“小田并大田”：做好公共空間治理后半篇文章

中共邳州市委 邳州市人民政府

2023年中央一號(hào)文件提出，要積極探索實(shí)施“小田并大田”。2023年以來，江蘇省邳州市創(chuàng)新落實(shí)中央精神和省市委部署，推行“小田并大田”改革，做好公共空間治理后半篇文章，切實(shí)解決農(nóng)村土地細(xì)碎化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)低效化等問題，加快推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。截至2023年6月底，議堂、土山等16個(gè)鎮(zhèn)109個(gè)行政村334個(gè)村民小組完成改革試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)小田并大田106036畝，原89965塊田整合為20067塊，溢出土地4548畝；邳州市新規(guī)劃高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田7.6萬畝，主要農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化水平提高2個(gè)百分點(diǎn)；新增土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)3.8萬畝，同比增長(zhǎng)17%，有力推動(dòng)了強(qiáng)村富民。

統(tǒng)一思想：算清“四筆賬”，做細(xì)做實(shí)群眾工作

算清經(jīng)濟(jì)收入賬。農(nóng)田碎片化、種植作物多樣化，大型機(jī)械無法使用，生產(chǎn)效率低；農(nóng)田管理需要帶著化肥農(nóng)藥東奔西走，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，還會(huì)造成農(nóng)資浪費(fèi)，生產(chǎn)成本高；農(nóng)田水利設(shè)施配套不夠完善，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量不高、價(jià)格受影響；土地流轉(zhuǎn)時(shí)，涉及農(nóng)戶多，綜合成本高。土地整合后，便于建設(shè)田成方、渠成網(wǎng)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，推行全程機(jī)械化和購(gòu)銷統(tǒng)一化，生產(chǎn)成本降低，發(fā)展土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)更加便利。

算清生態(tài)環(huán)境賬。土壤環(huán)境方面：大田便于土地深耕與澆灌，避免土壤硬化板結(jié)。水環(huán)境方面：大田統(tǒng)一施肥、噴灑農(nóng)藥，減少面源污染，防止溝渠水體富營(yíng)養(yǎng)化。空氣環(huán)境方面：大田便于秸稈等生態(tài)資源綜合利用，避免秸稈焚燒等大氣污染，而每年夏收秋收的秸稈禁燒，需要投入大量的人力物力財(cái)力。另外，整齊的田塊和道路布局，可以美化人居環(huán)境。

算清鄉(xiāng)風(fēng)文明賬。個(gè)別村民私自占用集體土地、溝渠等公共空間進(jìn)行耕種，結(jié)合改革，可以進(jìn)一步明確公私界限，弘揚(yáng)公序良俗。另外，部分村的田地間散落大量的墳頭，占用了耕地，甚至個(gè)別墳頭硬化，改變了土地性質(zhì)。結(jié)合改革，推動(dòng)耕地內(nèi)墳?zāi)惯w移，可以加快殯葬改革，倡導(dǎo)厚養(yǎng)薄葬，推進(jìn)移風(fēng)易俗。

算清社會(huì)穩(wěn)定賬。因地塊分散，爭(zhēng)奪地邊等情況時(shí)有發(fā)生，個(gè)別鎮(zhèn)村因承包地引發(fā)的矛盾糾紛占信訪總量的三成以上。土地整合后，減少了因界址不清、水系不暢等引起的信訪糾紛，有效地化解土地二輪承包期間甚至一輪承包時(shí)就存在的遺留問題，促進(jìn)和諧穩(wěn)定。

推進(jìn)做法：堅(jiān)持系統(tǒng)思維，

變“小塊散田”為“大塊良田”

