià)值和公共屬性。教育治理否認(rèn)政府對于權(quán)力和權(quán)威的壟斷，但是承認(rèn)政府權(quán)力和權(quán)威的價(jià)值；強(qiáng)調(diào)教育治理主體都有參與教育的權(quán)利，同時(shí)輔之以相應(yīng)的責(zé)任；尊重各治理主體的自主性，且公共權(quán)力的行使應(yīng)該致力于教育的公共性；以政府、學(xué)校、社會(huì)等為基點(diǎn)形成教育治理的體系，并立足于以共享的教育公共權(quán)力為紐帶形成教育治理的行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。

當(dāng)然，這一建構(gòu)方式在不同發(fā)展階段，其聚焦的問題與重心也有不同。以治理作為一種“國家話語”的提出為分界點(diǎn)，在此之前，教育治理主要指向教育的公共性，它更多地被視為一種突破傳統(tǒng)教育管理的價(jià)值理念，諸如治理的多主體、權(quán)力的多中心、結(jié)構(gòu)的扁平化和網(wǎng)絡(luò)化等觀點(diǎn)，凸顯的是作為一種新型民主形態(tài)的教育治理的描繪。在此之后，教育治理的工具理性被更多地強(qiáng)調(diào)，面對教育管理中政府與學(xué)校的關(guān)系問題以及社會(huì)參與不足的問題，教育治理嘗試將其價(jià)值系統(tǒng)轉(zhuǎn)化為治理行動(dòng)和制度安排，以規(guī)范性的制度體系建設(shè)，使教育治理的理念轉(zhuǎn)化為治理實(shí)踐。隨著我國進(jìn)入新時(shí)代，教育治理開始依托和適應(yīng)中國特色的教育發(fā)展道路，并力求在其中探索出一種獨(dú)特的教育治理生態(tài)，形成教育治理的本土實(shí)踐。因此，教育治理的理想形態(tài)雖不確定，但它的概念或者它所內(nèi)含的理論意圖是清晰的，即試圖轉(zhuǎn)變政府教育職能，通過政府、學(xué)校和社會(huì)“新的組合”來優(yōu)化和發(fā)展教育治理體系，提高治理能力，進(jìn)而在更大程度上實(shí)現(xiàn)教育公共利益。

由上可以看出，教育治理的這兩種建構(gòu)方式并非完全對立，他們都主張重構(gòu)教育主體之間的關(guān)系，形成教育治理的新秩序。區(qū)別在于，前者是基于教育的國家屬性，主張凸顯國家或政府在教育治理中的主體地位與主導(dǎo)作用；而后者則是從治理的理念出發(fā)，把政府“元治理”視為教育治理的一種具體特征，強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮政府在教育治理中的統(tǒng)籌和調(diào)控作用，平衡各種利益訴求，最大限度地維護(hù)教育公共利益最大化。之所以會(huì)有這樣兩種認(rèn)識，主要原因在于它們各自捕捉到了不同的教育和治理的關(guān)系模式：前者強(qiáng)調(diào)“國家”是教育治理的根本遵循，不能降低國家或政府的重要性，而應(yīng)該重新設(shè)計(jì)、建構(gòu)教育治理體系；后者預(yù)期并力證政府會(huì)進(jìn)行“自我革命”，通過賦權(quán)學(xué)校和社會(huì)，進(jìn)而形成一種多元共治的教育格局。

