法律視角下增強(qiáng)應(yīng)急管理體系建設(shè)的問題及對策

佟 曾 楊 碩

沈陽建筑大學(xué)，遼寧 沈陽 110168

當(dāng)今世界人們面對的突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)日益增加，給人民財(cái)產(chǎn)和生命安全帶來了挑戰(zhàn)和威脅，增強(qiáng)突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對能力、加強(qiáng)宏觀與微觀相結(jié)合的社會應(yīng)急治理體系布局，推進(jìn)應(yīng)急管理法律體系建設(shè)，是推進(jìn)政府治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)，也是建設(shè)法治政府，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供法治保障的重要基礎(chǔ)。2018 年應(yīng)急管理部的成立，進(jìn)一步奠定了應(yīng)急管理法治研究的基礎(chǔ)，創(chuàng)新了新時代具有中國特色的應(yīng)急管理體系，并自此不斷探索完善社會應(yīng)急治理體系的新方法、新手段，以優(yōu)化營商環(huán)境、助力新經(jīng)濟(jì)形態(tài)的生成。

一、法律視角下應(yīng)急管理體系建設(shè)的內(nèi)涵和現(xiàn)狀

（一）法律視角下應(yīng)急管理體系建設(shè)的內(nèi)涵

應(yīng)急管理體系一般是指政府及相關(guān)部門層面處理社會公眾緊急危機(jī)事件的反應(yīng)模式和運(yùn)行載體，是國家各部門、機(jī)關(guān)對應(yīng)急事件的總體統(tǒng)籌和整體規(guī)劃。在法律視角下加強(qiáng)應(yīng)急管理體系建設(shè)，就是要通過立法、司法、執(zhí)法等環(huán)節(jié)將應(yīng)急管理反應(yīng)模式法制化、規(guī)范化、制度化，從而規(guī)制反應(yīng)部門職能，提升其反應(yīng)效率，加強(qiáng)其決策的合理性、合法性以及科學(xué)性，促進(jìn)全社會應(yīng)對應(yīng)急事件的能力。［1］

（二）法律視角下應(yīng)急管理體系建設(shè)的現(xiàn)狀

隨著科技的創(chuàng)新與人民生活質(zhì)量的日益提高，我國應(yīng)急管理體系實(shí)現(xiàn)了從建國時期以單災(zāi)種應(yīng)對為主的最初階段到目前以總體國家安全觀為統(tǒng)領(lǐng)的巨大飛躍，我國越來越重視對于突發(fā)危機(jī)的預(yù)防和化解，并在如何進(jìn)行和完善應(yīng)急管理工作建設(shè)方面做出了巨大的努力。如何在法制軌道上進(jìn)行應(yīng)急管理建設(shè)，將法治建設(shè)同應(yīng)急管理體系建設(shè)進(jìn)行更為有機(jī)地結(jié)合，是目前我國政府和應(yīng)急管理部門需要深刻研究探索的問題。［2］在應(yīng)急管理部成立之前，我國應(yīng)急管理機(jī)制并不健全，相關(guān)部門存在權(quán)力分散、職能重疊、責(zé)任不清的現(xiàn)象。近年來，我國政府也非常重視應(yīng)急管理體系的建設(shè)和發(fā)展，在消防、交通、衛(wèi)生、民政、公安、海事等諸多領(lǐng)域建立了安全與保障體系。不同的領(lǐng)域具有適合自身情況的應(yīng)急管理方案，并在政府統(tǒng)一的通信保障、應(yīng)急指揮、應(yīng)急聯(lián)動統(tǒng)一部署下，也構(gòu)建了省市縣三級政府機(jī)構(gòu)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，整體上縱橫交錯，共同構(gòu)成了我國的應(yīng)急管理體系網(wǎng)絡(luò)。［3］

經(jīng)過近年的檢驗(yàn)，我國應(yīng)急管理體系肩負(fù)重任，為社會安定、人民健康作出了巨大貢獻(xiàn)。當(dāng)各種災(zāi)難來臨時，得益于我國有效的防范措施和應(yīng)急預(yù)案，保護(hù)了人民生命與財(cái)產(chǎn)的安全，保衛(wèi)了社會的安定與團(tuán)結(jié)。但隨著我國新時代經(jīng)濟(jì)的波動式發(fā)展，新興技術(shù)不斷展現(xiàn)在大眾視野中，我國傳統(tǒng)的應(yīng)急管理體系也面臨著諸多矛盾與問題，缺少完善的法治體系建設(shè)，致使諸如在自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、社會安全方面出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)不一、體系繁雜、統(tǒng)籌困難、執(zhí)行不便等問題，缺乏高度統(tǒng)一的規(guī)則，更無法律框架下的規(guī)制，使得傳統(tǒng)的應(yīng)急管理體系與新時代社會發(fā)展的需求不一致，因此，在法律視角下構(gòu)建應(yīng)急管理體系，是為適應(yīng)新時代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢，有利于經(jīng)濟(jì)、社會、文化、政治全方位提高至新層次。［4］

