實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的地方財政支出需求展望

李 冰 冰

一、引言

黨的二十大報告提出了實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)和要求,到2035年中國將基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化,屆時人均GDP將達到中等發(fā)達國家水平,科技領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)高水平自立自強,建成現(xiàn)代化經(jīng)濟體系,基本公共服務(wù)實現(xiàn)均等化,全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展。

實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化需要強有力的財政支持,在2035年的戰(zhàn)略目標(biāo)體系中,增強科技實力、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系、實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化幾方面均與財政支出緊密相關(guān)。在科技支出方面,當(dāng)前中國的財政性科技經(jīng)費占比已處于較高水平。在經(jīng)濟體系建設(shè)方面,中國經(jīng)濟建設(shè)性財政支出占GDP比重高于OECD國家,這受到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高峰期的影響,預(yù)期未來經(jīng)濟建設(shè)性支出將逐步回歸常態(tài)化水平,占比將明顯下降。但是在基本公共服務(wù)均等化和實現(xiàn)共同富裕方面,中國社會福利性財政支出占GDP比重明顯低于OECD國家,預(yù)期未來將逐步提高,這也是中國式現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)面臨的最主要財政壓力。

本文對2035年實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化對地方財政支出的需求進行了展望。公共教育支出、公共醫(yī)療衛(wèi)生支出、公共養(yǎng)老金支出占到社會福利性公共支出的90%以上,是基本公共服務(wù)的最主要部分,也是本文關(guān)注的重點。本文測算了2035年地方財政在教育、醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老金方面的支出,測算基本思路如下:首先對照OECD國家的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),根據(jù)實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化所達到的經(jīng)濟發(fā)展水平、共同富裕下的基本公共服務(wù)均等化目標(biāo),結(jié)合人口變動趨勢和中國的國情,測算2035年全國層面教育、醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老金的公共支出需求;然后根據(jù)當(dāng)前中央和地方在教育、醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老金領(lǐng)域的財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分,測算2035年這三個領(lǐng)域公共支出中需要地方承擔(dān)的規(guī)模。

目前,公共教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、公共養(yǎng)老金領(lǐng)域的財政支出仍然以地方支出為主。雖然職工基本養(yǎng)老保險2022年開始全國統(tǒng)籌,但制度設(shè)計上仍然建立中央和地方分責(zé)機制,強調(diào)壓實地方主體責(zé)任。當(dāng)前這些領(lǐng)域的服務(wù)水平與OECD國家差距仍然較大,實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化需要持續(xù)加強這三個公共服務(wù)領(lǐng)域的支出,預(yù)計2035年地方財政承擔(dān)的支出將增加,尤其是公共醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老金支出將大幅增加。

二、實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的財政支出需求

本文將中國財政支出的四本賬預(yù)算進行加總,計算全口徑財政支出,并將全口徑財政支出根據(jù)國際可比原則按照功能分類方法分為經(jīng)濟建設(shè)性支出、社會福利性支出、基本政府職能支出三大類。根據(jù)IMF政府支出功能分類,本文將一般公共服務(wù)支出、國防支出、公共秩序和安全、環(huán)境保護劃為基本政府職能支出,將經(jīng)濟事務(wù)支出、住房和社區(qū)支出劃為經(jīng)濟建設(shè)性支出,將教育支出、衛(wèi)生支出、娛樂文化和宗教支出、社會保護支出劃為社會福利性支出。在將中國的財政支出進行劃分時也遵循以上原則,具體分類方法參見汪德華和李冰冰(2023)工作論文(1)參見汪德華、李冰冰:《從單峰到雙峰——1953—2019年中國財政支出結(jié)構(gòu)大轉(zhuǎn)型》,工作論文2023年。。

