地方政府財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)體系建設(shè)探索

馬永金

在服務(wù)型政府建設(shè)的過(guò)程中，績(jī)效管理是一項(xiàng)重要的手段，通過(guò)對(duì)政府財(cái)政績(jī)效進(jìn)行管理可以提高政府公信力和執(zhí)行力，使政府更好地履行社會(huì)管理職能。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了由快速發(fā)展到高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)變，對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化成為了當(dāng)前的重要任務(wù)。在這樣的背景下，對(duì)地方政府進(jìn)行績(jī)效管理的時(shí)候需要堅(jiān)持精細(xì)化的原則，針對(duì)財(cái)政運(yùn)行狀況構(gòu)建起綜合化的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，形成全面透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的財(cái)政管理制度。本文從地方政府財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)注要點(diǎn)出發(fā)，探究了績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建設(shè)路徑。

財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)體系可以對(duì)政府在一定時(shí)期內(nèi)全部的預(yù)算收入和預(yù)算支出進(jìn)行評(píng)價(jià)，該體系具有全面性的特點(diǎn)，評(píng)價(jià)的內(nèi)容涉及財(cái)政運(yùn)行的各個(gè)方面，可以將地方政府財(cái)政工作目標(biāo)的達(dá)成情況和財(cái)政工作效果有效反映出來(lái)。從2018年開(kāi)始，我國(guó)開(kāi)始推行財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)的試點(diǎn)，在此期間，在績(jī)效評(píng)價(jià)體系建設(shè)和應(yīng)用方面積累了大量的經(jīng)驗(yàn)，目前該體系已經(jīng)在地方政府中普及。在構(gòu)建綜合績(jī)效評(píng)價(jià)體系的時(shí)候，地方政府可以參考已經(jīng)積累的經(jīng)驗(yàn)，但不能過(guò)度依賴(lài)這些經(jīng)驗(yàn)，要結(jié)合地方政府的實(shí)際情況來(lái)設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)、選擇評(píng)價(jià)方法，建成邏輯性強(qiáng)、實(shí)踐性強(qiáng)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

一、地方政府財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)注要點(diǎn)

（一）財(cái)政預(yù)算的收入、支出與管理

政府財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)與項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作相類(lèi)似，要將財(cái)政預(yù)算作為重點(diǎn)，將收入、支出以及管理等作為主要評(píng)價(jià)指標(biāo)。首先，要關(guān)注財(cái)政預(yù)算收入的質(zhì)量，這關(guān)系到地方政府當(dāng)年稅收計(jì)劃的完成情況，是對(duì)財(cái)政收入進(jìn)行衡量的重要指標(biāo)。當(dāng)前，部分地方基層政府的稅收收入無(wú)法滿足財(cái)政運(yùn)行的需要，相關(guān)工作的開(kāi)展過(guò)度依賴(lài)國(guó)家補(bǔ)貼。在開(kāi)展綜合績(jī)效評(píng)價(jià)工作的時(shí)候，要關(guān)注稅收收入在財(cái)政總收入當(dāng)中的比重，還要根據(jù)地方人均財(cái)政收入來(lái)制定預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)，以此來(lái)對(duì)財(cái)政收支缺口的合理性進(jìn)行評(píng)價(jià)。其次，要關(guān)注財(cái)政支出，對(duì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況以及預(yù)算資金的使用情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。最后，在財(cái)政預(yù)算管理方面要對(duì)財(cái)政支出的控制情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，主要的評(píng)價(jià)指標(biāo)包括地方政府運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)管理、財(cái)政供養(yǎng)人員等，這樣可以將地方政府的財(cái)政收支缺口反映出來(lái)，更好地了解財(cái)政收入在當(dāng)?shù)厮幍乃健?/p>

