探究城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地管理存在的問題與解決辦法

劉 寧，王孟和

（1.沈陽市規(guī)劃設計研究院有限公司，遼寧 沈陽 110000；2.遼寧省城鄉(xiāng)建設規(guī)劃設計院有限責任公司，遼寧 沈陽 110000）

0 引言

隨著我國經濟社會的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)規(guī)劃中的土地管理問題更為凸顯。土地作為一種重要的自然資源，其合理使用與管理直接關系到經濟社會的持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的保護。然而，在當前的城鄉(xiāng)規(guī)劃中，仍然面臨著許多挑戰(zhàn)，如土地資源的不合理使用，農村土地管理的低效率，以及土地供應與儲備的問題等。為了更好地解決這些問題，本文旨在深入探討這些問題的原因，并提出相應的解決策略。

1 城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地管理的關系

城鄉(xiāng)規(guī)劃是一種全面性和預見性的社會經濟活動，其主要涉及空間布局的選擇、資源的配置以及環(huán)境的保護等多個方面。在城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中，土地資源的管理顯得至關重要，因為土地不僅是社會經濟發(fā)展的物質基礎，同時也是城市建設和農業(yè)發(fā)展的重要載體。

2 我國城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地管理的重要性

我國城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地管理的重要性不容忽視，其與經濟發(fā)展、社會公正、環(huán)境保護以及城鄉(xiāng)一體化的推進密切相關，具體如下。

2.1 促進經濟發(fā)展

土地是一項基本的生產要素，是所有社會經濟活動的承載者。我國的經濟增長模式，特別是城市化進程中，土地資源的供給與使用直接影響了城市規(guī)模、功能定位以及產業(yè)結構等關鍵要素。土地管理的科學化和法治化能有效地引導土地資源的有序流動，激發(fā)土地市場活力，對于保障城市健康發(fā)展、推動經濟結構調整具有十分關鍵的作用。

2.2 維護社會公正

公平的土地管理可以推動土地資源的公平分配，進而緩解社會矛盾。在我國，城鄉(xiāng)差異和社會貧富差距問題在一定程度上源于土地權益分配的不均。合理的土地管理體系，特別是完善的農村集體土地產權制度，有利于保障農民的土地權益，促進城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，緩解社會矛盾。

2.3 保護環(huán)境

環(huán)保與可持續(xù)發(fā)展是我國城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要導向。有效的土地管理，如嚴格的耕地保護制度、科學的生態(tài)紅線劃定，可避免盲目的城市擴張、農地非法占用等問題，保護生態(tài)環(huán)境，推動建設生態(tài)文明。

2.4 推動城鄉(xiāng)一體化

推動城鄉(xiāng)一體化是我國現(xiàn)階段城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要任務。良好的土地管理，包括農村土地流轉、城市建設用地的擴張控制等，均會對城鄉(xiāng)一體化的推進產生重要影響。通過有效的土地管理，可以優(yōu)化土地資源的配置，有利于城鄉(xiāng)區(qū)域的協(xié)調發(fā)展，推動城鄉(xiāng)一體化進程。

3 城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地管理存在的問題

3.1 土地資源利用不合理

在我國，城市建設用地和農業(yè)用地之間存在著顯著的效率差距。城市用地擴張迅速，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)了大量的土地空置情況，造成了資源浪費。這種現(xiàn)象在一些新興城市和經濟開發(fā)區(qū)尤為嚴重。過剩的供地導致了城市土地的低效使用，同時也為房地產市場帶來了過度供給的壓力，使市場的供需平衡發(fā)生失調。

3.2 城鄉(xiāng)土地使用分配不均

現(xiàn)階段，城市用地的規(guī)模和使用權普遍大于農村，農村地區(qū)土地使用權受限，導致農民土地收益不足。此外，農村土地的低效使用、閑置和浪費問題嚴重。這一現(xiàn)象反映了我國城鄉(xiāng)二元結構的深度矛盾，制約了城鄉(xiāng)一體化進程的推進。

3.3 農村土地管理的漏洞

農村土地所有權、使用權和收益權的分離，導致了土地權益的不明晰，使農村土地流轉困難。加之，農村土地管理體制不健全，對土地使用的管理和監(jiān)管力度不足，使得農村土地資源的浪費現(xiàn)象較為嚴重。

3.4 土地儲備和土地供應的問題

土地儲備制度和土地供應制度的問題體現(xiàn)在，目前土地儲備方式主要依賴于政府的征地和儲備，市場機制的作用不足，導致土地儲備成本高昂。而土地供應過度依賴拍賣和掛牌方式，導致土地價格持續(xù)走高，最終加劇了房地產市場的投機炒作，不利于市場的健康穩(wěn)定。