宣傳發(fā)動(dòng)，打開“小田”束縛。組建“一支隊(duì)伍”，讓村民愿意并。強(qiáng)化黨建引領(lǐng)，成立工作專班，發(fā)揮村民代表、鄉(xiāng)賢作用，讓群眾做群眾工作，構(gòu)建市領(lǐng)導(dǎo)、鎮(zhèn)推進(jìn)、村主體、群眾參與的運(yùn)行機(jī)制。通過政策講解、外出學(xué)習(xí)和意見征集座談等形式，讓村組干部了解政策標(biāo)準(zhǔn)，給村民講清預(yù)期收益對(duì)比，解開農(nóng)戶“小田思想束縛”。明確“五不變”，讓村民大膽并。堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營(yíng)制度不變、土地集體所有性質(zhì)不變、以村民小組為單位互換范圍不變、二輪土地承包人口基數(shù)不變、農(nóng)業(yè)用途不變“五不變”原則，結(jié)合圖碼管控，對(duì)地塊數(shù)量、實(shí)有面積道路、溝渠、機(jī)井等情況，種植現(xiàn)狀和意愿，做到底數(shù)清、情況明，實(shí)行全程公示，以有效激發(fā)群眾的積極性。健全“三項(xiàng)監(jiān)督”，讓村民放心并。抽調(diào)農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水務(wù)、審計(jì)等部門成立監(jiān)督組，強(qiáng)化專項(xiàng)監(jiān)督；結(jié)合“積分制”實(shí)施引導(dǎo)村民參與，強(qiáng)化群眾監(jiān)督；通過銀杏融媒等公布監(jiān)督電話，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。土地質(zhì)量等次劃分、地塊分類確定、抽簽順序確定等重大事項(xiàng)均實(shí)行民主決策，推行公示公開，給農(nóng)戶吃下“定心丸”。

分類施策，推動(dòng)“散田”整合。經(jīng)過前期調(diào)研和梳理，把邳州市180.39萬畝耕地（含園地）分為四種類型精準(zhǔn)施策。蒜田：面積約占總耕地的三分之一，種蒜超5萬畝的鎮(zhèn)有5個(gè)。經(jīng)過宣傳發(fā)動(dòng)、完善配套，群眾普遍支持改革，目前，碾莊、宿羊山鎮(zhèn)70%的村，八義集、趙墩、車輻山鎮(zhèn)45%的村全面啟動(dòng)改革。園地：主要是銀杏林，約占總耕地的16%，集中在鐵富、港上、官湖、炮車等鎮(zhèn)，通過探索林下種植，引導(dǎo)有序置換。高亢山地和河道地：面積約占總耕地的11%，高亢山地集中在燕子埠、占城鎮(zhèn)，河道地分布在邳城、趙墩等中運(yùn)河、分洪道沿線鎮(zhèn)，河道地易澇，分地時(shí)畝數(shù)偏大。因地力懸殊、情況復(fù)雜，采取局部推進(jìn)或?qū)嵤耙粦魞蓧K田”，當(dāng)前改革完成約40%。糧田：除去上述情況的普通耕地，面積約占總耕地的40%，主要是議堂、新河、四戶等12個(gè)鎮(zhèn)。部分鎮(zhèn)村積極先行先試，議堂全鎮(zhèn)4.5萬畝耕地已完成調(diào)整3.8萬畝，3.5萬塊田合并為8108塊；土山鎮(zhèn)黃山村2245畝土地，1895塊田合并為293塊。還有少部分鎮(zhèn)村已完成調(diào)查摸底、組織群眾會(huì)議、制訂并田方案，利用秋收換茬時(shí)機(jī)全面推進(jìn)。

