襲警違法犯罪行為行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制研究

李亞琳 吳 丹

青海警官職業(yè)學(xué)院，青海 西寧 810000

一、問(wèn)題的提出

2015 年8 月29 日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)十六次會(huì)議表決通過(guò)的《中華人民共和國(guó)刑法修正案（九）》，在《中華人民共和國(guó)刑法》第二百七十七條“妨害公務(wù)罪”的原基礎(chǔ)上增加“暴力襲警條款”作為第五款?！氨┝σu警從重處罰條款施行以來(lái)，襲警案件發(fā)生量總體呈上升趨勢(shì)”［1］。層出不窮的襲警事件與暴力抗法事件不斷侵襲著民警的職業(yè)尊榮感，這導(dǎo)致了民警自身對(duì)襲警違法犯罪立法不足、執(zhí)法不嚴(yán)、司法不力的不滿，并最終形成了包括民警在內(nèi)的社會(huì)公眾對(duì)于襲警違法犯罪行為進(jìn)行嚴(yán)懲甚至降低其刑事責(zé)任立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的普遍社會(huì)期待?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》也對(duì)“健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制”作出頂層部署——“實(shí)現(xiàn)行政處罰與刑事處罰無(wú)縫銜接”。2021 年修訂的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）對(duì)行刑難銜接問(wèn)題也進(jìn)行了積極回應(yīng)①涉及《行政處罰法》第八條、第二十七條、第三十五條、第五十七條、第八十二條，共5 個(gè)條文，其中，第二十七條是調(diào)整行政執(zhí)法與刑事司法的核心條款。。因此，筆者嘗試以襲警違法犯罪的行刑銜接機(jī)制作為研究對(duì)象，對(duì)襲警違法犯罪行刑銜接機(jī)制存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題進(jìn)行分析，探討如何就襲警違法犯罪行為進(jìn)行行刑銜接機(jī)制的構(gòu)建與完善。

二、襲警違法犯罪行刑銜接機(jī)制存在的現(xiàn)實(shí)困境

（一）行政執(zhí)法與刑事司法銜接的制度空轉(zhuǎn)

關(guān)于襲警違法犯罪行刑銜接，在司法實(shí)務(wù)中存在著案件從治安管理部門(mén)向刑事偵查部門(mén)的跨部門(mén)移送難度大、程序缺失、監(jiān)管不力等問(wèn)題。究其原因是在于行政犯罪行為的雙重違法性及行政犯罪行為責(zé)任落實(shí)的二元化構(gòu)造［2］。因此，襲警違法犯罪行為的行刑銜接制度的展開(kāi)，不僅應(yīng)當(dāng)關(guān)注行政實(shí)體法與刑事實(shí)體法在法律規(guī)范上的銜接，還應(yīng)當(dāng)關(guān)注行政程序法與刑事程序法的銜接，以解決銜接制度運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中由于行政、刑事實(shí)體法，行政、刑事程序法復(fù)雜交織而導(dǎo)致的制度運(yùn)行不暢的問(wèn)題，從而避免銜接制度出現(xiàn)空轉(zhuǎn)情形。

（二）實(shí)體判斷要素存在爭(zhēng)議

襲警不法行為尚未在治安違法行為和刑事犯罪行為之間進(jìn)行程度、標(biāo)準(zhǔn)的明晰。刑事法律通過(guò)嚴(yán)苛的刑罰方式對(duì)社會(huì)創(chuàng)設(shè)刑法所不允許的風(fēng)險(xiǎn)的行為進(jìn)行否定的評(píng)價(jià)。但并非所有對(duì)社會(huì)創(chuàng)設(shè)風(fēng)險(xiǎn)的行為都需要?jiǎng)佑眯塘P來(lái)加以評(píng)價(jià)［3］。襲警違法犯罪行刑銜接制度構(gòu)建的當(dāng)務(wù)之急是厘清違法行為和犯罪行為的界限?，F(xiàn)有的法律規(guī)定對(duì)行為人實(shí)施的行為究竟是襲警違法行為還是襲警犯罪行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)判斷時(shí)，缺乏明確統(tǒng)一的判斷標(biāo)準(zhǔn)和操作指引。比如針對(duì)襲警違法犯罪行為的實(shí)體規(guī)范依據(jù)常見(jiàn)為“違法行為涉嫌犯罪的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任”①參見(jiàn)《行政處罰法》（2021 修訂）第二十七條 違法行為涉嫌犯罪的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任.對(duì)依法不需要追究刑事責(zé)任或者免予刑事處罰，但應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件移送有關(guān)行政機(jī)關(guān)。行政處罰實(shí)施機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，建立健全案件移送制度，加強(qiáng)證據(jù)材料移交、接收銜接，完善案件處理信息通報(bào)機(jī)制。。通過(guò)分析收集到的襲警違法犯罪的案例不難看出，襲警罪在司法實(shí)務(wù)中確有擴(kuò)大適用之嫌。針對(duì)輕微暴力行為即課以刑罰的做法固然兼顧了在目前惡劣執(zhí)法環(huán)境下民警的執(zhí)法權(quán)威以及人身安全，但更是因?yàn)橐u警行為本身認(rèn)定模糊標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)認(rèn)定困難。