（二）財(cái)政運(yùn)行績(jī)效

地方政府財(cái)政運(yùn)行包含了豐富的內(nèi)容，在開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作的時(shí)候也要突出綜合性的原則，將財(cái)政在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、社會(huì)治理、公共服務(wù)以及生態(tài)建設(shè)等方面的功能充分發(fā)揮出來(lái)。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，在評(píng)價(jià)的過(guò)程中要關(guān)注財(cái)政運(yùn)行績(jī)效。對(duì)于能夠自給自足的地方政府來(lái)說(shuō)，評(píng)價(jià)時(shí)要關(guān)注政府各方面的發(fā)展情況，基于“十四五”規(guī)劃來(lái)對(duì)年度工作指標(biāo)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)；而對(duì)于財(cái)政比較吃緊的政府來(lái)說(shuō)，評(píng)價(jià)時(shí)則要將保民生、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)作為首要任務(wù)，重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政對(duì)基本民生的保障情況，比如養(yǎng)老、醫(yī)療以及最低保障等。同時(shí)還要關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，要對(duì)發(fā)展中的短板進(jìn)行評(píng)價(jià)，并賦予這些指標(biāo)以較高的分值。對(duì)于其他指標(biāo)則可以根據(jù)實(shí)際情況來(lái)進(jìn)行賦重。

（三）財(cái)政運(yùn)行可持續(xù)性

在地方政府發(fā)展的過(guò)程中，財(cái)政發(fā)揮了重要的作用，在對(duì)財(cái)政運(yùn)行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)的時(shí)候也要關(guān)注運(yùn)行的可持續(xù)性，這主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：第一，要確保財(cái)政收入的可持續(xù)性，在評(píng)價(jià)的時(shí)候關(guān)注地方政府在稅源建設(shè)方面的狀況、納稅企業(yè)的發(fā)展情況以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的情況等，這可以將政府財(cái)政收入的充足性反映出來(lái)；第二，要關(guān)注地方政府在“三保”方面是否存在壓力，這可以通過(guò)未來(lái)財(cái)政收入變化趨勢(shì)與“三?！敝С肿兓厔?shì)之間的協(xié)調(diào)度來(lái)反映，因此應(yīng)該作為評(píng)價(jià)的重點(diǎn)；第三，要關(guān)注地方債務(wù)，判斷地方政府財(cái)政承受能力并對(duì)政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估；第四，要對(duì)近年來(lái)地方政府資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)的合理性進(jìn)行評(píng)價(jià)，比如是否逐步清理暫收款項(xiàng)和暫付款項(xiàng)，這關(guān)系到政府資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率和財(cái)政運(yùn)行效率。

二、地方政府財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建設(shè)

（一）評(píng)價(jià)體系建設(shè)原則

在對(duì)綜合績(jī)效評(píng)價(jià)體系進(jìn)行建設(shè)的時(shí)候，需要堅(jiān)持以下四個(gè)原則：第一是綜合性原則，指的是該體系應(yīng)該將地方政府的財(cái)政運(yùn)行情況綜合性地反映出來(lái)，將財(cái)政發(fā)展水平、財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量以及財(cái)政管理成果展示出來(lái)，為相關(guān)工作的開(kāi)展提供參考；第二是科學(xué)性原則，在設(shè)置綜合績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的時(shí)候，要選擇與其他地區(qū)通用的共性指標(biāo)，也要選擇能體現(xiàn)地方特色的個(gè)性化指標(biāo)，這樣才能將地方政府財(cái)政發(fā)展水平客觀地反映出來(lái)；第三是合理性原則，這要求綜合績(jī)效評(píng)價(jià)體系與政府的事權(quán)責(zé)任相匹配、與政府的支出責(zé)任相適應(yīng)，同時(shí)還要與政府履職目標(biāo)保持一致，這樣才能將地方政府在公共事務(wù)和社會(huì)服務(wù)中應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)反映出來(lái)；第四是實(shí)用性原則，這要求綜合績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)能夠?qū)⒌胤秸?cái)政管理的特點(diǎn)充分反映出來(lái)。在指標(biāo)數(shù)據(jù)采集的時(shí)候，要關(guān)注預(yù)決算數(shù)據(jù)，確保數(shù)據(jù)的真實(shí)性，同時(shí)要保證數(shù)據(jù)簡(jiǎn)單易操作。