4 解決城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地管理問題的策略

4.1 優(yōu)化土地資源的利用

4.1.1 建立土地適宜性評價體系

構建土地適宜性評價體系需要多學科的協(xié)同工作，包括地理學、農學、經濟學、環(huán)境科學等。首先，建立土地資源的基礎信息庫，收集和整理土地的基礎數據，包括土地的類型、質量、分布、使用狀態(tài)等。其次，結合經濟社會發(fā)展需求，識別不同類型土地的適宜性應用，如農用地、建設用地和生態(tài)用地。在此基礎上，建立土地適宜性評價模型，進行土地資源的適宜性評價。最后，根據評價結果，制定相應的土地利用規(guī)劃和管理政策。

4.1.2 高效利用城市建設用地

為高效利用城市建設用地，城市規(guī)劃應推行混合用途開發(fā)，以提高土地使用效率?；旌嫌猛鹃_發(fā)允許一個地塊上進行住宅、商業(yè)和公共設施的共享，這種多功能性能有效利用空間，提高土地效益。此外，鼓勵改造利用城市閑置和老舊地塊，通過更新改造，延續(xù)其使用壽命，同時降低對新土地的需求。對于新的開發(fā)項目，應實行嚴格的綠色建筑和低影響開發(fā)標準，確保土地資源的可持續(xù)利用。

4.1.3 實施農村土地整治

實施農村土地整治主要包括土地平整、土地復墾和農田水利設施建設等。土地平整能改善土地的物理性質，提高土地的耕作效率和產量；土地復墾則主要針對荒廢和退化的土地，通過科學的技術手段，改善土地的生態(tài)環(huán)境，恢復土地的生產功能；農田水利設施建設包括灌溉系統(tǒng)和排水系統(tǒng)的建設，可有效解決農業(yè)生產中的水資源問題，提高農業(yè)生產效率。同時，也應推動農村土地的合理流轉，通過土地流轉，實現(xiàn)土地規(guī)模經營，提高土地使用效率。

4.2 城鄉(xiāng)一體化及土地使用權等政策改革

4.2.1 城鄉(xiāng)一體化的推進

城鄉(xiāng)一體化是一個復雜的系統(tǒng)工程，需要通過產業(yè)融合、基礎設施互聯(lián)、公共服務共享等手段推動城鄉(xiāng)間的融合發(fā)展。在土地使用上，可以通過深化農村集體建設用地改革，允許農村集體建設用地進入市場，進行有償使用，以解決城鄉(xiāng)土地使用不平衡的問題。同時，在持續(xù)推進城鄉(xiāng)一體化方面，還需加強城市規(guī)劃，強化“用地總量控制”和“強化節(jié)約集約用地”的原則，推動新型城鎮(zhèn)化進程。強調在城鄉(xiāng)一體化中，要堅持生態(tài)優(yōu)先和綠色發(fā)展，以生態(tài)友好型土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃方式，實現(xiàn)人與土地和諧共生。

4.2.2 土地使用權改革

首先，保障農民集體土地所有權、宅基地使用權和集體收益分配權；同時，賦予農民更多的土地經營權，支持農民以土地經營權作為資本參與農業(yè)產業(yè)化經營，推動農業(yè)現(xiàn)代化。其次，應深化土地拍賣制度改革，提高土地供應的公開性和透明度；積極探索土地儲備制度，平衡土地供需，穩(wěn)定土地價格。在此基礎上，需建立健全土地使用情況動態(tài)監(jiān)控體系，實現(xiàn)對土地利用行為的實時、動態(tài)監(jiān)管，加強對違法違規(guī)土地利用行為的查處力度。

4.3 提高農村土地管理效率

4.3.1 明確土地產權，實現(xiàn)土地產權全程登記

我國農村土地的所有權、使用權和收益權常常存在混淆的情況，因此，明確土地產權是提高農村土地管理效率的關鍵。為此，政府應推動“三權分置”的改革，即將土地的所有權、使用權和收益權分開，讓農民真正擁有其應有的權利。在實際操作中，可以推行如下措施：①完善土地產權登記制度。對農村的土地進行全面的普查，準確登記土地的面積、位置、權屬等信息，建立土地權籍檔案，明確各類土地的產權歸屬；實行產權公示。②將土地權籍信息向社會公開，提高信息的透明度，保障農民的知情權和監(jiān)督權。③進行土地權證化。對符合條件的土地，發(fā)放土地權證，以此法律文書保障農民的土地權利。

4.3.2 推動土地流轉，實現(xiàn)土地規(guī)?；洜I

對于我國農村土地的使用情況來說，小塊、分散的土地并不利于現(xiàn)代化農業(yè)的發(fā)展，因此，推動土地流轉，實現(xiàn)土地規(guī)?；洜I是勢在必行的。政府應通過以下措施來推動土地流轉：①放寬土地流轉限制。允許農民通過買賣、租賃、入股、互換等多種方式自愿流轉土地，使土地經營權得以更靈活地調整和配置。②完善土地流轉服務。設立專門的土地流轉服務機構，提供包括信息發(fā)布、咨詢服務、合同登記、爭議調解等一站式服務，降低農民流轉土地的成本、風險。③建立土地流轉市場。推動農村土地流轉市場化，引入競爭機制，讓土地使用效率和價值得到最大化的提升。

