我國環(huán)境行政公益訴訟原告資格多元化探究

高婷婷

北京市煒衡（南通）律師事務所，江蘇 南通 226000

習近平總書記在黨的二十大報告中強調(diào)“推動綠色發(fā)展，促進人與自然和諧共生”，我國在改革開放初期，一度追求經(jīng)濟效益而忽視環(huán)境效益，大量引進高污染、高耗能工業(yè)產(chǎn)業(yè)，導致我國在一段時間內(nèi)環(huán)境污染問題較為突出，為生態(tài)環(huán)境發(fā)展埋下了隱患。隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，我國逐漸意識到生態(tài)環(huán)境保護的重要性，但是仍有部分產(chǎn)業(yè)企業(yè)以生態(tài)環(huán)境換取經(jīng)濟效益，對生態(tài)環(huán)境造成極大破壞，而與之相對的環(huán)境公益訴訟卻發(fā)展緩慢，想成為環(huán)境公益訴訟的原告維護綠色生態(tài)權(quán)益并非易事，這也證明需要優(yōu)化環(huán)境公益訴訟原告主體資格來推動公益訴訟發(fā)展，構(gòu)建綠色發(fā)展道路。

一、環(huán)境公益訴訟原告主體資格的現(xiàn)狀及不足

（一）我國環(huán)境公益訴訟原告主體資格的規(guī)定

關(guān)于環(huán)境公益訴訟原告的范圍，我國法律法規(guī)中有諸多規(guī)定，《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）第五十八條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！背酥?，《民事訴訟法》第五十八條第二款同時還規(guī)定了檢察機關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告主體的資格，這也是各國環(huán)境公益訴訟最為常見的兩類原告，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中也對此作出了具體解釋。此外，2017 年第三次修正的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》（以下簡稱《海洋環(huán)境保護法》）中也規(guī)定了行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門具有環(huán)境公益訴訟原告資格。

（二）我國環(huán)境公益訴訟原告主體資格的不足

但就法律規(guī)定來看，無論是《民事訴訟法》還是相關(guān)司法解釋以及各種部門法，對于環(huán)境公益訴訟原告主體資格都有所涉及，在紙面上較為充實。但法學理論最終要付諸實踐，實現(xiàn)保護生態(tài)環(huán)境的目標。而一旦將目光投向?qū)崉战?，能夠發(fā)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟原告主體資格的確定還存在很多不足，很多相關(guān)主體難以成為環(huán)境公益訴訟的原告，難以維護綠色生態(tài)環(huán)境，也讓環(huán)境公益訴訟之路坎坷不平。

對于社會組織這一主體而言，《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）和《民事訴訟法》的規(guī)定都較為嚴格，很多社會組織作為原告的環(huán)境公益訴訟案件訴至法院要面臨的第一道難關(guān)就是法院以其不具有原告主體資格為由駁回起訴，有的案件要經(jīng)歷一審、二審乃至再審才能最終得以確認是否具備主體資格。本身我國法律規(guī)定的具有原告主體資格的社會組織就少之又少，而在司法實踐中，愿意以環(huán)境公益訴訟原告身份提起訴訟的社會組織更加稀缺。通過檢索裁判文書網(wǎng)可以發(fā)現(xiàn)，當前大多數(shù)社會組織提起的環(huán)境公益訴訟都是由“北京自然之友”“中國綠發(fā)會”等有較大影響力的社會組織提起。除此之外，相對于檢察機關(guān)和自然人來說，社會組織作為環(huán)境公益訴訟原告主體資格的知曉度較低，很多人甚至是社會組織都不知道自己還有提起環(huán)境公益訴訟的資格，這也就決定了社會組織很難提起環(huán)境公益訴訟［1］。

對于檢察機關(guān)這一主體而言，通過讓檢察機關(guān)承擔相應的公益訴訟職能，一定程度上緩解了環(huán)境公益訴訟無人問津的場面，對于改善環(huán)境有著不可忽視的作用；但是，檢察機關(guān)本身作為法律監(jiān)督機關(guān)，以原告身份介入訴訟時就難免存在一定沖突，無論是原告還是被告，其在訴訟中的本能就是盡力爭取勝訴結(jié)果，而檢察機關(guān)在訴訟中還要承擔法律監(jiān)督的職能，這難免讓檢察機關(guān)的權(quán)利和義務有了沖突。除此之外，我國相關(guān)法律還賦予了檢察機關(guān)在相關(guān)行政部門怠于履行環(huán)境公益訴訟職責時提起環(huán)境公益訴訟，而在司法實踐中，何為怠于履行？如何認定怠于履行？這些關(guān)鍵問題都缺乏詳細解釋，對于相關(guān)規(guī)定的判斷幾乎全仰仗法官的自由裁量權(quán)，這就難免讓檢察機關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告呈現(xiàn)出地域化的特點。