二、法律視角下應(yīng)急管理體系面臨的挑戰(zhàn)

黨的十八大以來，黨中央把全面依法治國納入“四個全面”的戰(zhàn)略布局，建立系統(tǒng)的、全面的法律體系成為亟待解決的問題，而應(yīng)急管理體系作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會文明發(fā)展的重要標(biāo)志之一，應(yīng)急管理體系的法治內(nèi)涵和外延也是中國特色社會主義法治的組成部分。2022 年2 月，國務(wù)院印發(fā)了《“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃》，提出增強(qiáng)“四個意識”、堅(jiān)定“四個自信”、做到“兩個維護(hù)”，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局，協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局，堅(jiān)定不移貫徹新發(fā)展理念，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，堅(jiān)持人民至上、生命至上，堅(jiān)持總體國家安全觀，更好統(tǒng)籌發(fā)展和安全，并重申應(yīng)急管理體系對社會治理的重大意義。應(yīng)急管理體系的構(gòu)成具體包括：責(zé)任體系、應(yīng)急指揮體系、法治體系以及社會共治體系。為完善法治體系，可從自然和社會兩大方面著手，逐步建設(shè)全災(zāi)種、全行業(yè)、全層級的應(yīng)急法律體系，從而提高現(xiàn)代化社會治理水平，完善新時代社會主義法治國家建設(shè)。

（一）自然災(zāi)害方面

我國是自然災(zāi)害多發(fā)的國家，防災(zāi)減災(zāi)工作始終是各級政府的工作重心，有關(guān)自然災(zāi)害類的法律文件也是應(yīng)急管理法治體系中數(shù)量最多的一類，無論是國家層面還是地方層面，對于自然災(zāi)害類法律法規(guī)的立法工作都相對比較健全。地方相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)能夠保持與國家立法相對同步，基本實(shí)現(xiàn)全災(zāi)種、全行業(yè)、全層級的立法體系框架。然而對于立法建設(shè)，部分地區(qū)目前不足之處在于，國家應(yīng)急管理上位法出臺后的相當(dāng)長時間內(nèi)，部分省市仍缺少相關(guān)配套的法律法規(guī)，由于我國自然環(huán)境的多樣性，自然災(zāi)害的預(yù)警、發(fā)生、應(yīng)急等機(jī)制存在較大差別，因此各地積極設(shè)立上位法指導(dǎo)下具有地域特色的自然災(zāi)害應(yīng)急管理?xiàng)l例，有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（二）事故災(zāi)難方面

事故災(zāi)難方面的應(yīng)急管理法律體系主要針對日常生產(chǎn)生活中所發(fā)生的重大安全事故。以L 省為例，事故災(zāi)難類應(yīng)急管理立法缺失主要表現(xiàn)為以下兩個方面：一方面，遼寧省有關(guān)事故災(zāi)難的應(yīng)急管理立法文件數(shù)量較少，尚未實(shí)現(xiàn)對事故災(zāi)難全行業(yè)的整體規(guī)制，較多行業(yè)的安全生產(chǎn)領(lǐng)域仍存在應(yīng)急管理立法空白；另一方面，目前遼寧省事故災(zāi)難類相關(guān)立法主要集中于安全生產(chǎn)領(lǐng)域，對于建筑工程的安全生產(chǎn)規(guī)定較多，容易形成該類法律體系建設(shè)的失衡情況。此外，遼寧省對此類法律法規(guī)的公示較少，相關(guān)普法工作落實(shí)不到位。

（三）公共衛(wèi)生事件方面

公共衛(wèi)生類應(yīng)急管理機(jī)制的主要特點(diǎn)為國家性法律法規(guī)與地方性法律法規(guī)的總體立法數(shù)量較少，相關(guān)應(yīng)急條例的出臺時間具有明顯的滯后性。例如，我國1989 年通過了《中華人民共和國傳染病防治法》，但直至2003 年才制定了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，這說明目前我國公共衛(wèi)生事件方面的應(yīng)急管理法制體系建設(shè)缺乏立法的前瞻性。部分地方的公共衛(wèi)生立法也有類似的問題，受社會應(yīng)急事件的影響，相關(guān)行業(yè)企業(yè)受損嚴(yán)重，生存發(fā)展出現(xiàn)難題。隨后各省市快速出臺有關(guān)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的地方應(yīng)急法案，然而，這在體現(xiàn)立法提速的同時也說明了部分省市應(yīng)急管理立法仍存在應(yīng)急性的立法思維。這種思維的突出表現(xiàn)是：只考慮解決當(dāng)前所遇問題，不具備前瞻性，甚至忽略法治建設(shè)規(guī)律和風(fēng)險(xiǎn)治理系統(tǒng)性要求，抱著出現(xiàn)問題才出臺法律的立法態(tài)度，對應(yīng)急法治缺乏科學(xué)性、系統(tǒng)性謀劃。這樣的應(yīng)急性立法思維導(dǎo)致匆忙出臺的法律法規(guī)缺乏配套的體制機(jī)制保障，在實(shí)際執(zhí)行中得不到貫徹落實(shí)，從而違背立法初衷。構(gòu)建應(yīng)急管理法治體系要及時轉(zhuǎn)變“應(yīng)急思維”，將“應(yīng)急思維”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺ㄖ嗡季S”，從而真正提高地方立法應(yīng)對突發(fā)事件的能力，為企業(yè)發(fā)展保駕護(hù)航。