（二）評(píng)價(jià)體系建設(shè)思路

在對(duì)我國(guó)東部、中部、西部省級(jí)和縣市級(jí)等地方政府在財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)體系方面的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析和總結(jié)后發(fā)現(xiàn)，為了增強(qiáng)體系的可實(shí)踐性，在建設(shè)的過(guò)程中應(yīng)該堅(jiān)持績(jī)效導(dǎo)向、多元融合、約束有力的思路，結(jié)合綜合績(jī)效評(píng)價(jià)體系的關(guān)注要點(diǎn)，選取財(cái)政管理、運(yùn)行績(jī)效以及財(cái)政可持續(xù)性作為主要的評(píng)價(jià)維度。政府財(cái)政績(jī)效需要先行投入，在經(jīng)過(guò)一段時(shí)期的運(yùn)行之后得到相應(yīng)的效果并產(chǎn)生可持續(xù)影響，基于這一邏輯路徑，在對(duì)地方政府預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行以及財(cái)政管理工作進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的時(shí)候，要關(guān)注預(yù)算管理工作重點(diǎn)，突出財(cái)政運(yùn)行在基本公共服務(wù)等方面發(fā)揮的效益，關(guān)注社會(huì)公眾和市場(chǎng)主體的滿意程度，對(duì)地方政府基于財(cái)政預(yù)算所提供公共服務(wù)質(zhì)量的高低進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)。最后，還要從財(cái)政可持續(xù)性的層面來(lái)判斷地方政府財(cái)政管理水平對(duì)當(dāng)前財(cái)政績(jī)效的支撐程度，這可以從運(yùn)行保障、債務(wù)管理等層面來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

（三）評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)

基于上一章地方政府綜合績(jī)效評(píng)價(jià)關(guān)注要點(diǎn)，選取“財(cái)政管理”“財(cái)政運(yùn)行績(jī)效”以及“財(cái)政可持續(xù)性”作為一級(jí)指標(biāo)，在這個(gè)基礎(chǔ)上參考現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)設(shè)置二級(jí)和三級(jí)指標(biāo)。在財(cái)政管理層面，要重點(diǎn)反映管理的規(guī)范化和科學(xué)化，體現(xiàn)地方政府在預(yù)算保障方面的能力，從預(yù)算、收入、支出以及政策落實(shí)等層面設(shè)置二級(jí)指標(biāo)。具體來(lái)說(shuō)將二級(jí)指標(biāo)設(shè)定為預(yù)算編制與執(zhí)行、財(cái)政收入質(zhì)量、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、預(yù)決算公開(kāi)情況以及重大財(cái)政政策落實(shí)情況等。在財(cái)政運(yùn)行績(jī)效層面，要根據(jù)地方政府的財(cái)政運(yùn)行目的來(lái)設(shè)置二級(jí)指標(biāo)，結(jié)合“十四五”規(guī)劃的內(nèi)容，關(guān)注公共服務(wù)和重大戰(zhàn)略支出，聚焦財(cái)政應(yīng)用的實(shí)際效果?；诖?，可以將該層面的二級(jí)指標(biāo)設(shè)定為基本公共服務(wù)、三大攻堅(jiān)戰(zhàn)、重大戰(zhàn)略支出、公眾滿意度等。在財(cái)政可持續(xù)層面，則要關(guān)注財(cái)政資金在未來(lái)的使用情況，對(duì)地方政府財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)?；谠撃康?，可以將二級(jí)指標(biāo)設(shè)定為“三保”保障情況、財(cái)政運(yùn)行成本控制、暫付款管理以及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等。在完成二級(jí)指標(biāo)的設(shè)定之后，還要結(jié)合地方政府的工作重心以及二級(jí)指標(biāo)的內(nèi)容來(lái)確定三級(jí)指標(biāo)。由于不同地方政府的工作側(cè)重點(diǎn)和工作要求不同，三級(jí)指標(biāo)在設(shè)置的時(shí)候也應(yīng)該表現(xiàn)出一定的差異，這是地方政府財(cái)政工作個(gè)性化的具體體現(xiàn)。