2007—2019年,中國全口徑財政支出占GDP的比重持續(xù)上升,從2007年的27.83%上升到2019年的37.79%,其中在2009年有一個短暫跳躍。具體來講,經(jīng)濟建設(shè)性支出占比在2007—2011年間超過其他兩類支出,其中2009年有短暫大幅提升。2018年之后中國的經(jīng)濟建設(shè)性支出占比有下降趨勢,到2019年降為13.58%。社會福利性支出占比持續(xù)上升,2012年開始超過經(jīng)濟建設(shè)性支出,成為最大的支出項目,2019年社會福利性支出占GDP比重達到16.21%,較經(jīng)濟建設(shè)性支出占比高出2.62個百分點?；菊毮苤С稣急认鄬Ψ€(wěn)定,2007—2019年間穩(wěn)定在7.5%左右。

為了展望2035年的財政支出,本文比較了OECD國家的支出結(jié)構(gòu)。根據(jù)黨的二十大報告提出的2035年人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達到中等發(fā)達國家水平目標(biāo),首先挑選當(dāng)前達到中等發(fā)達國家水平的OECD國家。中等發(fā)達國家水平的標(biāo)準(zhǔn)大約是人均GDP達到23000美元,由于可得數(shù)據(jù)中目前人均GDP在23000美元的國家數(shù)量很少(2)根據(jù)世界銀行WDI2020數(shù)據(jù)庫,2019年人均GDP在20000～25000美元的國家僅有7個。,考慮到數(shù)據(jù)可及性,將OECD國家中人均GDP排名后40%的國家作為對照國家(3)這些國家包括哥倫比亞、土耳其、墨西哥、哥斯達黎加、波蘭、智利、匈牙利、拉脫維亞、立陶宛、斯洛伐克、希臘、捷克、愛沙尼亞、葡萄牙、斯洛文尼亞。,他們的人均GDP水平在6600～26000美元之間。同時也對比了OECD全部國家的平均值以及美國、英國、法國等其他大國。OECD國家支出數(shù)據(jù)來自IMF政府財政統(tǒng)計。

中國全口徑財政支出占GDP的比重較OECD后40%國家平均值低2.7個百分點,比OECD所有國家的平均值低4.5個百分點。中國經(jīng)濟建設(shè)性支出占GDP的比重遠高于OECD國家,2019年中國經(jīng)濟建設(shè)性支出占GDP的比重為13.58%,而OECD后40%國家平均值僅為1.27%,OECD全部國家平均值為1.22%。中國的經(jīng)濟建設(shè)性支出占比較高,與中國特殊的國情和發(fā)展階段有關(guān),作為發(fā)展中國家,中國需要投入更多的財政支出進行大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和促進經(jīng)濟發(fā)展,同時,中國特殊的制度體系進一步加劇了這一趨勢。

中國的社會福利性支出占GDP的比重與OECD國家相比差距較大,較OECD后40%國家平均值低9.31個百分點,較OECD全部國家的平均值低11.77個百分點。盡管中國自2012年以來在推進基本公共服務(wù)均等化、促進基本公共服務(wù)向農(nóng)村人口、流動人口和低收入家庭延伸方面取得了很大進展,社會福利性支出的占比也不斷增長,但與OECD國家的差距仍然很大?？紤]到當(dāng)前不同群體之間享受的基本公共服務(wù)水平仍然不均衡以及未來日益加劇的老齡化問題,為實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化和基本公共服務(wù)均等化,預(yù)計中國的社會福利性支出占比將持續(xù)上升。

三、中國式現(xiàn)代化目標(biāo)下重點領(lǐng)域的財政支出展望

教育、醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老金是公共服務(wù)支出最主要方面,也是未來實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)財政支出面臨的重要挑戰(zhàn)。研究分析了當(dāng)前教育、醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老金三個公共服務(wù)領(lǐng)域的現(xiàn)狀及與OECD國家的對比,并對2035年三大類基本公共服務(wù)支出需求進行了預(yù)測。

(一)教育支出展望

我國財政性教育經(jīng)費占GDP的比重約為4%,接近于OECD國家的平均水平。但是從生均經(jīng)費來看,我國各個教育階段的生均經(jīng)費均明顯低于對照國家,更低于美國、英國等大國。中國高等教育階段的生均經(jīng)費支出是OECD后40%國家平均值的79%,是OECD全部國家平均值的51%;但小學(xué)和初中教育階段生均經(jīng)費支出僅分別為OECD后40%國家平均值的43.7%和56.3%,為OECD全部國家平均值的31.2%和37.9%。