（三）案件移送程序斷層

襲警違法犯罪行為在程序?qū)用婷媾R著具體移送規(guī)定缺失的窘境。行政執(zhí)法與刑事司法作為公權(quán)力機(jī)關(guān)社會(huì)管理的必要手段，二者雖然隸屬于不同的權(quán)力運(yùn)行體系，但仍舊存在著緊密的聯(lián)系：“行政權(quán)是行政管理權(quán)，司法權(quán)則是司法審判權(quán)。襲警違法犯罪銜接機(jī)制必須以厘清行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)權(quán)力的邊界作為邏輯前提，減少或避免由于隸屬于不同類型的權(quán)力運(yùn)行體系，而導(dǎo)致的制度阻滯甚至空轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生?！保?］司法實(shí)踐中，有關(guān)襲警違法犯罪行為行刑銜接的程序性規(guī)定，僅對(duì)移送機(jī)關(guān)、移送證據(jù)進(jìn)行了簡(jiǎn)單的原則性、概括性的規(guī)定，并沒(méi)有提供移送程序的具體制度供給和操作思路。此外，襲警違法犯罪行為在程序?qū)用孢€面臨著不同類型證據(jù)移送與轉(zhuǎn)化規(guī)定缺失的窘境。“在司法實(shí)踐中，由于相關(guān)法律規(guī)定都沒(méi)有提到如何賦予違法行為調(diào)查取證過(guò)程中的行政違法證據(jù)以證據(jù)資格，也沒(méi)有明確的規(guī)定，對(duì)于在治安管理部門(mén)辦理行政案件程序中收集到的其他證據(jù)，能否有進(jìn)入后續(xù)刑事訴訟階段的資格以及這種資格對(duì)應(yīng)的具體標(biāo)準(zhǔn)，這導(dǎo)致刑事偵查部門(mén)對(duì)于移交的證據(jù)在適用上也面臨進(jìn)退兩難的境地?！保?］。

三、襲警違法犯罪行刑銜接機(jī)制完善路徑

（一）法律實(shí)體銜接層面

基于實(shí)用主義立場(chǎng)，重塑襲警行政違法與刑事犯罪的實(shí)體界分標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建違法犯罪構(gòu)成要件梳理制度、行刑銜接清單管理制度，用“形式化的案件移送標(biāo)準(zhǔn)”代替“實(shí)質(zhì)化的案件移送標(biāo)準(zhǔn)”。

1.重塑襲警行政違法與刑事犯罪的實(shí)體界分標(biāo)準(zhǔn)

《行政處罰法》等法律賦予了行政機(jī)關(guān)將符合刑事立案標(biāo)準(zhǔn)的案件移送至司法機(jī)關(guān)的法定權(quán)力，相關(guān)法條設(shè)立的邏輯前提是，行政機(jī)關(guān)在案件移送前需進(jìn)行對(duì)案件性質(zhì)的實(shí)體性判斷，但對(duì)行政機(jī)關(guān)的工作人員來(lái)說(shuō)，對(duì)某一具體違法行為進(jìn)行是否符合刑事立案標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)判斷本身存在一定的難度。因此，通過(guò)制定規(guī)范性文件明確襲警違法犯罪行為的實(shí)體界分標(biāo)準(zhǔn)，在行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)簡(jiǎn)單的行政處罰已經(jīng)不能評(píng)價(jià)當(dāng)事人的不法行為時(shí)，將已經(jīng)無(wú)法用行政處罰進(jìn)行負(fù)面評(píng)價(jià)的行政犯罪行為移送至司法機(jī)關(guān)，并通過(guò)《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》以及《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》等規(guī)范性文件對(duì)行政案件移送之后的審查立案、審查起訴等環(huán)節(jié)進(jìn)行細(xì)致規(guī)范，以彌合行政機(jī)關(guān)在前置判斷時(shí)出現(xiàn)的偏差和失誤。

