運(yùn)動(dòng)式治理發(fā)生機(jī)制的梳理與再闡釋

張翼 陳一帆

[摘 要]運(yùn)動(dòng)式治理是中國(guó)國(guó)家治理的重要組成部分。文章通過(guò)梳理運(yùn)動(dòng)式治理發(fā)生機(jī)制的研究，展示了官僚組織局限性、客觀制度環(huán)境、微觀主體策略選擇三個(gè)研究層次的理論解釋。文章借助組織學(xué)的理論框架，將其與社會(huì)制度環(huán)境說(shuō)、社會(huì)動(dòng)員能力下降說(shuō)、主體策略選擇說(shuō)三個(gè)理論解釋進(jìn)行互動(dòng)分析，嘗試緩解研究領(lǐng)域中存在的理論之間交流互動(dòng)缺失的矛盾，并闡釋組織學(xué)理論與其他三種解釋之間的差異與關(guān)聯(lián)。由此發(fā)現(xiàn)，社會(huì)制度環(huán)境說(shuō)、主體策略選擇說(shuō)與組織理論有著相近的解釋邏輯，可以利用組織理論對(duì)兩者進(jìn)行再闡釋，并將其納入組織理論的解釋框架內(nèi)，進(jìn)一步拓寬組織理論的解釋框架，為構(gòu)建一個(gè)統(tǒng)一的研究平臺(tái)提供理論支撐。

[關(guān)鍵詞]運(yùn)動(dòng)式治理；發(fā)生機(jī)制；組織學(xué)；理論互動(dòng)

中圖分類號(hào)：G641；X922 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-1722（2024）06-0068-03

運(yùn)動(dòng)式治理是我國(guó)治理實(shí)踐中一種極為常見的治理方式。學(xué)界普遍認(rèn)為，運(yùn)動(dòng)式治理是指公共治理主體圍繞著一項(xiàng)任務(wù)，打破常規(guī)，集聚力量，進(jìn)行自上而下的動(dòng)員，以高效、快速的態(tài)勢(shì)開展工作的治理形式，其突出特點(diǎn)是打斷官僚體制中各就其位、按部就班的常規(guī)運(yùn)作過(guò)程，代之以自上而下、政治動(dòng)員的方式調(diào)動(dòng)資源，在計(jì)劃生育、疫情防控、環(huán)境專項(xiàng)治理等領(lǐng)域的實(shí)踐中發(fā)揮了積極作用，因其具有治理效果顯著、弊端同樣明顯的特點(diǎn)，受到了學(xué)界的廣泛關(guān)注。對(duì)于其發(fā)生機(jī)制的解釋，學(xué)界持有不同觀點(diǎn)，不同學(xué)科之間的研究差異較大，各理論之間缺乏統(tǒng)一的研究框架與對(duì)話平臺(tái)，可能造成對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理發(fā)生機(jī)制研究的掣肘。

一、運(yùn)動(dòng)式治理發(fā)生機(jī)制的文獻(xiàn)回顧

文章對(duì)學(xué)界主流的有關(guān)運(yùn)動(dòng)式治理發(fā)生機(jī)制的理論作出梳理和評(píng)析，歸納總結(jié)出目前學(xué)界的解釋主要從官僚組織局限性、客觀制度環(huán)境與微觀主體策略選擇三個(gè)研究層次出發(fā)，給出了包括組織社會(huì)學(xué)解釋在內(nèi)的四種不同的邏輯闡釋。

（一）官僚組織局限性研究

通過(guò)組織學(xué)分析對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理機(jī)制的官僚組織局限性的解釋主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

其一，周雪光強(qiáng)調(diào)，我國(guó)政府體系在傳統(tǒng)時(shí)代與現(xiàn)當(dāng)代，都與韋伯的“科層制”有著本質(zhì)上的顯著差別[ 1 ]。王亞南認(rèn)為，我國(guó)的官僚體系更多地建立在分封制和家長(zhǎng)制基礎(chǔ)之上，封閉性、壟斷性是其主要特點(diǎn)，這種特點(diǎn)會(huì)使得市場(chǎng)機(jī)制失靈，其中復(fù)雜漫長(zhǎng)的委托—代理過(guò)程和信息傳遞過(guò)程，導(dǎo)致信息不對(duì)稱和選擇性執(zhí)行等問(wèn)題。渠敬東、周飛舟、應(yīng)星等指出，我國(guó)官僚體系內(nèi)部監(jiān)督成本高昂，極易滋生利益集團(tuán)。