從入學(xué)率來看,根據(jù)2020年人口普查數(shù)據(jù),義務(wù)教育階段的入學(xué)率已經(jīng)接近于100%,18歲人口高中階段的入學(xué)率(4)這里入學(xué)率指18歲人口中正在接受高中教育或已經(jīng)接受完高中教育的比例,這一概念與教育部《全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》中公布的毛入學(xué)率概念不同,教育部公布的高中階段毛入學(xué)率達到91%以上,其指的是高中階段在校生(不考慮年齡)占15～17歲年齡組人口數(shù)的百分比。達到80%。高等教育擴張很快,2020年20歲人口高等教育的入學(xué)率為58.5%,較2010年增長了31.28個百分點,已經(jīng)超過OECD國家的平均水平。但是不同地區(qū)人口的高等教育入學(xué)率存在顯著差異,中國城市地區(qū)、鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)20歲人口的高等教育入學(xué)率分別為72%、55.5%和32.32%。

根據(jù)聯(lián)合國人口預(yù)測數(shù)據(jù)和OECD國家的生均經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn),本文測算了中國2035年的教育支出。根據(jù)聯(lián)合國的人口預(yù)測數(shù)據(jù)(World Population Prospects 2022),中國6～11歲、12～14歲、15～17歲、18～21歲人口到2035年分別約為6151萬、3271萬、4487萬、7148萬人,較2020年人口普查數(shù)據(jù)相比,6～11歲、12～14歲人口分別減少4723萬人、1750萬人,15～17歲、18～21歲人口分別增加60萬人、1457萬人。

假設(shè)初等教育和中等教育的入學(xué)率分別達到100%,18～21歲人口高等教育入學(xué)率為60%,同時假設(shè)生均經(jīng)費支出按照OECD全部國家的平均水平執(zhí)行。根據(jù)當(dāng)前的教育經(jīng)費來源情況,假設(shè)2035年中等教育和初等教育的教育經(jīng)費中90%來自財政性經(jīng)費,高等教育經(jīng)費中63.27%來自財政性經(jīng)費,那么預(yù)計2035年中國小學(xué)到高等教育階段的財政性教育經(jīng)費支出占GDP的比重將達到3.72%,較2019年提高0.06個百分點。其中,小學(xué)和初中階段教育的財政性經(jīng)費支出占GDP比重將減少0.2和0.14個百分點,這主要是因為這兩個教育階段學(xué)齡人口的減少導(dǎo)致,高中和高等教育階段的財政性教育經(jīng)費占GDP比重將分別增長0.3和0.1個百分點(詳見下頁表1)。

表1 2035年教育支出預(yù)測

(二)醫(yī)療衛(wèi)生支出展望

中國在醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)方面與OECD國家差距較大。2018年中國的醫(yī)療衛(wèi)生公共支出占GDP的比重為2.9%,較OECD后40%國家均值低1.8個百分點,較OECD國家均值低6.2個百分點。如果與美國、法國、日本、德國等OECD富裕國家比較,這一差距更大。中國每千人口執(zhí)業(yè)醫(yī)生數(shù)、每千人口執(zhí)業(yè)護士數(shù)分別為2、2.7,OECD后40%國家這兩項指標(biāo)的均值分別為3.3、5.1,OECD全部國家這兩項指標(biāo)的均值分別為3.5、8.8,中國與OECD國家差距較大。在人均醫(yī)療衛(wèi)生公共支出上,中國僅為OECD后40%國家平均值的28%,為OECD全部國家平均值的13%。實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化目標(biāo)需要分配更多的經(jīng)費來建設(shè)醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)體系。