三、新時(shí)代教育治理的“教育”邏輯

治理與教育之間的不同關(guān)聯(lián)方式，構(gòu)成了教育治理不同的建構(gòu)思路，因而也表現(xiàn)出不同的治理樣態(tài)?；谝陨戏治?，我們發(fā)現(xiàn)，無論是基于“國家”的邏輯還是“社會(huì)”的邏輯，教育治理的建構(gòu)都表達(dá)出弱化政府權(quán)威或中心地位，突出多元主體參與和協(xié)商、自主自治、網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)等理論意圖。這是人們對教育治理最樸素的認(rèn)識，也反映出人們對當(dāng)代教育改革所面臨困境的反思。當(dāng)然，這確實(shí)也捕捉到了教育治理最顯著的特征。不過，這些特征主要是基于“治理”的理由凝練的，不僅如此，構(gòu)成這些特征的理由也是“治理”賦予的，譬如政府失靈、市場失靈，又如自組織理論、授權(quán)理論等。說到底，之所以教育治理代替教育管理，完全是出于國家治理改革的需要，或者說，是因?yàn)閱螁我揽空蛘邔W(xué)校沒有辦法完全解決好當(dāng)代教育所面臨的諸多問題，因而需要發(fā)揮多主體的力量和優(yōu)勢，合力推進(jìn)建設(shè)教育改革和發(fā)展的新生態(tài)。假如真是這樣的話，那是不是意味著如果政府或者學(xué)校在未來完全能夠解決當(dāng)下及未來教育發(fā)展中遇到的所有問題，就不需要多元治理主體的參與，進(jìn)而不需要建立協(xié)商、合作、自主自治以及教育民主的訴求？

顯然，我們需要一個(gè)更為正當(dāng)?shù)睦碛?。這個(gè)理由不僅關(guān)涉多元治理主體行動(dòng)的充分性問題，而且涉及教育治理證成性的問題。也就是說，即便有朝一日政府或者學(xué)校憑借自身力量完全有能力解決教育遇到的所有問題，教育治理主體也依然有了解和參與教育的正當(dāng)理由。因?yàn)?，教育是他們的利益，這不僅是教育治理主體實(shí)現(xiàn)自身利益的重要途徑，也是他們公共生活的組成部分，而教育治理則是維護(hù)和保障這種利益的載體。康諾利（Connolly，W.E.）提出，“利益”的概念是同權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任、合理性等概念連在一起的，而這些概念又把現(xiàn)代的“自我”界定為公民。“個(gè)人和公民是利益的主要承擔(dān)者，說一個(gè)人有一種利益，實(shí)際上就為實(shí)現(xiàn)這種利益提供了足夠的理由，所以對人們表示尊重的方式之一，就是認(rèn)真地對待他們的利益，把他們的利益看作是值得支持的，因?yàn)樗麄兊母＠翘焐臋?quán)利”（米勒，2011，第273—274 頁）。也就是說，利益不僅“引導(dǎo)人們做出什么對自我是最佳的評價(jià)”，而且蘊(yùn)含著對個(gè)體或群體“善”的東西。在此意義上，主張某個(gè)事項(xiàng)是自己的利益，實(shí)際上隱含著對他人尊重、支持甚至保障這項(xiàng)利益的要求（程亮，2018）。更進(jìn)一步，每一個(gè)特定的利益概念必須有一個(gè)能賦予它特征的更大框架，如果沒有一個(gè)這樣的理論框架，就不可能賦予利益更充分的特征，就像如果沒有教育治理這一理論框架，人們就不會(huì)關(guān)注到自己在教育中有著特殊利益一樣。

正因?yàn)槔姘藗€(gè)體的需要、愿望或欲求，因此，它與社會(huì)之間就會(huì)形成潛在的沖突。譬如，某些“特殊利益”就會(huì)威脅公眾的利益或普遍的善。在康諾利看來，主張把個(gè)人利益放在首位的社會(huì)，損害了使它們自己長存的前提，它包含了一種自我摧毀的辯證法，人們會(huì)把道德追求看作是一種天真或?yàn)跬邪?，而不是去追求公民美德。因此，個(gè)體或群體需要對一種共同善的概念給予更大的注意，即“強(qiáng)調(diào)我們共同享有的東西，我們對將來的義務(wù)以及自我認(rèn)同和自我認(rèn)同的生活方式之間的聯(lián)系”（米勒，2011，第275—276 頁）。訴諸“利益”的概念，我們不僅可以為教育治理主體的參與進(jìn)行充分的辯護(hù)，而且能夠?yàn)榻逃卫淼慕?gòu)提供更為合宜的證成。換言之，當(dāng)我們說教育治理主體在教育上擁有權(quán)利，實(shí)際上是說教育是他們的重要利益，不僅國家和社會(huì)要對他們的利益予以認(rèn)可、尊重和保護(hù)，教育治理的建構(gòu)本身更應(yīng)該立足于“教育”的邏輯。