三、地方政府財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)體系應(yīng)用展望

（一）逐步實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)體系全覆蓋

目前，政府財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)體系并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全面普及，很多地方政府在財(cái)政管理方面并沒(méi)有構(gòu)建起綜合績(jī)效評(píng)價(jià)體系，只是簡(jiǎn)單地從預(yù)算管理、資金使用、財(cái)政投入等層面來(lái)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，綜合化程度還有待提高。在未來(lái)，綜合績(jī)效評(píng)價(jià)體系的覆蓋范圍將進(jìn)一步擴(kuò)大，除了中央政府和省級(jí)政府之外，地方基層政府也將結(jié)合自身的情況構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)體系、應(yīng)用評(píng)價(jià)體系。在對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行設(shè)計(jì)的時(shí)候，地方政府可以結(jié)合國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì)政策的內(nèi)容，關(guān)注地方財(cái)政的發(fā)展規(guī)劃，充分發(fā)揮財(cái)政在社會(huì)治理領(lǐng)域所發(fā)揮的重要作用，基于多個(gè)層面對(duì)政府財(cái)政運(yùn)行績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)和衡量，堅(jiān)持統(tǒng)分結(jié)合的原則來(lái)對(duì)評(píng)價(jià)體系進(jìn)行建設(shè)，將績(jī)效管理的共性要求體現(xiàn)出來(lái)，同時(shí)也要基于地方政府的特色提出特色要求，基于共性與特性相互融合的原則來(lái)改革地方政府的財(cái)政管理體制，提高公共服務(wù)質(zhì)量，為服務(wù)型政府的構(gòu)建助力。

（二）健全綜合績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和體系

政府財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)體系具有較強(qiáng)的綜合性特征，其中應(yīng)該包含多樣化的指標(biāo)和內(nèi)容，地方政府在應(yīng)用該體系的過(guò)程中要堅(jiān)持動(dòng)態(tài)化調(diào)整的原則，根據(jù)實(shí)際情況健全評(píng)價(jià)指標(biāo)，完善評(píng)價(jià)體系。各級(jí)財(cái)政部門(mén)，從財(cái)政運(yùn)行行為和財(cái)政預(yù)算功能等角度出發(fā)對(duì)評(píng)價(jià)體系進(jìn)行優(yōu)化，明確考核標(biāo)準(zhǔn)、搭建標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)。在地方政府內(nèi)部，財(cái)政部門(mén)與其他部門(mén)要明確各自的職能分工，在確定指標(biāo)的內(nèi)容之后明確標(biāo)準(zhǔn)值和合理區(qū)間。對(duì)于財(cái)政管理方面的指標(biāo)，需要由財(cái)政部門(mén)牽頭制定并結(jié)合實(shí)際情況確定區(qū)間指標(biāo)；對(duì)于財(cái)政運(yùn)行績(jī)效方面的指標(biāo)，財(cái)政部門(mén)需要與主管部門(mén)共同研究，對(duì)指標(biāo)的含義做出明確規(guī)定，同時(shí)還要確定數(shù)據(jù)來(lái)源和信息收集方式。