預(yù)測2035年醫(yī)療衛(wèi)生公共支出規(guī)模時,考慮了三種情形。第一種情形假設(shè)人均醫(yī)療衛(wèi)生公共支出按照OECD后40%國家平均水平執(zhí)行,第二種情形假設(shè)人均醫(yī)療衛(wèi)生公共支出按照OECD全部國家平均水平執(zhí)行,第三種情形根據(jù)全部國家歷史發(fā)展規(guī)律預(yù)測。由于醫(yī)療衛(wèi)生公共支出與一國的人口結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟發(fā)展水平密切相關(guān),第三種情形下將IMF政府財政統(tǒng)計中的醫(yī)療衛(wèi)生公共支出數(shù)據(jù)與世界銀行WDI數(shù)據(jù)庫中的人口結(jié)構(gòu)和人均GDP數(shù)據(jù)進行匹配,生成了1995年以來67個國家的數(shù)據(jù)集,然后用醫(yī)療衛(wèi)生公共支出占GDP的比重對65歲以上人口占比和人均GDP對數(shù)進行OLS回歸,結(jié)果發(fā)現(xiàn),一國的65歲以上人口占比每增加1個百分點,醫(yī)療衛(wèi)生公共支出占GDP的比重增長0.2個百分點。一國人均GDP每增長1%,醫(yī)療衛(wèi)生公共支出占GDP的比重增長0.65個百分點。

預(yù)測結(jié)果顯示:如果按照情形1,則2035年醫(yī)療衛(wèi)生公共支出總額占GDP的比重為4.05%,較2018年增長1.15個百分點;如果按照情形2,則2035年醫(yī)療衛(wèi)生公共支出總額占GDP的比重為8.63%,較2018年增長5.73個百分點;如果按照情形3,假設(shè)中國的公共衛(wèi)生支出遵循其他國家的發(fā)展規(guī)律,那么到2035年中國的公共衛(wèi)生支出占GDP的比重將達到5.41%,較2018年增長2.51個百分點(5)根據(jù)聯(lián)合國2022年世界人口展望的預(yù)測,2035年中國65歲以上人口占比將達到22.52%,較2019年增長9.92個百分點。假設(shè)2035年中國人均GDP達到23000美元。,屆時中國人均醫(yī)療衛(wèi)生公共支出水平將高于OECD后40%國家平均水平,達到OECD全部國家平均水平的62.7%。

(三)養(yǎng)老金支出展望

中國的社會養(yǎng)老保險體系包括企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(6)雖然2015年機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險進行合并,但仍然分賬管理。和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險。前兩項社會保險是強制性的,最后一項由居民自愿參加。到2021年,企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險參加人數(shù)為42228萬,機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險參加人數(shù)為5846萬,城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參加人數(shù)為54797萬。

三類保險體系的養(yǎng)老金替代率差異很大。2021年,機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險養(yǎng)老金待遇水平大約為非私營單位工人平均工資的72.8%,但企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險養(yǎng)老金待遇水平僅為非私營單位工人平均工資的34.22%,是私營單位工人平均工資的58.15%。而城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的待遇水平則更低,僅為非私營單位工人平均工資的2.14%,為私營單位工人平均工資的3.64%,占農(nóng)村居民人均可支配收入的12%。中國機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金替代率遠高于其他兩類保險,也遠高于OECD國家均值(約50%)。此外,中國職工的退休年齡、養(yǎng)老保險領(lǐng)取待遇的年齡也低于OECD國家。

在對2035年中國養(yǎng)老金支出測算時,涉及的關(guān)鍵參數(shù)設(shè)定如下。首先,養(yǎng)老金待遇替代率上,假設(shè)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險和機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險體系的養(yǎng)老金替代率都為50%,城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的養(yǎng)老金替代率為社會平均工資的20%。社會平均工資的預(yù)測假設(shè)平均工資增長速度與GDP增長速度相同。其次,領(lǐng)取待遇人數(shù)的估算上,基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來自聯(lián)合國的人口預(yù)測數(shù)據(jù)(2022),同時考慮了可能推行的延遲退休年齡政策。假設(shè)企業(yè)職工養(yǎng)老保險參保繳費人數(shù)占城鎮(zhèn)勞動年齡人口的比重在當(dāng)前基礎(chǔ)上每年提升0.25個百分點,到2035年達到71.59%,并假設(shè)職工基本養(yǎng)老保險體系內(nèi)撫養(yǎng)比按照總?cè)丝趽狃B(yǎng)比的變動趨勢增長。假設(shè)60歲以上且沒有參加職工基本養(yǎng)老保險體系的居民都參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險。最后,繳費率設(shè)定上,假設(shè)2035年企業(yè)職工養(yǎng)老保險繳費率為社會平均工資的18%,假設(shè)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險人均繳費水平保持與GDP增速同步。