（四）社會安全事件方面

在社會安全方面，國家層面的立法比較完善，但部分地方性法律法規(guī)仍存在立法空白，現(xiàn)有法律法規(guī)仍存在較強(qiáng)滯后性，地方立法的修訂未能與上位法的修改保持同步，存在上位法修改較長時間后地方應(yīng)急立法仍未修改的問題。以L省為例，《L 省實(shí)施〈中華人民共和國人民防空法〉辦法》于1998 年通過，而上位法《中華人民共和國人民防空法》1996 年通過后，又于2009 年進(jìn)行了修正，而遼寧省至今尚未依據(jù)上位法的修正改動該辦法。下位法與上位法未能及時匹配將導(dǎo)致部分規(guī)定與實(shí)際執(zhí)行相脫離的情況，不利于經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展。建議地方政府在構(gòu)建應(yīng)急管理法治體系時，重點(diǎn)關(guān)注國家相關(guān)法律法規(guī)的更新情況，同時，還需要及時修訂地方性法律法規(guī)以及規(guī)范性文件等，使其與新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、新的社會形態(tài)相匹配，進(jìn)而全面構(gòu)建緊隨經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的國家和地方配套、政府與企業(yè)協(xié)調(diào)的統(tǒng)一、健全的法制體系。

三、法律視角下應(yīng)急管理體系的完善路徑

（一）構(gòu)建全災(zāi)種、全行業(yè)、全層級的應(yīng)急法治體系

應(yīng)急事件的緊急性特點(diǎn)要求應(yīng)急管理部門具有快速反應(yīng)的能力，應(yīng)急法律文件是應(yīng)急管理部門行動的重要依據(jù)，因此規(guī)范地方應(yīng)急法律編制，制定統(tǒng)一的應(yīng)急法律文件能夠大幅提升應(yīng)急主管部門的反應(yīng)速度以及對于突發(fā)情況的處置效率。針對前述地方應(yīng)急管理法律體系缺少統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的問題，應(yīng)認(rèn)真分析地方應(yīng)急法律文件建設(shè)情況，制定出臺一部規(guī)范地方政府應(yīng)急管理規(guī)范性文件編制標(biāo)準(zhǔn)的法律，在法律形式上規(guī)范應(yīng)急管理法律標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)急管理規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)。在內(nèi)容制定方面，明確要求地方應(yīng)急法律編制細(xì)則應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)實(shí)際與政府應(yīng)急資源配置現(xiàn)狀，在充分考慮地方應(yīng)急管理工作未來走向的基礎(chǔ)上，結(jié)合國際與國家應(yīng)急管理工作形勢，盡可能減少地方政府應(yīng)急法律的修正次數(shù)，改善應(yīng)急管理文件繁多、雜亂的現(xiàn)象，提高政府應(yīng)對社會各種突發(fā)事件的響應(yīng)速度和工作效率，保證地方政府應(yīng)急法律的穩(wěn)定性與權(quán)威性。

（二）建立多元化的立法評估機(jī)制

通常情況下，立法評估是從立法的合理性、地方施行的實(shí)際情況等方面評價施行三年以上的法律法規(guī)。然而這種事后評價并不能適用于應(yīng)急管理領(lǐng)域的法律法規(guī)，對于應(yīng)急法律法規(guī)，應(yīng)當(dāng)建立健全立法前、中、后全過程評估法律法規(guī)評估工作，盡可能避免為了立法而立法的情況。同時，有必要建立第三方監(jiān)督機(jī)制和立法反饋機(jī)制，向立法機(jī)構(gòu)施加監(jiān)督壓力，鼓勵其謹(jǐn)慎立法，以遏制當(dāng)前頂層立法與底層立法內(nèi)容不協(xié)同或重疊的混亂局面。此外，還需要促進(jìn)立法評估主體的多樣化，增加公眾參與，重視政府法律顧問的智囊團(tuán)作用，促進(jìn)立法者、法律從業(yè)者和專家研究者相結(jié)合的多元化評估機(jī)制建立。