2.構(gòu)建襲警違法犯罪構(gòu)成要件梳理制度

構(gòu)成要件梳理制度對(duì)提高行政機(jī)關(guān)前置判斷的精準(zhǔn)程度、降低甚至排除案件定性上的偏差和失誤意義重大。根據(jù)立法精神梳理襲警罪的構(gòu)成要素：一是襲警罪的犯罪客體，本罪的犯罪客體是復(fù)雜客體，既包括與人民警察公務(wù)職權(quán)相關(guān)聯(lián)的公共秩序，也包括人民警察的人身安全；二是襲警罪的客觀行為，即襲警罪的行為方式是以“暴力”這種有形的物理力襲擊正在依法執(zhí)行職務(wù)的人民警察。如果行為人僅實(shí)施了程度輕微的暴力行為，則無(wú)法認(rèn)定其襲警；三是關(guān)于“暴力”的程度，應(yīng)當(dāng)以是否足以影響職務(wù)執(zhí)行作為判斷前提，比如，用手拍打人民警察的臂膀，不足以造成輕微傷的，顯然是完全不足以影響職務(wù)的依法進(jìn)行的；四是時(shí)效性要求，這里的時(shí)效性，指的是暴力襲擊的發(fā)生時(shí)間，從人民警察開(kāi)始依法執(zhí)行職務(wù)直至將職務(wù)依法執(zhí)行完畢這一期間；五是執(zhí)法主體的合法性要求，該職務(wù)行為應(yīng)當(dāng)具有合法性；六是犯罪主體，本罪主體為一般主體，即達(dá)到刑事責(zé)任年齡，具備刑事責(zé)任能力；七是犯罪主觀方面，本罪是故意犯罪，行為人對(duì)其暴力襲擊正在依法執(zhí)行職務(wù)的人民警察的行為性質(zhì)與結(jié)果是明知的，并持以希望或放任的主觀態(tài)度。

3.構(gòu)建襲警違法犯罪移送目錄清單制度

對(duì)襲警違法犯罪行為可能涉及的法律規(guī)定進(jìn)行全面梳理，逐項(xiàng)對(duì)違法行為的規(guī)范名稱、懲處依據(jù)、可能涉及的刑事罪名、具體的移送標(biāo)準(zhǔn)、需要移交的證據(jù)材料加以明確?！斑@種做法的優(yōu)勢(shì)就在于，將案件移送標(biāo)準(zhǔn)從抽象的‘實(shí)質(zhì)’轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)質(zhì)的‘形式化’，以操作手冊(cè)的思維限縮行政機(jī)關(guān)前置判斷的空間，紓解行政機(jī)關(guān)前置認(rèn)定違法行為涉嫌構(gòu)成犯罪這種有罪推定的困境?！保?］行刑銜接清單管理制度是在對(duì)襲警違法、犯罪法律規(guī)范進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，在認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)層面對(duì)行政違法和刑事犯罪從主體、主觀方面、客體、客觀方面進(jìn)行對(duì)標(biāo)，從而構(gòu)建起極具操作性的案件移送標(biāo)準(zhǔn)。

4.構(gòu)建襲警違法犯罪行刑責(zé)任銜接制度

構(gòu)建襲警違法犯罪行刑責(zé)任銜接制其中一個(gè)功能是為了解決司法實(shí)務(wù)中可能出現(xiàn)的對(duì)一行為人實(shí)施的一個(gè)不法行為從違法層面和犯罪層面重復(fù)評(píng)價(jià)的情況，重復(fù)評(píng)價(jià)可能會(huì)導(dǎo)致行為人面臨更重的刑罰，不利于實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)。“襲警違法犯罪行刑責(zé)任銜接不僅要考慮行為人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政責(zé)任和刑事責(zé)任，還應(yīng)當(dāng)關(guān)注到二者競(jìng)合時(shí)當(dāng)事人應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，并考慮在此種情況下的責(zé)任折抵的具體適用規(guī)則?！保?］刑事責(zé)任中常見(jiàn)人身罰、財(cái)產(chǎn)罰并不能代替行政責(zé)任中的申誡罰、資格罰實(shí)現(xiàn)對(duì)行為人的懲處，也不能避免后續(xù)危害結(jié)果的再次發(fā)生。因此，有必要通過(guò)并行適用行政處罰而彌補(bǔ)刑事處罰預(yù)防與打擊犯罪的不足。在確立行政責(zé)任與刑事責(zé)任的并處適用模式的同時(shí)，堅(jiān)持刑事責(zé)任優(yōu)先原則。具體適用上采取功能相似責(zé)任形式折抵、功能相異責(zé)任形式并處規(guī)則。具體而言，就是針對(duì)人身罰、財(cái)產(chǎn)罰等性質(zhì)相同的處罰不得累加或者重復(fù)適用；針對(duì)性質(zhì)不同的處罰可以并處適用。