其二，我國(guó)幅員遼闊，存在著統(tǒng)一體制與有效治理之間的深刻矛盾，會(huì)引起國(guó)家意志在執(zhí)行過(guò)程中的偏差，例如，各地區(qū)的較大差異導(dǎo)致中央政府需要給予地方政府執(zhí)行的靈活性，往往引發(fā)“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象，加劇了上下級(jí)以及中央與地方的不信任和失控。

其三，為了緩解常規(guī)的官僚體制導(dǎo)致的國(guó)家治理失控，國(guó)家需要啟動(dòng)運(yùn)動(dòng)式治理機(jī)制，糾正其失控行為。李有學(xué)指出，運(yùn)動(dòng)式治理旨在通過(guò)政治邏輯重新代替行政邏輯。此外，余亞梅、唐賢興指出，政府部門間因資源制約、組織正當(dāng)合理性和信任匱乏而帶來(lái)的諸多問(wèn)題，往往需要上級(jí)政府通過(guò)運(yùn)動(dòng)式治理機(jī)制統(tǒng)一協(xié)調(diào)[ 2 ]。

（二）客觀制度環(huán)境研究

1.社會(huì)制度環(huán)境說(shuō)

該層次的研究重點(diǎn)關(guān)注于采用運(yùn)動(dòng)式治理的主體所處的外在環(huán)境，認(rèn)為特定的社會(huì)制度環(huán)境引發(fā)了地方政府采用運(yùn)動(dòng)式治理的特定行為。例如，狄金華認(rèn)為，在以“目標(biāo)責(zé)任管理制”為特征的“壓力型體制”下，基層政府面臨多重任務(wù)下層層加碼的各類壓力，需要將“常規(guī)工作”轉(zhuǎn)為“中心工作”，即壓力型體制使得基層政府不得不采取運(yùn)動(dòng)式治理模式應(yīng)對(duì)任務(wù)的考核壓力[ 3 ]。此外，唐皇鳳指出，我國(guó)社會(huì)的維穩(wěn)成效采取“一票否決”的考核方式，導(dǎo)致地方官員高度緊張，急于“撲火滅火”，使中國(guó)式維穩(wěn)呈現(xiàn)出運(yùn)動(dòng)式治理的特征。

2.社會(huì)動(dòng)員能力下降說(shuō)

孫培軍認(rèn)為，在改革開放前，我國(guó)采取的動(dòng)員治理方式在實(shí)踐中表現(xiàn)出相當(dāng)強(qiáng)的有效性，積累了成功的經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)意識(shí)形態(tài)宣傳、組織化調(diào)控等方式，國(guó)家對(duì)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的治理表現(xiàn)出進(jìn)一步強(qiáng)化的政治動(dòng)員傾向。但在改革開放后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及多元化思想的沖擊，單位制解體后的社會(huì)成員出現(xiàn)了個(gè)體化傾向，意識(shí)形態(tài)的影響力下降，社會(huì)組織化的調(diào)控能力下降。為應(yīng)對(duì)這一情況，馮仕政提出了繼承革命意志和適應(yīng)趕超型現(xiàn)代化發(fā)展需要而建立起來(lái)的“革命教化政體”，其主要通過(guò)發(fā)動(dòng)國(guó)家運(yùn)動(dòng)的形式，應(yīng)對(duì)提升執(zhí)政合法性的內(nèi)在壓力[ 4 ]。作為現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，為了在權(quán)力具體運(yùn)作過(guò)程中實(shí)現(xiàn)再生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與基層社會(huì)的有效銜接和增強(qiáng)國(guó)家權(quán)力的合法性，不定期地采取運(yùn)動(dòng)式治理的方式，集中有效地解決一些社會(huì)重大難題是最現(xiàn)實(shí)的選擇。