（一）基于“教育”邏輯的教育治理體系

1.教育治理的主體結(jié)構(gòu)與關(guān)系

顯然，無論是基于何種邏輯的教育治理，其基本結(jié)構(gòu)和框架都無法超越教育治理的一般框架，即“政府–學(xué)校–社會(huì)”的新型關(guān)系。具體而言，就是政府宏觀管理、學(xué)校自主管理、社會(huì)廣泛參與，建立由政府、學(xué)校、社會(huì)、市場等多元參與、共同治理的復(fù)合模式。在此過程中，無論是校長、教師、家庭、專家、社區(qū)、社會(huì)組織抑或是其他主體的參與，都是這個(gè)一般框架的重要內(nèi)容和構(gòu)成。本文強(qiáng)調(diào)要建立的基于“教育”邏輯的教育治理體系，與其說是建立一種新的結(jié)構(gòu)，毋寧說是型塑教育治理不同主體之間互動(dòng)和運(yùn)行的一種新的機(jī)制。也就是說，對于教育治理最初的解讀和建構(gòu)要么基于國家邏輯，要么遵循社會(huì)邏輯，而它們在本質(zhì)上都關(guān)涉權(quán)力的調(diào)整或重構(gòu)?；谶@樣的邏輯，教育治理自然就是通過教育權(quán)力的調(diào)整，讓更多與教育相關(guān)的利益主體都能參與到教育中，進(jìn)而更好地實(shí)現(xiàn)教育公共利益。這就解釋了為什么最初呼聲最高的就是讓政府放權(quán)，因?yàn)橹挥姓艡?quán)了，學(xué)校和社會(huì)才會(huì)獲得更多的自主空間和行動(dòng)策略。

基于“教育”邏輯的教育治理體系則是嘗試將教育治理更加往前推進(jìn)一步，強(qiáng)調(diào)教育治理的關(guān)注重心應(yīng)該從“權(quán)力”轉(zhuǎn)向“教育”，因?yàn)樗^不能止于政府簡政放權(quán)、學(xué)校自主辦學(xué)和社會(huì)廣泛參與，而應(yīng)該以此為前提形成新的機(jī)制，讓“教育”真正成為全社會(huì)共同利益的立場和共同責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而使“教育”本身的公共價(jià)值或公益性成為各部門、各組織深化合作和聯(lián)合行動(dòng)的契合點(diǎn)。比如，我們常常認(rèn)為現(xiàn)代教育是一種國家事權(quán)，政府通過公共財(cái)政和稅收為教育提供基本的保障，因此政府必然成為教育的不二主體。但是當(dāng)我們說國家在教育上擁有權(quán)力，實(shí)際上是在說教育是國家的重要利益，國家要求建立怎樣的教育以及以怎樣的方式發(fā)展教育，這是國家的利益；同樣的，其他教育治理主體在教育上也有重要利益，而且要求國家、社會(huì)或他人對這些利益要予以認(rèn)可、尊重和保護(hù)。否則，這些治理主體憑什么會(huì)自愿成為“教育”治理主體又能夠共同致力于“教育”公共利益最大化呢？假如“教育”不是他們的重要利益而又有一種外在的所謂權(quán)力或規(guī)則要求他們必須作為教育治理主體參與教育改革，那又怎樣保證會(huì)形成教育合力呢？當(dāng)下的家校社合作中出現(xiàn)的種種問題，不正是這種情況的真實(shí)寫照嗎？因此，首先要在不同教育治理主體中達(dá)成底線共識，強(qiáng)化治理行動(dòng)的育人價(jià)值，并經(jīng)由專業(yè)組織的引領(lǐng)或示范，促進(jìn)“教育”的價(jià)值內(nèi)涵延伸至更廣泛的社會(huì)公共領(lǐng)域。其次，要在傳統(tǒng)“政府–學(xué)校–社會(huì)”框架基礎(chǔ)上，梳理和確立各要素在教育治理中所應(yīng)觀照的教育利益和應(yīng)當(dāng)依循的教育標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)以“教育”的方式參與治理，而不只依靠行政、市場或社會(huì)的方式。最后，要梳理和辨析教育治理建構(gòu)的不同取向，譬如基于“價(jià)值”的取向及其政治的理由、基于“利益”的取向及其權(quán)利的理由、基于“專業(yè)”的取向及其權(quán)威的理由等，進(jìn)而澄清其正當(dāng)性來源，為不同教育治理主體的行動(dòng)提供正當(dāng)?shù)睦碛伞?/p>