最終推算得到的職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險支出情況見表2,預(yù)計2035年企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(包含機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險)將有2.04億人領(lǐng)取養(yǎng)老金(2021年為1.32億人),城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險將有2.7億人領(lǐng)取養(yǎng)老金(2021年為1.62億人)。預(yù)計2035年企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金支出將達到15.77萬億元(2021年為5.63萬億元),占GDP的比重將達到7.57%;城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金支出將達到8.34萬億元(2021年為0.37萬億元),占GDP的比重為4%。兩者合計,預(yù)計2035年養(yǎng)老金待遇支出將達到GDP的11.57%,較2021年的5.27%增長6.3個百分點。

表2 2035年養(yǎng)老金支出測算結(jié)果

養(yǎng)老保險體系內(nèi)繳費收入不足以彌補支出的部分需要財政補助。預(yù)計2035年職工養(yǎng)老保險繳費總額為11.23萬億元,城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險繳費總額為2622億元。企業(yè)職工養(yǎng)老保險收支缺口為4.53萬億元,城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險收支缺口為8.08萬億元,兩項合計需要財政補助12.61萬億元,占2035年GDP的比重約為6%?？紤]到2035年基本實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化、共同富裕取得明顯實質(zhì)性進展的目標(biāo),在測算時大幅提高了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的待遇,這將對財政支出形成巨大挑戰(zhàn)。

四、2035年重點領(lǐng)域的地方支出責(zé)任

接下來,研究分析了教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老金三個領(lǐng)域的中央和地方支出責(zé)任劃分,總體上這三個領(lǐng)域的支出主要由地方承擔(dān),根據(jù)當(dāng)前的支出責(zé)任劃分格局,研究進一步測算了2035年教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老金三個領(lǐng)域支出中由地方財政承擔(dān)的規(guī)模。

(一)教育支出中央和地方劃分

目前,國家已經(jīng)出臺了教育領(lǐng)域中央和地方支出責(zé)任劃分文件,如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)教育領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》,將義務(wù)教育、學(xué)生資助政策體系(覆蓋學(xué)前教育、普通高中教育、職業(yè)教育、高等教育)以及其他教育認(rèn)定為中央與地方共同財政事權(quán),并對其中的具體支出項目(如公用經(jīng)費保障、校舍安全、學(xué)生學(xué)習(xí)生活等事務(wù))進行了中央和地方支出責(zé)任劃分。

以2019年為例,財政性教育經(jīng)費支出中,高等教育階段約70%來自地方財政支出(含轉(zhuǎn)移支付),中等教育、初等教育階段則99%來自地方財政(含轉(zhuǎn)移支付)。如果不包含中央對地方的轉(zhuǎn)移支付,一般公共預(yù)算教育經(jīng)費支出中,地方財政支出占比為85.22%(詳見下頁表3)。

表3 2019年分階段教育經(jīng)費中央和地方占比

(二)醫(yī)療衛(wèi)生公共支出中央和地方劃分

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》對基本公共衛(wèi)生服務(wù)、重大公共衛(wèi)生服務(wù)、醫(yī)療保障、計劃生育等領(lǐng)域的中央和地方支出責(zé)任進行了劃分,其中基本公共服務(wù)、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險補助和醫(yī)療救助等為中央與地方共同財政事權(quán)。

從2022年一般公共預(yù)算中的醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費支出情況來看,地方支出(含轉(zhuǎn)移支付)占比達到99%。如果不包含中央對地方的轉(zhuǎn)移支付,則地方支出占比為74.57%。在中央對地方醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移支付中,有67.23%用于對城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險基金的補助(詳見表4)。

