“禁”與“放”之間,煙花搖擺30年

眼下，當(dāng)煙花“禁燃與否”再次擺上決策的案桌，“解禁”絕非下達(dá)一紙文書那么簡單。當(dāng)年的規(guī)定如何環(huán)環(huán)相扣成為一項(xiàng)“強(qiáng)管制”，“解禁”就要如何層層松綁。對于曾經(jīng)的輿論、安全和環(huán)保之憂，社會各界仍然需要建立新的共識。

“禁”與“放”，規(guī)定搖擺30年

多年前，大型城市成為煙花“禁放令”的最早發(fā)起者。

一篇名為《首都告別煙花爆竹的前前后后》的紀(jì)實(shí)文章，還原了北京早年的禁放史。1987年，114名人大代表提議，重點(diǎn)限制或禁止燃放煙花爆竹。當(dāng)時，煙花爆竹已名列“危險品”目錄，安全事故時有發(fā)生。

同一時期，上海也實(shí)施了相對寬松的“限放令”。當(dāng)年上海市公安局在給政協(xié)委員的答復(fù)中提及，上海只是嚴(yán)禁在公共場所、主要街道、人口密集的棚戶區(qū)、建筑工地、存放易燃易爆物品場所和糧油棉等重要物資倉庫周圍燃放。他們顧慮的仍然是安全和環(huán)保問題。 但限制燃放的效果不如預(yù)期。另有委員建議，參考當(dāng)時廣州、深圳的做法，全面禁燃煙花。

深圳和廣州，先后于1990年和1992年發(fā)布了嚴(yán)格的“禁放令”，面向所有單位和個人。深圳更是在制造、運(yùn)輸方面加以嚴(yán)禁。在經(jīng)歷了1993年“8·5清水河危險化學(xué)品倉庫大爆炸”事故之后，深圳的管控更加嚴(yán)厲。

上海沒有下定決心，倒是北京把口子收緊了。1993年春節(jié)過后，308位代表委員提案，再次要求立法，徹底禁放煙花。當(dāng)時，北京市人大也很謹(jǐn)慎，第一次將“禁放規(guī)定（草案）”向市民征求意見，結(jié)果表明，約八成的意見贊成“禁”。

于是，1993年底，北京宣布市內(nèi)8個城區(qū)全面禁止燃放煙花爆竹?！敖剂睢笔┬械牡谝粋€春節(jié)，執(zhí)法從嚴(yán)，除了行政拘留外，公安部門還開出了萬元罰單。

從嚴(yán)執(zhí)法讓北京過了個安靜的年，可大約從1998年春節(jié)開始，在“過年不放炮，沒有過年味兒”的觀念下，違規(guī)燃放又到了難以控制的局面。一些聲音還指出，1993年的民意調(diào)查，反饋意見主要來自中老年人，對煙花爆竹更有熱情的年輕人，意見沒有充分表達(dá)。

2005年春節(jié)，北京的管控成本已經(jīng)大到需要出動13萬名監(jiān)督員，在街巷路口嚴(yán)防死守，但還是有252人不合作，因違反禁燃令受罰。然而，此時的罰款額度缺乏震懾力，即便是行政拘留，執(zhí)法機(jī)關(guān)也傾向于先放人回家過年，畢竟稍加嚴(yán)格執(zhí)法，拘留所又將人滿為患?；鶎痈刹科Ｓ诒济`規(guī)燃放卻屢禁不止。見狀，2005年，北京社情民意調(diào)查中心再次抽樣調(diào)查民意，卻得出了與此前相反的結(jié)果：6000名受訪市民中，約八成支持解禁。于是，管控的尺度趨松，“全面禁止”又回歸了“限制燃放”。

之后，一批城市聞風(fēng)而動。據(jù)當(dāng)時的報(bào)道，約有100多個城市相繼解除對煙花爆竹的全面禁令，或以尊重民意、照顧民俗的名義放緩了部分規(guī)定。但這只是政策和民意博弈、搖擺的上半場。

博弈與循環(huán)

爭議沒有就此結(jié)束，戲劇性的轉(zhuǎn)折又從2009年開始。

這一年元宵節(jié)，煙花火星落到央視新址北配樓頂，引發(fā)了特大火災(zāi)，造成1名消防員殉職，6名消防員和2名施工人員受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失1.6億元。20名被告分別被判處3-7年有期徒刑，包括原央視新址辦主任。這起事故又敲響了安全警鐘，標(biāo)明了事故發(fā)生后所付出的代價。

之后的2013年，霧霾席卷中東部地區(qū)，年平均霧霾日數(shù)刷新半個世紀(jì)的紀(jì)錄，緊接著的春節(jié)，各地唯恐燃放煙花加劇霧霾的嚴(yán)重程度。當(dāng)年春節(jié)前夕，北京有記者街訪，115位受訪者中，七成人表示沒有購買煙花爆竹，八成以上的人認(rèn)為燃放影響空氣質(zhì)量。之后，北京社情民意調(diào)查中心的調(diào)查結(jié)果也給出了相似的結(jié)論。