（三）完善財(cái)政績(jī)效指標(biāo)的評(píng)價(jià)方法和評(píng)估方式

當(dāng)前，很多地方政府都在財(cái)政運(yùn)行績(jī)效評(píng)價(jià)方面進(jìn)行了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)和部門(mén)支出績(jī)效評(píng)價(jià)。但與綜合績(jī)效評(píng)價(jià)相比，這兩種評(píng)價(jià)模式的樣本數(shù)量有限，在實(shí)際評(píng)價(jià)工作開(kāi)展的過(guò)程中比對(duì)的績(jī)效標(biāo)桿較少。在開(kāi)展綜合評(píng)價(jià)工作的時(shí)候，要對(duì)指標(biāo)評(píng)價(jià)方法進(jìn)行創(chuàng)新，運(yùn)用指數(shù)評(píng)價(jià)、功效系數(shù)以及數(shù)據(jù)包絡(luò)分析等多樣化的評(píng)價(jià)方式，堅(jiān)持定性與定量相結(jié)合。各級(jí)財(cái)政部門(mén)除了要開(kāi)展績(jī)效自評(píng)之外，還要構(gòu)建上級(jí)財(cái)政評(píng)價(jià)機(jī)制，根據(jù)上級(jí)部門(mén)所指定的年度評(píng)價(jià)方案和提供的評(píng)價(jià)建議來(lái)開(kāi)展自評(píng)工作并完成自評(píng)報(bào)告的撰寫(xiě)。上級(jí)政府還可以組建財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作組專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)地方政府上報(bào)數(shù)據(jù)信息和佐證材料的審核，并針對(duì)地方績(jī)效自評(píng)情況提出相應(yīng)的建議。在這個(gè)基礎(chǔ)上，采取合適的方法對(duì)下級(jí)政府的財(cái)政運(yùn)行績(jī)效進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。還可以委托第三方機(jī)構(gòu)來(lái)提供更加專(zhuān)業(yè)化的評(píng)價(jià)，或者邀請(qǐng)行業(yè)內(nèi)的專(zhuān)家參與其中以提供參考意見(jiàn)和專(zhuān)業(yè)性指導(dǎo)，為評(píng)價(jià)結(jié)果的公平性提供保障。

（四）加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用，強(qiáng)化激勵(lì)約束

政府財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建的目的是對(duì)政府財(cái)政管理進(jìn)行完善，使政府財(cái)政更好地發(fā)揮作用。為了使評(píng)價(jià)結(jié)果更好地發(fā)揮作用，就要將其運(yùn)用到預(yù)算安排、政策調(diào)整以及績(jī)效管理等方面，改善這幾個(gè)方面的工作。在完成評(píng)價(jià)、獲得評(píng)價(jià)結(jié)果之后，地方政府要對(duì)本階段財(cái)政狀況進(jìn)行綜合分析，基于賦重較高的關(guān)鍵性指標(biāo)進(jìn)行重點(diǎn)研究，了解自身在財(cái)政建設(shè)、財(cái)政管理以及財(cái)政可持續(xù)發(fā)展等方面的現(xiàn)狀，對(duì)薄弱之處進(jìn)行針對(duì)性分析。在這個(gè)基礎(chǔ)上還可以構(gòu)建起一套用于財(cái)政綜合績(jī)效分析的數(shù)據(jù)采集和數(shù)據(jù)分析模型，對(duì)重要績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行動(dòng)態(tài)化監(jiān)控和實(shí)時(shí)管理，促進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的長(zhǎng)效化開(kāi)展。要利用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果來(lái)推動(dòng)財(cái)政體制改革，將其與財(cái)政管理、財(cái)政政策調(diào)整以及轉(zhuǎn)移支付分配等掛鉤。比如地方政府可以依托于財(cái)政運(yùn)行成效的評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)下一年度各項(xiàng)基本公共服務(wù)的預(yù)算安排進(jìn)行調(diào)節(jié)，使有限的預(yù)算發(fā)揮應(yīng)有的作用。除此之外，為了體現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的激勵(lì)約束作用，還可以將評(píng)價(jià)結(jié)果與地方政府年度考核進(jìn)行掛鉤，這樣可以使政府部門(mén)和財(cái)務(wù)部門(mén)重視財(cái)政綜合績(jī)效評(píng)價(jià)，樹(shù)立起預(yù)算績(jī)效理念，保障各方責(zé)任的有效落實(shí)。

結(jié)語(yǔ)：

綜上所述，當(dāng)前政府財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)體系建設(shè)還處于初步探索的階段，在體系構(gòu)建和體系應(yīng)用方面缺乏可直接參考和借鑒的模式。結(jié)合試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，可以堅(jiān)持綜合性、科學(xué)性、合理性以及實(shí)用性的原則，構(gòu)建地方政府財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)體系，確定評(píng)價(jià)指標(biāo)。在應(yīng)用該體系的過(guò)程中，需要擴(kuò)大覆蓋范圍、優(yōu)化評(píng)價(jià)指標(biāo)、完善評(píng)價(jià)方法并加強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用。

[作者單位：貴州普華永信會(huì)計(jì)師事務(wù)所（普通合伙）]