因地制宜，優(yōu)化“大田”布局。按照承包權(quán)不動(dòng)、經(jīng)營(yíng)權(quán)連片，實(shí)施田塊互換整合，相對(duì)集中設(shè)立自種區(qū)、流轉(zhuǎn)區(qū)和預(yù)留區(qū)。自種區(qū)采取“一戶一塊田”模式，繼續(xù)種田的農(nóng)戶在靠家、靠路、靠河位置選擇整塊田種植，推動(dòng)土地相對(duì)集中，讓自種小農(nóng)戶的生產(chǎn)生活更為方便。流轉(zhuǎn)區(qū)采取“多戶一塊田”模式，對(duì)不愿繼續(xù)種田的農(nóng)民，將承包地委托村集體進(jìn)行發(fā)包流轉(zhuǎn)，由家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社等主體經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。預(yù)留區(qū)堅(jiān)持“因地制宜”，農(nóng)民家前屋后的田塊不納入調(diào)田范圍，選擇土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民仍然有田塊種瓜栽菜，保障日常所需，同時(shí)，為進(jìn)城入鎮(zhèn)農(nóng)戶或全流轉(zhuǎn)農(nóng)戶選擇回村自種預(yù)留保障空間。

三化同步，提升“良田”質(zhì)效。規(guī)范化管理。結(jié)合土地互換，對(duì)田、水、林、路、設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一整理布局，平整田埂、壟溝、廢塘，配套路橋溝閘，田地集碎為整、集中成片，加快高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，讓農(nóng)機(jī)進(jìn)得去、糧食運(yùn)得出。規(guī)?；?jīng)營(yíng)。抓住小田并大田契機(jī)，加快土地流轉(zhuǎn)，對(duì)新增、溢出土地，采用資源發(fā)包、資產(chǎn)租賃、企村聯(lián)建等途徑，積極發(fā)展土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，壯大集體經(jīng)濟(jì)。標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)。以流轉(zhuǎn)區(qū)為示范，以農(nóng)事服務(wù)中心為依托，提供全鏈條、一站式社會(huì)化服務(wù)，全面推廣優(yōu)質(zhì)良種，實(shí)施深松深耕、精確栽培、綠色防控、秸稈還田等，推進(jìn)耕種防收四大環(huán)節(jié)全程機(jī)械化，全面提升耕地質(zhì)效。

改革成效：放大土地效益，助力鄉(xiāng)村全面振興

推動(dòng)了強(qiáng)村富民。通過改革，降低了生產(chǎn)成本、土地流轉(zhuǎn)談判成本，增加了耕地面積、土地流轉(zhuǎn)租金，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民和村集體雙增收。比如議堂鎮(zhèn)，一方面，通過機(jī)械化操作，糧食畝均用種量減少2.6公斤，農(nóng)戶收割、耕種、灌溉等環(huán)節(jié)的成本和工時(shí)大幅減少，每年每畝節(jié)省成本50元以上，全鎮(zhèn)每年可節(jié)約90余萬元。另一方面，土地規(guī)整后，村民年收租金從每畝每年400多元漲到每畝每年1000多元；通過整合田埂、墑溝、生產(chǎn)路等，土地溢出率在5%左右，村均溢出土地100余畝，年增收10萬余元。同時(shí)，通過推進(jìn)規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化、品牌化，農(nóng)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量和效益都明顯提升。

推進(jìn)了移風(fēng)易俗。結(jié)合改革推進(jìn)“圖碼管控”，解決了個(gè)別農(nóng)戶侵占集體土地資源資產(chǎn)等公共空間問題，群眾公序良俗意識(shí)顯著增強(qiáng)。同時(shí)，有效解決田間散埋亂葬現(xiàn)象，有力推進(jìn)了殯葬改革。車輻山鎮(zhèn)16個(gè)村均已建成公墓，戴莊鎮(zhèn)已有8個(gè)村完成新建公墓選址。

促進(jìn)了生態(tài)宜居?！靶√锊⒋筇铩备母镏屏送恋匾?guī)模經(jīng)營(yíng)，畝均農(nóng)藥、化肥用量大幅減少，同時(shí)，也減輕了人居環(huán)境整治的壓力，村莊更加整潔有序。議堂鎮(zhèn)疏浚水系4400米，畝均農(nóng)藥用量減少15%以上，化肥用量減少5.8公斤左右。同時(shí)，在村莊就近打造“微菜園”510個(gè)，計(jì)174.7畝，農(nóng)戶自種時(shí)令果蔬，體驗(yàn)田園生活；結(jié)合公共空間治理，整合碎片資源，新建長(zhǎng)廊花架、親水平臺(tái)、景觀橋等附屬設(shè)施，助推了特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)。