（三）微觀主體策略選擇研究

有關(guān)主體策略選擇的研究強(qiáng)調(diào)治理主體的主動(dòng)性，認(rèn)為運(yùn)動(dòng)式治理是政府部門在理性思考之后的主動(dòng)選擇的結(jié)果。關(guān)于治理主體主動(dòng)選擇的成因，唐賢興強(qiáng)調(diào)，治理工具具有有限性，認(rèn)為除了運(yùn)動(dòng)式治理這種治理手段外，在很大程度上沒(méi)有其他政策工具有強(qiáng)大的社會(huì)動(dòng)員能力來(lái)達(dá)成對(duì)市場(chǎng)失靈、社會(huì)秩序維持以及法治進(jìn)程的有效治理[ 5 ]。此外，環(huán)境治理領(lǐng)域都具有很強(qiáng)的運(yùn)動(dòng)式治理色彩。楊愛平分析了珠三角在向深度一體化轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，主要采取了目標(biāo)設(shè)立、會(huì)議推動(dòng)、政策灌輸、行政包干等運(yùn)動(dòng)式治理工具，打破區(qū)域間阻隔和推動(dòng)區(qū)域一體化制度創(chuàng)新。這一層面的邏輯是政府治理工具的落后與缺乏，使得政府主動(dòng)選擇利用運(yùn)動(dòng)式治理來(lái)解決社會(huì)問(wèn)題[ 6 ]。

策略選擇的研究關(guān)注于治理主體的微觀行動(dòng)邏輯，認(rèn)為運(yùn)動(dòng)式治理是政府在治理資源與工具有限的條件下主動(dòng)的理性選擇的結(jié)果。此種分析邏輯對(duì)學(xué)界理解基層政府進(jìn)行策略選擇時(shí)的思維方式和行動(dòng)邏輯提供了足夠的理論支持。

二、運(yùn)動(dòng)式治理發(fā)生機(jī)制的再闡釋

（一）組織學(xué)與社會(huì)制度環(huán)境解釋的探討

社會(huì)制度環(huán)境的解釋從制度學(xué)派的視角出發(fā)，認(rèn)為運(yùn)動(dòng)式治理的發(fā)生機(jī)制源于我國(guó)特定的制度環(huán)境，探究其背后的深層制度邏輯，其實(shí)與組織學(xué)分析運(yùn)動(dòng)式治理發(fā)生條件與時(shí)機(jī)的思路不謀而合。具體來(lái)說(shuō)，組織學(xué)通過(guò)運(yùn)動(dòng)式治理是常規(guī)機(jī)制失敗的應(yīng)對(duì)機(jī)制這一思路認(rèn)識(shí)其啟動(dòng)的條件和時(shí)機(jī)。組織學(xué)認(rèn)為，運(yùn)動(dòng)式治理常常發(fā)生在組織環(huán)境突變或治理壓力的情形下，如嚴(yán)重的公共危機(jī)事件、短期專項(xiàng)治理等，此時(shí)官僚體制的常規(guī)機(jī)制無(wú)法有效應(yīng)對(duì)，因此，治理主體不得不采取集中資源與力量的快速動(dòng)員方式以達(dá)成治理目標(biāo)。在社會(huì)制度環(huán)境的研究中，同樣是“目標(biāo)管理責(zé)任制”與“壓力型體制”導(dǎo)致治理主體過(guò)大的治理壓力，治理主體難以通過(guò)常規(guī)的科層體制適應(yīng)外部環(huán)境的強(qiáng)大壓力，需要運(yùn)動(dòng)式治理的強(qiáng)大動(dòng)員能力突破常規(guī)治理的死板、低效等組織困境，這與研究官僚局限性的組織邏輯相契合。

此外，制度學(xué)派研究了我國(guó)官員在維穩(wěn)等領(lǐng)域面對(duì)的“一票否決”制度，官員在這一領(lǐng)域的精神尤為緊張，其更愿意偏向于利用運(yùn)動(dòng)式治理克服日常工作的弊端，以保證自身工作不被否決，這同樣是組織學(xué)的解釋范疇。