2.教育治理的結(jié)構(gòu)特質(zhì)

如前所述，教育治理結(jié)構(gòu)主要是指建構(gòu)“政府–學(xué)校–社會(huì)”的新型關(guān)系，這一治理結(jié)構(gòu)改革涉及三個(gè)層面：政府層面主要是深化放管服改革，推動(dòng)政府教育職能深刻轉(zhuǎn)變；學(xué)校層面主要是在政府的委托下，進(jìn)一步提升自主辦學(xué)意識，提高自主辦學(xué)能力，不斷完善現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)，堅(jiān)持依法辦學(xué)；社會(huì)層面則是進(jìn)一步營造相對寬松的社會(huì)環(huán)境，鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)以社會(huì)組織為代表的社會(huì)力量參與辦學(xué)，參與教育管理、教育督導(dǎo)、檢查、評估等，提供更精準(zhǔn)、更加多元的教育服務(wù)（范國睿等，2021，第23—26 頁）。這是教育治理結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性的一面。在實(shí)踐中，教育治理的運(yùn)行不能只靠上述三個(gè)要素各自層面的改革，而是要彼此互動(dòng)和協(xié)同，這就要不斷加強(qiáng)政府管理職能的科學(xué)化和民主化建設(shè)，構(gòu)建新型的政社關(guān)系和政校關(guān)系。其中，政校關(guān)系涉及政府如何簡政放權(quán)，賦予學(xué)校何種自主發(fā)展權(quán)以及學(xué)校如何自主發(fā)展的問題；政社關(guān)系則重在如何通過制度創(chuàng)新，探索在開放的市場經(jīng)濟(jì)和利益多元的社會(huì)環(huán)境中進(jìn)行有效的協(xié)同和合作，建立由政府、市場、教育實(shí)施者和參與者共同治理的復(fù)合模式。這是教育治理結(jié)構(gòu)動(dòng)態(tài)性的一面。這意味著，在教育治理過程中，不同教育治理主體及其治理能力需要排列組合，尤其在治理的具體行動(dòng)中，需要對不同數(shù)量、層次和維度的治理主體進(jìn)行有機(jī)的組合，形成靈活性、多樣化、動(dòng)態(tài)化的教育治理共同體，共同就特定的教育問題進(jìn)行獨(dú)特的實(shí)踐。

因此，教育治理應(yīng)該彰顯包容性和契約性的特質(zhì)。正如《一起重新構(gòu)想我們的未來：為教育打造新的社會(huì)契約》所提出的：“教育在我們的社會(huì)更新與轉(zhuǎn)型中發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用。它能調(diào)動(dòng)知識，幫助我們在一個(gè)不斷變化、難以預(yù)料的世界里找到正確的方向。教育的力量就在于它能把我們與世界及彼此聯(lián)系起來，讓我們超越自己的居住空間，接觸到新的可能?！保?lián)合國教科文組織，2022，第11 頁）教育治理為這些新的可能提供了支撐，它所倡導(dǎo)的治理主體之間的多元參與、民主協(xié)商、協(xié)同發(fā)展等，就體現(xiàn)了教育對全社會(huì)的承諾：“每個(gè)人都能參與有關(guān)教育的公開討論。正是這種對參與的強(qiáng)調(diào)，鞏固了教育作為共同利益—一種人們共同選擇、共同實(shí)現(xiàn)的公共福祉—的地位?！保?lián)合國教科文組織，2022，第13 頁）因此，教育治理是一種集體行動(dòng)，就是要肯定個(gè)人和群體的尊嚴(yán)與能力，因此倡導(dǎo)通過教育把人們與世界及彼此聯(lián)系起來，確立共同的目標(biāo)，培養(yǎng)人們集體行動(dòng)的能力，增強(qiáng)共同性。教育治理又是一種公共性實(shí)踐，在制定政策和做出決策的過程中要整合不同的聲音和觀點(diǎn)，應(yīng)該讓更多人擁有發(fā)言權(quán)，“教師、青年組織、社區(qū)團(tuán)體、信托基金、非政府組織、企業(yè)、專業(yè)協(xié)會(huì)、慈善家、宗教機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織的參與，可以加強(qiáng)教育的均衡性，提高教育質(zhì)量，使教育對學(xué)生更適宜。非國家行為體在維護(hù)非歧視、機(jī)會(huì)平等和社會(huì)正義原則，保障人們享有受教育權(quán)方面，發(fā)揮著重要作用”（聯(lián)合國教科文組織，2022，第14 頁）。在此意義上，教育治理必須具有包容性和參與性，要把握教育作為公共社會(huì)事業(yè)和共同利益的根本，唯有如此，教育才能為國家現(xiàn)代化提供基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性支撐，才能建設(shè)教育公正且可持續(xù)的未來。