對于自然人這一主體而言，我國法律并沒有明確規(guī)定自然人可以作為環(huán)境公益訴訟的原告，而從法理角度來說，任何人對于侵犯自己權(quán)益的行為都有權(quán)拿起法律的武器保護自己。環(huán)境公益訴訟本身就事關(guān)每一位公民，倘若生態(tài)環(huán)境被破壞，每個人呼吸的空氣都是污濁的，每個人喝到的水都是被污染的，而作為一名環(huán)境破壞的受害者，卻不能以自己的名義對破壞環(huán)境的人提起訴訟，這就使得司法實踐中很多污染企業(yè)得不到有效管控，對環(huán)境的破壞愈加嚴重。當然我國法律沒有明確規(guī)定自然人作為環(huán)境公益訴訟原告的主體資格也是出于對訴訟效率、案件結(jié)果等多方面因素的考慮，不可否認，倘若放開自然人作為環(huán)境公益訴訟的原告資格，每個人都可以對破壞環(huán)境的行為提起訴訟，法院必然會承受更多訴累，案多人少的矛盾更加突出，環(huán)境公益訴訟案件的審判也會受到影響。

二、環(huán)境公益訴訟原告主體資格的多元化設想

環(huán)境公益訴訟事關(guān)每一位群眾，而原告主體資格是踏入環(huán)境公益訴訟的基礎性要求，當前我國環(huán)境公益訴訟原告主體較為單一，在司法實踐中很多利益相關(guān)群體難以提起公益訴訟。而隨著社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展，環(huán)境壓力也日益嚴重，環(huán)境破壞行為屢見不鮮，面對這樣的困境，我們不妨借鑒國外有效經(jīng)驗，探索環(huán)境公益訴訟原告主體資格的多元化。

（一）適當放寬環(huán)保組織參與環(huán)境公益訴訟的標準

如前文所言，環(huán)保組織要想成為環(huán)境公益訴訟的原告，需滿足一定條件，并且環(huán)保組織本身參與環(huán)境公益訴訟的積極性也不高，這就導致環(huán)保組織在司法實踐中很難承擔起保護環(huán)境的訴訟責任。要解決這個問題，提高環(huán)保組織參與環(huán)境公益訴訟的積極性，最為直接有效的方法就是有條件地放寬環(huán)保組織參與環(huán)境公益訴訟的資格，并且加大宣傳和支持力度，引導環(huán)保組織承擔起相應責任。對此，可以嘗試將環(huán)保組織的級別予以放寬，隨著環(huán)境保護意識的增強、綠色發(fā)展政策的指引，當前越來越多的環(huán)保組織不斷涌現(xiàn)。這些環(huán)保組織中符合《環(huán)境保護法》中規(guī)定的“依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記”的數(shù)量較少。而高污染、高耗能產(chǎn)業(yè)往往傾向在經(jīng)濟發(fā)展落后的地區(qū)建廠發(fā)展，因為經(jīng)濟落后地區(qū)勞動力較為廉價，而且該地區(qū)往往愿意用環(huán)境資源換取高額經(jīng)濟利益，促進當?shù)谿DP 的提升。這也就決定了很多環(huán)保組織發(fā)揮功能的地區(qū)是較為落后地區(qū)，即普通地級市，而《環(huán)境保護法》中規(guī)定的“設區(qū)的市級以上人民政府部門登記”，實際上把很多有訴訟需求的環(huán)保組織拒之訴訟門外，該地區(qū)的環(huán)保問題無法得到妥善解決，很可能會日益嚴重。除此之外，還可以加強對環(huán)保組織的引導和支持，通過定期開展相關(guān)培訓、走訪等方式，提高環(huán)保組織的法律意識和相關(guān)工作人員的法律素養(yǎng)，讓環(huán)保組織能夠意識到自己身上的法律責任，從而更好地開展環(huán)保工作。

（二）完善檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的具體制度

在當前我國司法實踐中，環(huán)境公益訴訟大多是由檢察機關(guān)提起，檢察機關(guān)在將職務犯罪偵查的職能分離出去后，也有了更多的精力和條件開展環(huán)境公益訴訟，這對于環(huán)境公益訴訟的開展無疑起到了很大的推動作用。但是結(jié)合目前的司法實踐來看，檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟仍有一些規(guī)定需要優(yōu)化。比如訴訟費的承擔規(guī)定，由原告墊付訴訟費，最終再由敗訴方承擔是我國乃至世界各國訴訟法對于訴訟費的一般規(guī)定，但是該項規(guī)定放在環(huán)境公益訴訟中仍需具體化。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，其本職工作是監(jiān)督法律制度的行使，而環(huán)境公益訴訟一般涉及高污染企業(yè)，往往要求的賠償額較大，根據(jù)訴訟案件的標的額收取訴訟費就會使得檢察機關(guān)不得不先行墊付高額訴訟費，倘若檢察機關(guān)敗訴，還要承擔敗訴的訴訟費，這樣的規(guī)定難免會打擊檢察機關(guān)參與公益訴訟的積極性。因此，建議在優(yōu)化環(huán)境公益訴訟原告主體資格的探索中，不妨嘗試讓政府為檢察機關(guān)先行墊付訴訟費，被告敗訴后再向被告追償，因為檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中實際上是代表國家提起訴訟，其保護的也是當?shù)鼐用竦纳瞽h(huán)境，而且這樣的規(guī)定也可以在一定程度上限制檢察機關(guān)濫用訴權(quán)，影響當?shù)仄髽I(yè)的正常生產(chǎn)和經(jīng)濟發(fā)展。除此之外，還可以在舉證責任方面大膽探索，當前我國法律規(guī)定檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟是舉證責任倒置，即由檢察機關(guān)承擔個人或企業(yè)破壞生態(tài)環(huán)境的舉證責任。誠然，檢察機關(guān)作為國家機關(guān)在取證方面有著較大優(yōu)勢，但考慮到環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域的特殊性以及專業(yè)性，檢察機關(guān)調(diào)查取證的優(yōu)勢不明顯，從訴訟效率角度考慮，可以嘗試在檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟中按照一般舉證責任即“誰主張，誰舉證”的責任分配方式，最大程度保障環(huán)境公益訴訟的公正性［2］。