組織學(xué)認(rèn)為，某一重大事件會(huì)暴露出常規(guī)官僚機(jī)制的嚴(yán)重弊病，會(huì)成為上級(jí)主體啟動(dòng)運(yùn)動(dòng)式治理機(jī)制的合理契機(jī)，結(jié)合制度環(huán)境的研究，可以闡釋為重大事件的發(fā)生改變了處于常態(tài)的社會(huì)環(huán)境，此時(shí)治理機(jī)制應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)楦咝Ъ械倪\(yùn)動(dòng)式治理。

（二）組織學(xué)與社會(huì)動(dòng)員能力解釋的探討

社會(huì)動(dòng)員能力的分析邏輯與組織學(xué)存在本質(zhì)上的差異，很難將其完全納入組織分析框架，但不代表兩者無(wú)法互動(dòng)討論，厘清兩者的根本差異對(duì)進(jìn)一步認(rèn)識(shí)運(yùn)動(dòng)式治理的發(fā)生機(jī)制有重要意義，其對(duì)于運(yùn)動(dòng)式治理的特征總結(jié)有著統(tǒng)一的看法。

社會(huì)動(dòng)員能力層次的研究主要關(guān)注于國(guó)家對(duì)于自身執(zhí)政合法性機(jī)制的要求，使得運(yùn)動(dòng)式治理反復(fù)出現(xiàn)，以馮仕政提出的“革命教化政體”為例，該研究的解釋邏輯在于提出“國(guó)家運(yùn)動(dòng)”這一概念；該政體的突出特征是對(duì)社會(huì)改造具有強(qiáng)烈的使命感，把擁有進(jìn)行社會(huì)改造的強(qiáng)大能力作為自己的執(zhí)政合法性基礎(chǔ)。這種使命感引發(fā)了該政體執(zhí)政的內(nèi)在壓力，因此，國(guó)家需要不斷發(fā)起國(guó)家運(yùn)動(dòng)來(lái)應(yīng)對(duì)內(nèi)在壓力和鞏固合法性基礎(chǔ)。

國(guó)家運(yùn)動(dòng)的發(fā)生需要同時(shí)具備三個(gè)條件。

一是國(guó)家對(duì)社會(huì)改造有強(qiáng)烈抱負(fù)、面臨強(qiáng)大的合法性壓力。

二是國(guó)家的法治建設(shè)落后，使得國(guó)家無(wú)法通過(guò)制度化、常規(guī)化和專業(yè)化途徑實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理。

三是國(guó)家的專斷權(quán)很大，在采用激進(jìn)手段時(shí)無(wú)須經(jīng)過(guò)社會(huì)同意。從組織學(xué)的角度出發(fā)，二者的底層邏輯存在較大差異，組織學(xué)的觀點(diǎn)認(rèn)為運(yùn)動(dòng)式治理是建立在穩(wěn)定的、制度化的組織基礎(chǔ)之上的。

二者的核心差異在于：組織學(xué)理論認(rèn)為常規(guī)的治理體制是“科層制”，是一種建立在法理型權(quán)威基礎(chǔ)上的，規(guī)范化、制度化且穩(wěn)定、有序運(yùn)行的形式，具有極高的可預(yù)測(cè)性；運(yùn)動(dòng)式治理則意在打破常規(guī)，集中治理力量，通過(guò)高度動(dòng)員完成單一目標(biāo)，兩者交替作用，運(yùn)動(dòng)式治理由常規(guī)失效而發(fā)生。如果國(guó)家旨在提高自身執(zhí)政的合法性，則需要將其納入常規(guī)治理的制度化軌道。但社會(huì)動(dòng)員能力研究與此相反，它將運(yùn)動(dòng)式治理視作是應(yīng)對(duì)國(guó)家執(zhí)政合法性內(nèi)在壓力的一種重要手段，反而需要不斷啟動(dòng)“國(guó)家運(yùn)動(dòng)”以鞏固國(guó)家的合法性基礎(chǔ)，這是二者本質(zhì)的不同。