（二）基于“教育”邏輯的教育治理建構(gòu)

1.“教育”作為治理的共同利益

當(dāng)代教育治理擔(dān)負(fù)著許多使命和責(zé)任，它不僅要回應(yīng)社會(huì)公眾所關(guān)心或遭遇的教育問題，而且要能夠有效地解決這些問題。更重要的是，它不應(yīng)該是政治或經(jīng)濟(jì)的附屬品，而是要真正走向社會(huì)中心，成為全社會(huì)的共同利益。正如洛卡特利（Locatelli，R.）所說：“我們有必要優(yōu)化具有變革性和可替代性的治理體系，使教育成為人類及其眾多共同體都投身其中且共同努力實(shí)現(xiàn)的事業(yè)，而不只是促進(jìn)個(gè)人進(jìn)步的經(jīng)濟(jì)工具。”（Locatelli，2019，p.112）回溯當(dāng)代中國教育發(fā)展的歷史就可以知道，在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)革命和改革的歷程中，教育大多時(shí)候扮演著“附屬”或者“工具”的角色，始終是實(shí)現(xiàn)其他目標(biāo)的一種手段，更甚者，它只是少數(shù)利益相關(guān)者可欲的對象。而以教育為目的或者基于教育的治理，“無論是在教育成效還是福利方面，都意味著它是一種集體共享的努力，學(xué)生以及所有的行動(dòng)者都對特定共同體的教育計(jì)劃負(fù)有直接責(zé)任”（Locatelli，2019，p.143）。事實(shí)上，把教育視為一種集體共享的努力，就包含著治理的取向或者立場，這里的參與者并不只關(guān)注其公共的或私人的角色，而是包含其參與的目標(biāo)和方法，他們在獲得參與權(quán)利的同時(shí)，也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任并做出可能的貢獻(xiàn)。無論如何，這些都將使教育進(jìn)一步成為政府、學(xué)校、教師或教育工作者、學(xué)生、家庭、私營部門以及研究機(jī)構(gòu)的共同立場和共同利益。

教育作為一項(xiàng)共同利益，“昭示了民主參與進(jìn)程的發(fā)展，這可能得益于對所有人的賦權(quán)，使得他們能夠以一種融合的和人本主義的方式對教育負(fù)責(zé)”（Locatelli，2019，p.144）。共同利益不受所有權(quán)的影響，代表著凝聚整個(gè)共同體的規(guī)范，提倡在維護(hù)教育的非排他性的基礎(chǔ)上，通過賦權(quán)和提升合作共享的能力，矯正不恰當(dāng)?shù)母偁庩P(guān)系，使公共教育機(jī)構(gòu)和制度以更具包容性和平等的方式運(yùn)作?！肮餐钡挠^念反對將教育治理實(shí)踐建立在某一單獨(dú)的領(lǐng)域中，無論是私人領(lǐng)域還是公共領(lǐng)域，而是強(qiáng)調(diào)所有教育治理主體都平等地分擔(dān)義務(wù)并承擔(dān)責(zé)任。用揚(yáng)（Young，I.M）的話說，這是一種前瞻性的責(zé)任，含有一種“社會(huì)聯(lián)結(jié)”功能，即所有道德主體（無論是個(gè)人還是機(jī)構(gòu)）都有責(zé)任消除因不平等或明顯的差異而產(chǎn)生的不公正現(xiàn)象（Young，2006，pp.102?130）。同時(shí)，教育善物（goods）是不應(yīng)被指定或被占有的公共資源，其公共品質(zhì)也不是預(yù)先存在的，而是動(dòng)態(tài)建構(gòu)的，是由社會(huì)各組成部分相互作用的結(jié)果；它對社會(huì)共同生活的創(chuàng)造和延續(xù)至關(guān)重要，所以不能簡單地歸結(jié)為經(jīng)濟(jì)資源或生產(chǎn)要素。