（二）法律程序銜接層面

襲警違法犯罪行刑程序銜接，是指治安管理部門(mén)和刑事偵查部門(mén)在具體案件移送過(guò)程中涉及的程序銜接問(wèn)題［8］。程序銜接的重點(diǎn)是行政證據(jù)與司法證據(jù)的銜接制度的構(gòu)建。

1.構(gòu)建行政證據(jù)與司法證據(jù)銜接制度

證據(jù)法學(xué)界和實(shí)務(wù)界的通說(shuō)。行政違法程序中收集到的實(shí)物證據(jù)可以直接作為證據(jù)使用，具備刑事證據(jù)資格；言詞證據(jù)則需重新收集。需要特別提示的是，行政程序收集的言詞證據(jù)并不是當(dāng)然地會(huì)被排除在刑事訴訟程序外。以“鑒定意見(jiàn)”為準(zhǔn)，“司法實(shí)踐中，經(jīng)具有鑒定資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)依法作出的‘鑒定意見(jiàn)’，由于得到該證據(jù)的嚴(yán)苛程序和可靠結(jié)論，經(jīng)司法機(jī)關(guān)進(jìn)行嚴(yán)格審查，再經(jīng)過(guò)法庭質(zhì)證后，也能順利獲得進(jìn)入刑事訴訟程序的資格［9］”。

2.堅(jiān)持刑事程序優(yōu)先原則，實(shí)現(xiàn)行政刑事責(zé)任追究程序的銜接

面對(duì)阻礙執(zhí)行職務(wù)的行政違法行為，公安機(jī)關(guān)治安管理部門(mén)啟動(dòng)行政案件辦理程序進(jìn)行查處，在進(jìn)入調(diào)查取證程序后，發(fā)現(xiàn)阻礙執(zhí)行職務(wù)的行為可能涉嫌構(gòu)成妨害公務(wù)罪，而將案件移交至刑事偵查部門(mén)，刑事偵查部門(mén)經(jīng)立案審查程序后啟動(dòng)偵查程序。治安管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)分兩步向刑事偵查部門(mén)移交案件證據(jù)材料。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在向刑事偵查部門(mén)進(jìn)行案件移送時(shí)，不僅應(yīng)當(dāng)移交涉及的全部法律文書(shū)，還應(yīng)當(dāng)在刑事偵查部門(mén)制作并上傳《立案決定書(shū)》后，及時(shí)將與案件有關(guān)的其他證據(jù)材料以及行政案件辦理過(guò)程中收集到的實(shí)物證據(jù)全部移交至刑事偵查部門(mén)。

3.健全案件雙向咨詢制度

《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《銜接意見(jiàn)》）中，明確了“健全案件咨詢制度”的頂層設(shè)計(jì)思路。這種案件咨詢制度不僅是雙向的，還是涉及案件辦理全程的。第一，公安機(jī)關(guān)治安管理部門(mén)在受理案情疑難且沒(méi)有辦法明確案件性質(zhì)的襲警案件時(shí)，可以就立案追訴標(biāo)準(zhǔn)、需要固定的證據(jù)種類和內(nèi)容等問(wèn)題及時(shí)與刑事偵查部門(mén)進(jìn)行問(wèn)詢和溝通；第二，刑事偵查部門(mén)可以就移送的案件的基本事實(shí)情況、目前調(diào)查取證的進(jìn)度與治安管理部門(mén)進(jìn)行溝通。

4.健全行刑銜接信息共享制度

根據(jù)《銜接意見(jiàn)》的規(guī)定，第一，應(yīng)當(dāng)利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)搭建專門(mén)的辦案信息共享平臺(tái)；第二，基于平臺(tái)搭建以實(shí)現(xiàn)案件信息即時(shí)互通，治安管理部門(mén)應(yīng)將查處、移送的案件信息及時(shí)進(jìn)行信息錄入。針對(duì)襲警違法犯罪案件，公安機(jī)關(guān)治安管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)將案件性質(zhì)不明確時(shí)的所有證據(jù)材料及時(shí)上傳至執(zhí)法辦案平臺(tái)，在襲警案件確立為刑事案件后，刑事偵查部門(mén)也應(yīng)當(dāng)將采取的刑事強(qiáng)制措施的辦理情況及時(shí)錄入執(zhí)法辦案平臺(tái)。信息共享機(jī)制可以連通公安機(jī)關(guān)不同部門(mén)之間的信息孤島，實(shí)現(xiàn)案件辦理、移送信息即時(shí)共享。