二者的共識(shí)在于：在學(xué)者的論證框架下，運(yùn)動(dòng)式治理的特征都是非制度化、非常規(guī)化和非專業(yè)化的。

（三）組織學(xué)與主體策略選擇解釋的探討

主體策略選擇研究的關(guān)注點(diǎn)則轉(zhuǎn)移到治理主體上面。在此需要明確的前提是，我國(guó)運(yùn)動(dòng)式治理的治理主體包括黨委與政府雙重主體，不僅是我國(guó)政治制度的現(xiàn)實(shí)要求，而且是運(yùn)動(dòng)式治理發(fā)生的重要條件之一。黨務(wù)系統(tǒng)擁有著專有的政治信念，人事制度對(duì)政治忠誠(chéng)有著特別的要求，其執(zhí)政的合法性包括卡里斯瑪型權(quán)威，常常以政治動(dòng)員的方式貫徹政治意圖，形成了啟動(dòng)運(yùn)動(dòng)式治理的核心邏輯。

主體策略選擇視角在微觀上研究了治理主體在資源與政策工具有限的條件下，主動(dòng)理性地啟動(dòng)運(yùn)動(dòng)式治理來(lái)應(yīng)對(duì)治理困境。其中心邏輯是：治理主體具有理性思維，其能根據(jù)客觀環(huán)境分析研判并選擇適合當(dāng)前制度環(huán)境與社會(huì)發(fā)展的治理方式，在面對(duì)社會(huì)問(wèn)題眾多、治理資源匱乏的現(xiàn)實(shí)情況下，運(yùn)動(dòng)式治理以其能夠快速、有效處理問(wèn)題并能最大化發(fā)揮治理效能的特點(diǎn)，往往被治理主體選擇成為一種經(jīng)常使用的治理工具。從組織分析出發(fā)討論，假定以中央政府為治理主體，在我國(guó)政府面臨著統(tǒng)一體制與有效治理間的深刻矛盾時(shí)，即中央想要保持自身治理意圖的貫徹落實(shí)，需要嚴(yán)格限制地方政府的自由裁量權(quán)，但這種高度的集權(quán)體制使得地方政府難以根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整政策中不符合地方實(shí)際的部分，進(jìn)而削弱國(guó)家治理的有效性。一旦中央授予地方的自由支配權(quán)力超過(guò)一定限度，在信息不對(duì)稱、信息流通層級(jí)多的情況下，又會(huì)出現(xiàn)地方對(duì)中央治理意圖的偏離、扭曲，如“選擇性執(zhí)行”“目標(biāo)置換”“共謀行為”等情況。因此，政府為緩解這一矛盾，會(huì)反復(fù)主動(dòng)利用運(yùn)動(dòng)式治理這一手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方公共治理與官僚體系運(yùn)作過(guò)程中偏差的糾正。

總結(jié)上述分析內(nèi)容，兩種理論解釋的共同之處在于，治理主體都是被視作是具有理性思考和分析能力的。在這一命題下，其行為背后的制度邏輯也能夠被更加合理的解釋。

三、結(jié)語(yǔ)

針對(duì)當(dāng)前研究領(lǐng)域存在的理論之間交流互動(dòng)缺失的現(xiàn)狀，文章借助組織學(xué)的視角，對(duì)主流的社會(huì)制度環(huán)境說(shuō)、社會(huì)動(dòng)員能力下降說(shuō)、主體策略選擇說(shuō)進(jìn)行了充分的互動(dòng)探討，并發(fā)現(xiàn)了組織學(xué)理論與其他三種解釋之間的差異與共識(shí)。通過(guò)組織理論框架下的理論互動(dòng)，發(fā)現(xiàn)社會(huì)制度環(huán)境說(shuō)、主體策略選擇說(shuō)這兩種解釋與組織理論有著密切關(guān)聯(lián)，可以使用組織理論對(duì)兩者進(jìn)行深入的再闡釋，納入組織理論的解釋框架，促進(jìn)理論交流的同時(shí)豐富了組織學(xué)的理論內(nèi)容，拓寬了其理論邊界，為深入分析國(guó)家治理問(wèn)題背后的制度邏輯并搭建統(tǒng)一的理論互動(dòng)平臺(tái)提供支撐。

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