教育作為一項(xiàng)共同利益，也是對當(dāng)前教育治理中功利主義模式的反思和批判。教育治理反對將教育視為實(shí)現(xiàn)某種外在目標(biāo)的工具或者手段，更反對把教育視為個(gè)體或社會(huì)的一種經(jīng)濟(jì)投資。在治理實(shí)踐中，某些個(gè)體或群體根據(jù)自身利益獨(dú)立而理性的行動(dòng)，可能會(huì)違背整個(gè)社會(huì)的最大利益，進(jìn)而導(dǎo)致“公地悲劇”（The Tragedy of the Commons）的發(fā)生。在這種情況下，避免爭搶、消耗或擠壓有限的公共教育資源的治理過程就尤為重要。重申教育的這一立場和屬性，正是為了消解在教育治理中因個(gè)體化的理性算計(jì)而可能導(dǎo)致的資源退化問題，而這原本應(yīng)該由社會(huì)成員共享并且共同負(fù)責(zé)。特別是在人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算以及可能到來的元宇宙空間，教育的責(zé)任也從制度化的學(xué)校機(jī)構(gòu)延伸至更大范圍的社會(huì)機(jī)構(gòu)與更多主體，這就更需要在高度統(tǒng)一的傳統(tǒng)管理中引入具有挑戰(zhàn)性的要素，并重新審議現(xiàn)有的社會(huì)均衡，以便重新激發(fā)創(chuàng)新和思考教育福祉及其保障制度的能力。

2.“教育”作為治理的行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)

杜威（Dewey，J.）在分析民主社會(huì)學(xué)校的環(huán)境時(shí)指出，現(xiàn)代社會(huì)是由許多“社會(huì)”松散地聯(lián)系起來的，所有這些社會(huì)共同體都有形成群體成員的主動(dòng)傾向的潛能，都希望最大限度地實(shí)現(xiàn)其成員對共同體生活的認(rèn)同?！耙粋€(gè)派系、一個(gè)俱樂部、一個(gè)團(tuán)伙、一個(gè)教唆犯的盜竊集團(tuán)、一個(gè)監(jiān)獄里的犯人，都為那些加入他們?nèi)后w或共同活動(dòng)的人提供教育的環(huán)境，正像一個(gè)教會(huì)、一個(gè)工會(huì)、一個(gè)商業(yè)團(tuán)體或一個(gè)政黨一樣。它們每一個(gè)都是一種聯(lián)合的或共同生活的模式，正如一個(gè)家庭、一個(gè)城鎮(zhèn)或一個(gè)國家一樣?！保ǘ磐?，2010，第26—27 頁）但這些共同體都可能在不同程度上局限于自身的狹隘的利益，如何超越這種狹隘的利益而尋求更大的共同體利益，就必然成為一個(gè)緊迫的問題。事實(shí)上，這種情況在教育治理中同樣存在，多元教育治理主體在教育實(shí)踐中會(huì)承擔(dān)不同類型的責(zé)任，無論從事實(shí)還是理想來看，他們在價(jià)值、經(jīng)驗(yàn)和行動(dòng)邏輯上都存在一定的距離，邊界也非常模糊，他們可能并非天然地關(guān)心教育公共事務(wù)，教育也并非與這些主體有著天然的聯(lián)系。當(dāng)教育治理倡導(dǎo)將與教育有關(guān)的多元主體納入進(jìn)去的時(shí)候，這種彼此隔離的，或者某個(gè)個(gè)體或群體的利益不為其他個(gè)體或群體認(rèn)可和接受的問題，就會(huì)凸顯出來。