表4 2022年醫(yī)療衛(wèi)生公共支出中央和地方占比

(三)養(yǎng)老金支出中央和地方劃分

當(dāng)前,我國已經(jīng)建立了基本養(yǎng)老保險補助制度并劃分了中央和地方支出責(zé)任。其中,城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險補助方面,2018年出臺的《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》規(guī)定了中央和地方支出責(zé)任。企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險方面,建立了中央財政對基本養(yǎng)老保險補助資金的轉(zhuǎn)移支付制度,2022年企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險實行全國統(tǒng)籌,并同步建立了中央和地方支出責(zé)任分擔(dān)機制。

以2022年基本養(yǎng)老保險基金支出為例,財政對三項基本養(yǎng)老保險基金的補助達到1.65萬億元,地方支出比例為99%。中央對地方轉(zhuǎn)移支付支出9277.63億元,占財政補助總額的56.35%。如果扣除轉(zhuǎn)移支付,財政對基本養(yǎng)老保險基金補助中由地方財政直接支出的比例為43%。其中,財政對城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險補助資金中,地方政府支出(扣除轉(zhuǎn)移支付)比例為57.36%(見表5)。

表5 2022年基本養(yǎng)老保險基金財政支出情況 單位:億元

(四)2035年重點領(lǐng)域地方支出測算

根據(jù)以上測算得到的2035年教育、醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老金三個領(lǐng)域的財政支出需求,結(jié)合當(dāng)前這三個領(lǐng)域中的中央和地方支出責(zé)任劃分,本文測算了2035年三個領(lǐng)域所需財政支出中由地方直接支出的部分。測算時,按照當(dāng)前不包括轉(zhuǎn)移支付的地方直接支出占比進行推算。

結(jié)果顯示,2035年小學(xué)—高等教育階段地方支出占GDP的比重為3.1%,醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域地方支出占GDP的比重為2.19%,基本養(yǎng)老保險基金支出中地方支出占GDP的比重將達到3.08%,以上三項合計地方支出占GDP的比重將達到8.37%,較2019年增長3.3個百分點。其中,主要是來自基本養(yǎng)老保險基金支出和醫(yī)療衛(wèi)生支出的增長,尤其是調(diào)高了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇后,財政支出需求大幅提升(7)假設(shè)GDP增速為每年4.38%。醫(yī)療衛(wèi)生公共支出根據(jù)情形3的預(yù)測結(jié)果推算,醫(yī)療衛(wèi)生財政需求不包括基本醫(yī)療保險基金的支出,因此與前面數(shù)值有差異?；攫B(yǎng)老保險基金財政需求指財政對基本養(yǎng)老保險基金的補助支出,職工基本養(yǎng)老保險基金中的財政支出部分不包括財政對機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險的繳費。地方支出指不包括轉(zhuǎn)移支付的地方直接支出。。

五、對未來地方財政支出的政策討論

面對2035年實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化目標(biāo)的巨額財政資金需求,未來地方財政需要注意以下幾個方面。

第一,要調(diào)整地方財政支出總體結(jié)構(gòu)。地方政府既面臨著發(fā)展經(jīng)濟的任務(wù),又承擔(dān)著保障民生和提供基本公共服務(wù)的職能。過去很長時間地方財政存在生產(chǎn)性支出偏向[1],被認(rèn)為是“重生產(chǎn)、輕民生”[2][3][4],這可能受到我國收入集權(quán)和財政支出分權(quán)為特征的財政體制的影響,也受到政治體制激勵的影響,也與我國特定時期的經(jīng)濟發(fā)展階段和特殊國情有關(guān)。黨的十八大以來,我國地方政府官員考核體系已經(jīng)有多項改革,考核重心發(fā)生變化,尤其是2020年以來,保民生、保就業(yè)等“六保”成為重心[5],未來要更加完善對地方政府官員的激勵體系。與此同時,要進一步推進經(jīng)濟體制改革,厘清地方政府職責(zé)和邊界,減少政府對資源的直接配置和對市場主體的直接干預(yù),更好地發(fā)揮地方政府提供公共服務(wù)的職能。在當(dāng)前地方政府財政收支不平衡突出的現(xiàn)狀下[6],尤其需要優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化目標(biāo)需要地方財政在控制支出總量規(guī)?；A(chǔ)上,調(diào)整支出內(nèi)部結(jié)構(gòu),控制基本政府職能支出,降低行政成本,在兼顧經(jīng)濟發(fā)展的同時,更加注重對民生領(lǐng)域和基本公共服務(wù)領(lǐng)域的支出,提升基本公共服務(wù)水平。