（三）明確行政機關(guān)的環(huán)境公益訴訟原告資格

在我國，行政機關(guān)是指依法行使權(quán)力，執(zhí)行國家行政職能的國家機關(guān)。作為國家機關(guān)，依法保障公民賴以生存的自然環(huán)境是其義不容辭的責任。而我國現(xiàn)行法律對于國家行政機關(guān)能否以原告身份參加環(huán)境公益訴訟的規(guī)定較為模糊，并沒有直接承認行政機關(guān)的原告主體地位，但在實踐中又鮮有行政機關(guān)以原告身份提起環(huán)境公益訴訟。部分行政機關(guān)比如自然資源主管部門，其本身對于破壞自然環(huán)境的行為就有處罰權(quán)，但是也僅限于處罰，對于已經(jīng)遭受破壞了的自然資源后續(xù)修復及周邊居民賠償?shù)葐栴}，均不在其管轄范圍內(nèi)。而行政機關(guān)尤其是自然資源主管部門作為可以直接處罰破壞環(huán)境企業(yè)的主體，往往在調(diào)查中掌握第一手資料，倘若賦予行政機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的資格，也省去調(diào)查取證等環(huán)節(jié)，對于提高效率、節(jié)約執(zhí)法資源等方面都有極大幫助。當然，賦予行政機關(guān)提起公益訴訟的主體資格時要均衡各方利益，即行政機關(guān)要在采取告知、警告等措施無果后才可以提起環(huán)境公益訴訟，如此規(guī)定可以盡量避免行政機關(guān)懶政怠政、濫用職權(quán)。

（四）建議適當賦予自然人原告資格

環(huán)境遭受破壞直接損害的就是每一位公民的權(quán)益，而作為直接受害者，要想維護當?shù)刂T多群眾的權(quán)益，除了向具有相關(guān)執(zhí)法權(quán)的國家機關(guān)投訴、舉報以外，好像別無他法，因為我國法律并沒有賦予自然人提起環(huán)境公益訴訟的原告主體資格，這也使得破壞環(huán)境資源的行為日益猖獗。黨的二十大報告指出：“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”，作為一名公民應當積極參與社會建設，當發(fā)現(xiàn)有損害自己及其他人合法權(quán)益的行為時應當有相關(guān)的渠道進行維權(quán)。而現(xiàn)實卻是，即使公民發(fā)現(xiàn)了損害周邊群眾合法權(quán)益的破壞自然資源的行為，也礙于自己沒有環(huán)境公益訴訟原告主體資格不能提起公益訴訟，沒有辦法通過發(fā)揮自己的力量用法律的武器維護公眾的合法權(quán)益。但是，公民對社會建設的參與度往往是衡量一個社會民主與否的重要指標，也是群眾發(fā)揮主人翁精神的重要體現(xiàn)，作為與群眾息息相關(guān)的環(huán)境公益訴訟，若賦予群眾提起環(huán)境公益訴訟的資格，或能夠更好地保障群眾的合法權(quán)益。當然，考慮到若每位群眾發(fā)現(xiàn)有破壞環(huán)境資源的行為都去法院起訴，必然會給法院增加諸多訴累乃至是負擔，因此，我們可以探索有條件地賦予自然人提起環(huán)境公益訴訟的資格，比如要求自然人提起環(huán)境公益訴訟之前必須向相關(guān)行政部門反映而相關(guān)部門怠于履行職責，在此情況下，自然人才可以自己的名義提起環(huán)境公益訴訟。

三、結(jié)語

黨的二十大報告指出，“中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”。當前我國的經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)進入轉(zhuǎn)型期，要堅決遏制以破壞環(huán)境換取經(jīng)濟發(fā)展的路子。在構(gòu)建和諧社會、促進人與自然和諧共生的過程中，健全環(huán)境公益訴訟制度極為重要。而囿于當前法律規(guī)定的單一，我國環(huán)境公益訴訟原告主體較少，這在一定程度上阻礙了環(huán)境公益訴訟制度發(fā)展與完善的步伐。面對這樣的困境，不妨大膽探索，嘗試構(gòu)建多元主體的環(huán)境公益訴訟，讓每一位公民、每一個有責任的國家機關(guān)都挑起擔子、扛起旗子，共同促進我國環(huán)境公益訴訟制度的完善，共同守護我們賴以生存的家園。