4.3.3 加強組織領導，提高決策科學性

首先，政府部門應對農村土地管理的各項工作負有主體責任，需要定期對工作進行考核和評價，以確保任務的完成。其次，在制定土地政策和管理措施時，應廣泛聽取農民、農業(yè)專家和地方政府等各方面的意見和建議，以便更好地反映農村土地的實際需求。最后，需借助現(xiàn)代科技手段，如GIS、RS 等，對農村土地進行科學的調查、評估和預測，為決策提供可靠的科技支撐。

4.3.4 建立健全土地管理服務體系

建立健全的土地管理服務體系，不僅可以為農民提供便利，也是提高農村土地管理效率的關鍵。具體措施包括：①在農村地區(qū)設立土地服務窗口，提供咨詢、登記、流轉、爭議調解等服務，方便農民就近享受服務。②當地需積極開發(fā)在線土地管理服務平臺，提供網上查詢、申請、審核等服務，讓農民可以隨時隨地處理土地相關事務。③聘請土地專家、律師等提供專業(yè)的指導和咨詢服務，幫助農民解決土地使用、流轉中的難題[1]。

4.4 土地儲備與供應的改革建議

4.4.1 建立多元化土地儲備機制

在現(xiàn)行土地儲備方式主要由政府直接儲備的基礎上，鼓勵和引導多元化的土地儲備方式，如企業(yè)儲地、集體儲地和個人儲地等，以適應不同地區(qū)、不同土地用途的需求。

4.4.2 優(yōu)化土地供應方式

為更好適應市場需求，需優(yōu)化和多樣化土地供應方式，滿足多元化的土地需求。除了保持現(xiàn)有的公開競拍和掛牌出讓方式，還應增加和探索新的供應方式。例如，通過公私合作模式（PPP）、土地租賃、股份合作等方式進行土地供應，滿足不同用地主體的需求[2]。同時，完善土地供應的規(guī)劃和審批流程，加快土地供應速度，以適應我國社會經濟發(fā)展的快速變化，緩解土地供需矛盾。

4.4.3 制定土地供應的公正競爭機制

為確保公平競爭，應建立和完善土地供應競爭機制。應制定嚴格的土地拍賣和出讓規(guī)則，明確反壟斷、反串標等不公平競爭行為的處罰措施，確保土地市場的公平、公正和透明。對于參與土地競標的企業(yè)，應強化企業(yè)信用體系，要求企業(yè)具有良好的信譽和足夠的經濟實力，保障競標過程的公正性和公平性。

4.4.4 建立土地供應的長效機制

在滿足短期經濟社會需求的同時，建立土地供應的長效機制，考慮到長期的土地資源保護和可持續(xù)發(fā)展的需要。應將土地供應與國土空間規(guī)劃、城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)保護規(guī)劃等相結合，制定科學的土地供應計劃和政策，既滿足當前的土地需求，還可保障未來的土地資源供應[3]。

4.5 鼓勵環(huán)保與可持續(xù)性發(fā)展的土地管理實踐

4.5.1 倡導綠色用地理念

在倡導綠色用地理念中，建筑行業(yè)需發(fā)揮帶頭作用，如通過綠色建筑設計，充分利用自然光、風等環(huán)境因素，減少能源消耗，降低對土地的占用。在農業(yè)上，可以推行有機農業(yè)，減少化肥和農藥的使用，保護農田土壤的肥力，提高土地的自我恢復能力[4]。

4.5.2 土地退耕還林還草

在過度開墾的地區(qū)，如黃土高原等地，應積極推進退耕還林還草政策，減少土地的過度開墾，恢復土地的生態(tài)功能。通過對農民進行補償，鼓勵農民將耕地轉為林地或草地，保護和改善生態(tài)環(huán)境，同時也能提供更多的公共生態(tài)服務[5]。

4.5.3 嚴格農用地保護制度

要加大對基本農田的保護力度，嚴格執(zhí)行農用地轉用審批制度，確保我國的糧食安全和農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。同時，要加強對農用地的科學管理，推廣節(jié)水灌溉、有機耕作等現(xiàn)代農業(yè)技術，提高土地的使用效率和生產力[6]。

5 結語

總的來說，土地管理在城鄉(xiāng)規(guī)劃中占有重要地位，而為想實現(xiàn)土地資源的合理利用和可持續(xù)發(fā)展，需要多方共同努力：政府需要制定合理的政策和法規(guī)，企業(yè)和農戶需要積極參與土地管理的實踐，全社會都要樹立起綠色發(fā)展和生態(tài)保護的意識。只有這樣，才可在保護生態(tài)環(huán)境的同時，實現(xiàn)經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。