因而，這就要求教育治理確立一種“教育”的邏輯和規(guī)范，把“教育”作為“治理”的基本依據(jù)、目的以及實(shí)踐方式。面對多樣化的教育治理主體，如果要形成有助于促進(jìn)治理主體參與教育的意識和能力，就必須借助教育這一機(jī)制，讓各治理主體對教育的目的或公共利益形成共同的認(rèn)識和了解，并基于這種了解和關(guān)切來指導(dǎo)和調(diào)整各自的行動(dòng)。同時(shí)，各教育治理主體之間要相互作用和相互溝通，促進(jìn)教育經(jīng)驗(yàn)的不斷調(diào)整和擴(kuò)展。教育治理所強(qiáng)調(diào)的這些不同主體的共同行動(dòng)，是教育共同利益本身所固有的，內(nèi)在于并且有助于實(shí)現(xiàn)共同利益，而不只是工具性的存在（聯(lián)合國教科文組織，2017，第70 頁）。所有在教育治理中享有重大利益的行動(dòng)者，都要參與教育服務(wù)的生產(chǎn)過程，并且應(yīng)當(dāng)在超越公私對立的基礎(chǔ)上，通過制度安排、共享治理的方法來闡明和實(shí)現(xiàn)。

具體來說，教育治理主體的行動(dòng)至少要符合以下三個(gè)“教育”標(biāo)準(zhǔn)。一、在目的上應(yīng)該符合發(fā)展性的標(biāo)準(zhǔn)。即參與的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都應(yīng)體現(xiàn)兒童立場，要以促進(jìn)兒童身心的健全和人格的完善為根本立場。二、在內(nèi)容上應(yīng)該合乎價(jià)值性的標(biāo)準(zhǔn)。即參與的事務(wù)、活動(dòng)或開展的項(xiàng)目合乎公共價(jià)值和育人價(jià)值，具體分為兩個(gè)方面：一是使參與過程所涉及的教育制度或機(jī)制，產(chǎn)生適應(yīng)新的社會(huì)發(fā)展趨勢的潛能；二是相應(yīng)地促進(jìn)受教育者掌握理解社會(huì)文化變遷的能力，并進(jìn)一步提升受教育者在理智層面反思以及推進(jìn)社會(huì)變革的可能性。三、在過程上應(yīng)凸顯道德性和專業(yè)性的標(biāo)準(zhǔn)。即參與的方式可以在道德上被廣泛接受，符合教育理論工作者、實(shí)踐工作者以及政策制定部門、社會(huì)公眾等不同角色所公認(rèn)的參與倫理，最終實(shí)現(xiàn)教育公共利益的最大化。盡管這只是一些原則性的程序架構(gòu)，但它們都有助于支撐教育決策的判斷、調(diào)整以及持續(xù)討論的展開，并且延伸至社會(huì)的不同群體，甚至使理性討論本身成為一種獨(dú)特的道德責(zé)任。

3.“教育”作為治理的聯(lián)結(jié)方式

教育治理是多元主體參與的共同治理，民主化是其精髓。在教育治理中，各治理主體的教育利益訴求能得到充分表達(dá)，教育決策、教育政策與教育立法得到充分討論與論證，并從政治生態(tài)上消除了人治顯性或者隱性存在的可能性（褚宏啟，2014）。教育治理中的民主方式，一定程度上也呼應(yīng)了杜威所說的民主社會(huì)的生活方式，在這種社會(huì)中，“各種利益相互滲透，并特別注意進(jìn)步或重新調(diào)整，這就使民主社會(huì)比其他各種社會(huì)更加關(guān)心審慎的和有系統(tǒng)的教育”（杜威，2010，第97 頁）。如果要將這種民主的觀念變成現(xiàn)實(shí)，就需要一種聯(lián)合生活，“人們參與一種有共同利益的事，每個(gè)人必須使自己的行動(dòng)參照別人的行動(dòng)，必須考慮別人的行動(dòng)，使自己的行動(dòng)有意義和有方向”（杜威，2010，第97 頁）。