維護(hù)了和諧穩(wěn)定。土地整合后，大量減少了地塊、地鄰，也有效減少了耕種摩擦。比如，在改革前，八義集鎮(zhèn)石橋村一組因耕種、生產(chǎn)路通行、灌溉、樹木遮擋等原因，由村或派出所調(diào)解糾紛年均近15起；實(shí)施“小田并大田”后，因土地發(fā)生的糾紛僅1起，鄰里關(guān)系顯著改善。

在推進(jìn)改革的過程中，還存在一些需要解決的問題：一是部分農(nóng)戶顧慮地塊之間的土地肥力、位置遠(yuǎn)近、設(shè)施配套等存在差異，不愿并地。二是部分農(nóng)戶因?yàn)榍捌诖蜃詡渚?、整理土地等投入較大，擔(dān)心調(diào)地后需要重新投入。三是少數(shù)農(nóng)戶在二輪承包分地時(shí)，多分了部分土地，不愿退出。四是個(gè)別農(nóng)戶私自耕種田埂、溝渠，占用了公共空間，不愿意放棄既得利益。還有個(gè)別農(nóng)戶與其他農(nóng)戶之間、與村組干部之前有矛盾，不支持不配合改革工作。今后進(jìn)一步推進(jìn)空間治理要注重以下幾個(gè)方面：

尊重農(nóng)民意愿是前提。堅(jiān)持問需于民、問計(jì)于民、問效于民，突出農(nóng)民主體地位，維護(hù)群眾利益，對(duì)“田并不并、怎么并，土地轉(zhuǎn)不轉(zhuǎn)、如何轉(zhuǎn)”等問題，充分聽取絕大多數(shù)群眾的意見，由村民自主決定，充分贏得了廣大群眾的理解支持。

土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)是路徑。土地是農(nóng)村發(fā)展的重要資源。從土地碎片化到集中連片，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流向種田能手、鎮(zhèn)村農(nóng)業(yè)公司，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)集聚集約，日益成為鄉(xiāng)村發(fā)展的趨勢(shì)，拓寬了鄉(xiāng)村振興新路子。

富民增收是目的。共同富裕是我們發(fā)展的最終目標(biāo)。把富民增收作為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，實(shí)施“小田并大田”改革，盤活農(nóng)村資源資產(chǎn)，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，壯大集體經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)了村集體和農(nóng)民雙增收。

干部精神狀態(tài)是保證。把“小田并大田”改革作為流動(dòng)紅旗“季季評(píng)”的重要內(nèi)容，結(jié)合“書記鎮(zhèn)長(zhǎng)這一周”“村（社區(qū)）書記大擂臺(tái)”，引導(dǎo)廣大黨員干部時(shí)時(shí)在狀態(tài)、事事在狀態(tài)，凝聚了改革發(fā)展的強(qiáng)大合力。

加快“小田并大田”改革，做實(shí)富民增收文章。還要做好三個(gè)結(jié)合：一是與建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田相結(jié)合。統(tǒng)籌水利工程、農(nóng)田改造等項(xiàng)目和資金，合理規(guī)劃并田后的水源、溝渠、橋涵等工程布局，全面提高農(nóng)田生產(chǎn)質(zhì)效。二是與推進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)相結(jié)合。探索土地托管、代耕代管、轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)讓、合作經(jīng)營(yíng)等模式，發(fā)展多種形式土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提升土地利用質(zhì)效，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集約發(fā)展。三是與發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)相結(jié)合。深化圖碼管控，盤活土地資源，推動(dòng)農(nóng)村資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，采用“村集體自營(yíng)”“公司+合作社+農(nóng)戶”等模式，全面推動(dòng)強(qiáng)村富民。

責(zé)任編輯：張蔚菊