第二,優(yōu)化地方社會福利性支出內(nèi)部的投入結(jié)構(gòu),提高支出效率。當(dāng)前,社會福利性支出的水平已經(jīng)有很大提升,但是社會福利性支出內(nèi)部還有需要加強的薄弱環(huán)節(jié),支出結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化[7]。例如,雖然義務(wù)教育領(lǐng)域的硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均等化程度已經(jīng)很高,但師資水平還有待提高,尤其是貧困地區(qū)的師資水平,教育資源配置有待優(yōu)化;職業(yè)教育投入巨大,但是教育效果還有待提升;醫(yī)療領(lǐng)域醫(yī)護人員數(shù)量和醫(yī)療水平仍有短板;流動人口的基本公共服務(wù)保障仍待解決。地方政府財政支出應(yīng)緊密貼合人民群眾需求,抓住人民最關(guān)心的現(xiàn)實問題,優(yōu)化社會福利性支出內(nèi)部結(jié)構(gòu),提升財政支出使用效率,結(jié)合地區(qū)人口變動等情況前瞻性地調(diào)整地區(qū)基本公共服務(wù)供給,避免出現(xiàn)部分公共服務(wù)產(chǎn)品盲目過度建設(shè)而帶來的財政資金浪費。

第三,要平衡地方財力與基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)提升。實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化,人民生活更加幸福美好,必然面臨著基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)提升帶來的地方財政支出壓力。目前,地方公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)一般是在中央制定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上,地方政府結(jié)合本地實際確定,地區(qū)間標(biāo)準(zhǔn)差異較大,不僅發(fā)達省份與欠發(fā)達省份之間公共服務(wù)水平差距較大,即使發(fā)達省份內(nèi)部的不同地市之間公共服務(wù)水平也存在較大差距,要實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化需要盡量減少不同地區(qū)之間差距,提高公共服務(wù)水平。然而,中央或省級標(biāo)準(zhǔn)提升太快往往會導(dǎo)致部分人口基數(shù)大、經(jīng)濟實力弱的市縣財政壓力過大,即使在經(jīng)濟發(fā)達省份內(nèi)部,也存在標(biāo)準(zhǔn)提升帶來的一些市縣財政負(fù)擔(dān)過重問題[8]。地方在強調(diào)公共服務(wù)水平提升的同時要考慮財力水平,充分做好精算工作,盡力而為、量力而行。

第四,加快地方財政體制改革。這涉及完善地方政府激勵機制、劃清地方政府事權(quán)和支出責(zé)任、改善轉(zhuǎn)移支付制度等一系列配套改革[9][10][11],相關(guān)討論已久,未來還需要進一步加快相關(guān)領(lǐng)域體制改革。要進一步完善政府間財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分,推進省以下財政體制改革,根據(jù)受益范圍、信息獲取難度和管理復(fù)雜程度等界定省以下各級財政事權(quán),適度強化教育、基本醫(yī)療保險等的省級財政事權(quán)。流動人口基本公共服務(wù)保障是當(dāng)前基本公共服務(wù)均等化的短板之一,需要提升社會保險類等公共服務(wù)項目的支出責(zé)任層級。要進一步推進基本醫(yī)療保險省級統(tǒng)籌改革。基本養(yǎng)老保險基金已經(jīng)開始全國統(tǒng)籌,但其本質(zhì)還是延續(xù)了2018年實施的中央調(diào)劑制度,未達到統(tǒng)收統(tǒng)支意義上的全國統(tǒng)籌[12],實現(xiàn)全國統(tǒng)籌后仍然要強調(diào)地方支出責(zé)任,完善中央和地方分責(zé)機制。此外,要優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移支付體系,加大對欠發(fā)達地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度,提高縣級基本財力保障,縮小地區(qū)間財力差距。