教育治理作為不同教育利益主體聯(lián)合的一種形式，無疑需要成為真正民主生活的一種形式。這種民主生活可以通過教育這一“紐帶”，使分散各處的利益主體“團(tuán)結(jié)”起來，凝聚成一個(gè)較大規(guī)模的教育治理共同體。杜威在其《公眾及其問題》中已經(jīng)表明，除非各地的共同體生活能夠被重建，否則公眾無法充分地解決他們面臨的最緊迫的問題：找到和識別自己。他進(jìn)而認(rèn)為：“如果它能夠被重建，那么它將以完滿的多樣的和自由的形式出現(xiàn)，享有以前帶有邊界的聯(lián)合體所無法知曉的意義和善物。因?yàn)樗鼘⑹浅錆M活力的、可變通的以及穩(wěn)定的，能夠?qū)λ砣氲膹?fù)雜多變的世界范圍的場景做出機(jī)敏的回應(yīng)?！保―ewey，1927，p.216）在這樣一種共同體中，不同利益主體不會(huì)是相互排斥、隔絕或孤立的，公眾周圍的各類組織也不再是機(jī)械的和外部的存在，而是在組織間保持流動(dòng)性的情況下，使原本遙遠(yuǎn)的、間接的相互作用和相互依賴的聯(lián)合行動(dòng)變得可能，而且更易實(shí)現(xiàn)。不僅如此，有關(guān)教育的任何公共討論都需要落實(shí)為一些共同的行動(dòng)，即為了達(dá)成“教育”這項(xiàng)共同利益，探索參與治理的新制度或新模式。

尋求教育治理的共同體生活，也需要明確一些實(shí)現(xiàn)要件。首先，“教育”本身要成為各治理主體深化合作或聯(lián)合行動(dòng)的契合點(diǎn)。教育中有關(guān)個(gè)體取向和社會(huì)取向、個(gè)人主義和集體主義的論爭延續(xù)至今，超越公私對立、群己二元的思維方式已成趨勢，而這項(xiàng)論爭的價(jià)值不僅體現(xiàn)在觀念的突破與融合，而且意味著將視角轉(zhuǎn)換至不同社會(huì)所共同面臨的處境和議題、共享的實(shí)質(zhì)利益。其次，社會(huì)或共同體本身成為理想的教育機(jī)構(gòu)，進(jìn)而擴(kuò)展為理想的教育治理環(huán)境。在杜威看來，人們住地相近并不成為一個(gè)共同體，為一個(gè)共同目的工作的個(gè)體也不構(gòu)成一個(gè)共同體，一部為著一個(gè)共同的結(jié)果而最大限度相互合作運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)器也不一定是一個(gè)共同體，但是，“如果他們都認(rèn)識到共同的目的，大家關(guān)心這個(gè)目的，并且考慮這個(gè)目的，調(diào)節(jié)他們的特殊活動(dòng)，那么，他們就形成一個(gè)共同體”（杜威，2010，第10 頁）。更進(jìn)一步，如果共同體的行動(dòng)被參與其中的所有個(gè)體看作是善的，“同時(shí)善的實(shí)現(xiàn)達(dá)到了某種程度以至激發(fā)出一個(gè)積極的意愿和努力去維系這一聯(lián)合行動(dòng)的存在，就是因?yàn)檫@一聯(lián)合行動(dòng)是被所有人分享的善。到這個(gè)程度時(shí)，一個(gè)共同體就出現(xiàn)了”（杜威，2015，第153 頁）。在一定程度上，教育治理的理想形態(tài)就是如杜威所提出的，把大社會(huì)變成“偉大共同體”（great community）。推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化，最終的目標(biāo)可能也就在于使教育治理主體都能平等地參與一種教育的共同體生活，并在相互溝通和相互開放的基礎(chǔ)上，尋求教育的共同善（common good）。

總之，立足中國社會(huì)的總體性特征，并著眼新時(shí)代教育改革的新形勢，教育治理的建構(gòu)都要在合理確定國家定位和國家角色，合理劃分政府、學(xué)校和社會(huì)邊界的前提下，促進(jìn)其在動(dòng)態(tài)平衡中良性互動(dòng)。特別是要突出“教育”的邏輯，以教育為根本立場，讓多元教育治理主體更充分地參與和表達(dá)各自的利益訴求，最大程度地整合教育的“共同善”，進(jìn)而更高質(zhì)量地實(shí)現(xiàn)教育治理的目標(biāo)。

（杜明峰工作郵箱：dmf0213@163.com）