公安部數(shù)據(jù)顯示，2017年，全國共有444個城市禁止燃放煙花爆竹，764個城市限制燃放。2018年，“禁放令”擴(kuò)大到全國803個縣級以上城市，規(guī)模之大，史無前例。但來自社會各界的“潮水”仍在改變它的流向。

2023年1月，央視網(wǎng)發(fā)起了一項(xiàng)“煙花該不該禁”的微博投票，62.7萬人表明了自己的態(tài)度：近40萬人選擇了“應(yīng)該放”，約20萬人投了“視情況視地區(qū)制定政策”，而認(rèn)為“應(yīng)該禁”的人數(shù)不到4萬。

回顧過往30多年，我們很容易看到這場煙花“禁與放”之爭的走向，它的上半場是“限-禁-限”，下半場則是以更大的規(guī)模從“主限”到“主禁”，如今又迎來新的節(jié)點(diǎn)。

有意思的是，“禁”與“放”博弈過程中，問題其實(shí)還是圍著“安全”和“環(huán)?！鞭D(zhuǎn)，矛盾仍然發(fā)生在民俗和法規(guī)之間，并沒有質(zhì)的變化，至多是些類似“霧霾”的新提法?？瓷先ゴ砹恕按蠖鄶?shù)”的民意如流水般起伏不定，政策規(guī)定也是此一時彼一時。決策和民意交織，“禁與放”卷入了周期循環(huán)。

要“年味兒”背后的執(zhí)行沖突

政策法規(guī)是決策意志的顯現(xiàn)，但它的效力體現(xiàn)在執(zhí)行當(dāng)中。在基層實(shí)踐中，春節(jié)期間由執(zhí)行規(guī)定引發(fā)的大小沖突，才是真正的考驗(yàn)。

感受最明顯的是公安部門。鐵道警察學(xué)院鐵路警務(wù)系副教授何恒攀分析，他們手里就兩個辦法，罰款和行政拘留。按上位法《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》的規(guī)定，違規(guī)燃放者頂多受罰500元。但高收入的上海覺得力度太小、違規(guī)成本太低，震懾不住。2015年，初擬地方條例時，設(shè)定最高3萬元的罰款，但沒有獲得審議通過，理由是與上位法不符，有超越立法權(quán)限的嫌疑。

有意思的是，一篇發(fā)表于2017年、關(guān)于上海煙花管理?xiàng)l例的立法回顧的文章透露，原條例自1994年頒行以來，至今沒有罰過一分錢。

至于行政拘留，動用這一手段的條件更嚴(yán)格，只有在違反《治安管理處罰法》的情況下，才有被行政拘留的可能，在放煙花上，它有一個前提，即違反國家規(guī)定。

何恒攀引述公安部法制局內(nèi)部人士的觀點(diǎn)：這里的“國家規(guī)定”，不應(yīng)包括地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，但作出禁放限制規(guī)定的卻是地方政府，這就帶來了法律不適用的問題——也就是說，違規(guī)放煙花的居民，違反的是地方法規(guī)，不是國家規(guī)定。嚴(yán)格來說，公安機(jī)關(guān)基本沒辦法依法給出行政拘留處罰。那么，在管控放煙花上，公安借懲罰行管控的手段就更有限了。

治理的重點(diǎn)

地方有現(xiàn)實(shí)差異，共識仍然稀缺?！岸嗄甑难芯勘砻?，法律的作用被人們大大高估了，社會規(guī)范而非法律規(guī)則，才是社會秩序的主要支撐性力量。”經(jīng)濟(jì)學(xué)家張維迎在《法律與社會規(guī)范》中寫道，他以此解釋禁燃令屢禁不止、爭議不斷的癥結(jié)。

南京大學(xué)法學(xué)院副教授艾佳慧認(rèn)為，煙花“禁與放”對立的根本原因，在于當(dāng)代中國的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型：現(xiàn)代化和城市化，使得許多原來不構(gòu)成問題的現(xiàn)象成為了問題，對傳統(tǒng)習(xí)俗的堅(jiān)持越來越顯示出它破壞性的一面。在城市公共場所燃放煙花的代價，又無法由具體個人完全消化，必然影響他人，來自政府的干預(yù)就獲得了正當(dāng)性，同時也造成了一個治理難題。

如今，全國人大法工委的法律解釋，給下一階段的干預(yù)重申了兩個口子，我們暫且擱置實(shí)操問題，轉(zhuǎn)而去看其中提示的治理重點(diǎn)——“法律、行政法規(guī)對于銷售、燃放符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的煙花爆竹未作全面禁止性規(guī)定”;同時，“授權(quán)縣級以上人民政府可以劃定限制或者禁止燃放煙花爆竹的時段和區(qū)域”。

（摘自《南風(fēng)窗》施晶晶）