（三）完善應(yīng)急預(yù)案法律體系的實(shí)施機(jī)制

目前，應(yīng)急管理法律體系的實(shí)施機(jī)制有待完善，其中最為要緊的是對于應(yīng)急預(yù)案法律體系的構(gòu)建。目前，應(yīng)急預(yù)案的數(shù)量與質(zhì)量不成正比，應(yīng)急預(yù)案數(shù)量較大、質(zhì)量較差，預(yù)案的演練機(jī)制仍不健全，需重點(diǎn)關(guān)注。建立健全應(yīng)急管理法律體系的實(shí)施機(jī)制，首先，應(yīng)注重應(yīng)急管理法律法規(guī)的時效性，時刻關(guān)注行業(yè)動態(tài)，廢除過時準(zhǔn)則，及時訂立有利于大數(shù)據(jù)應(yīng)急管理發(fā)展的法律法規(guī)；其次，立法機(jī)關(guān)應(yīng)在大數(shù)據(jù)系統(tǒng)的管控下，針對金融業(yè)、通信業(yè)、醫(yī)療業(yè)等我國數(shù)據(jù)信息泄露風(fēng)險(xiǎn)較大的領(lǐng)域加強(qiáng)立法，在設(shè)立本領(lǐng)域明確規(guī)范的同時與其他領(lǐng)域法律法規(guī)進(jìn)行有效連接，杜絕信息犯罪案件的再度發(fā)生，多角度、多渠道保障群眾信息安全；最后，針對實(shí)際糾紛中因法律法規(guī)相互矛盾而導(dǎo)致的維權(quán)難、賠償難等問題，立法機(jī)關(guān)還需設(shè)立統(tǒng)一的參考標(biāo)準(zhǔn)。法律法規(guī)的完善可有效保護(hù)公眾權(quán)益，為應(yīng)急管理的發(fā)展提供強(qiáng)而有力的法治保障。

（四）促進(jìn)應(yīng)急管理法律體系常態(tài)化建設(shè)

還需促進(jìn)各地方應(yīng)急管理法律體系常態(tài)化建設(shè)。首先，應(yīng)加強(qiáng)應(yīng)急管理法制宣傳教育，使其趨于常態(tài)化和法治化。應(yīng)急法治宣傳教育常態(tài)化和法治化是提升全社會安全應(yīng)急素質(zhì)能力的根本途徑。各地應(yīng)當(dāng)出臺應(yīng)急普法工作相配套的實(shí)施細(xì)則或工作指南，從法律法規(guī)的角度，建立常態(tài)化、法治化的應(yīng)急安全培訓(xùn)管理機(jī)制。其次，在行政管理方面，應(yīng)將緊急情況下的法律法規(guī)普及機(jī)制納入公共應(yīng)急能力評估范圍，并納入干部評估和評價體系，以加強(qiáng)公眾和公職人員公共危機(jī)應(yīng)對能力。最后，可以將社區(qū)應(yīng)急培訓(xùn)納入課程，組織專家和研究人員編寫相關(guān)教材，在政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、農(nóng)村地區(qū)、社區(qū)、學(xué)校和家庭推廣應(yīng)急安全信息，促進(jìn)應(yīng)急法治宣傳教育的常態(tài)化和法治化。應(yīng)急管理法律體系常態(tài)化建設(shè)有助于通過危機(jī)演習(xí)及時發(fā)現(xiàn)和解決問題，增強(qiáng)公眾意識和應(yīng)對突發(fā)公共危機(jī)的能力，而且有助于公眾意識到在發(fā)生突發(fā)公共危機(jī)時應(yīng)履行和行使的義務(wù)和權(quán)利，減少權(quán)力與權(quán)利之間的沖突和阻力，促進(jìn)公共危機(jī)事件防控措施的及時有效實(shí)施。

隨著科技的創(chuàng)新與人民生活質(zhì)量的日益提高，我國應(yīng)急管理法律體系實(shí)現(xiàn)了巨大飛躍，并在如何進(jìn)行和完善應(yīng)急管理工作建設(shè)方面做出了巨大的努力，在此過程中，法治保障顯得尤為重要，因此，在自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、社會安全四個方面建設(shè)全方位、系統(tǒng)化的應(yīng)急管理法治體系，建立多元化立法評估機(jī)制，完善應(yīng)急預(yù)案法律體系的實(shí)施機(jī)制，完善應(yīng)急管理法律體系常態(tài)化建設(shè)，有利于規(guī)范應(yīng)急管理治理模式，提高現(xiàn)代化社會治理能力，整體上對全面加強(qiáng)我國應(yīng)急管理工作具有至關(guān)重要的預(yù)期作用。