市縣財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐探析
——以湖北省H 市為例

●宋吟櫻

一、緒論

自2018 年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）中要求“對(duì)下級(jí)政府財(cái)政運(yùn)行情況實(shí)施綜合績(jī)效評(píng)價(jià)”以來(lái)，北京、山東、浙江、江西、安徽等地陸續(xù)探索省以下政府財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)，形成了各具特色的評(píng)價(jià)體系、組織方式與實(shí)施模式。

財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)，首先需要對(duì)評(píng)價(jià)的對(duì)象、范圍、要素、體系和方法等進(jìn)行明確的甄別與搭建。已有的理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)通常以業(yè)財(cái)績(jī)一體化理念下的“財(cái)政管理+預(yù)算保障+履職效能” 作為開(kāi)展財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)的底層框架，大致形成了涵蓋收入、支出、管理、監(jiān)督、成效、可持續(xù)性等具有指導(dǎo)意義的指標(biāo)體系。但整體來(lái)看，目前仍處于“實(shí)踐先行”的探索階段，尚未形成共識(shí)邏輯和共性框架。 本文認(rèn)為，在開(kāi)展財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)之前，首先需要研究以下問(wèn)題。

（一）明確財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)的概念與目的

2021 年4 月7 日， 國(guó)新辦舉行“貫徹落實(shí)‘十四五’規(guī)劃綱要加快建立現(xiàn)代財(cái)稅體制”發(fā)布會(huì)。 財(cái)政部指出， 財(cái)政工作要堅(jiān)持以政領(lǐng)財(cái)、以財(cái)輔政，圍繞“收、支、管、調(diào)、防”五個(gè)方面， 系統(tǒng)謀劃財(cái)政發(fā)展新思路、新舉措，加快建立現(xiàn)代財(cái)稅體制，積極發(fā)揮財(cái)政職能作用。董濤（2022）則以高質(zhì)量發(fā)展階段的財(cái)政保障功能為核心，從供給、需求、投入產(chǎn)出、資源要素分配、經(jīng)濟(jì)循環(huán)五個(gè)方面，闡述了以財(cái)政職能的完整性促進(jìn)均衡發(fā)展、以政策工具的系統(tǒng)性保障發(fā)展質(zhì)量、以財(cái)政體制的完備性實(shí)現(xiàn)全面發(fā)展三項(xiàng)機(jī)制，提出了逆周期與跨周期調(diào)節(jié)、促進(jìn)供需升級(jí)、優(yōu)化財(cái)政分配格局、深化財(cái)政體制改革等新發(fā)展階段財(cái)政功能的主要提升點(diǎn)。

馬海濤、曹堂哲等（2022）基于“財(cái)政運(yùn)行行為——政府預(yù)算功能”框架，將財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效定義為一級(jí)政府在收入、支出、管理、調(diào)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)防控等方面，實(shí)現(xiàn)總額控制、配置效率、 運(yùn)行效率等方面目標(biāo)的程度。劉國(guó)永、夏和飛等（2022）認(rèn)為，財(cái)政運(yùn)行評(píng)價(jià)是由上級(jí)財(cái)政部門(mén)以科學(xué)、合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)和恰當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)辦法，對(duì)下級(jí)財(cái)政部門(mén)的職能履行及其所帶動(dòng)的政府績(jī)效實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行綜合考察。與地方政府目標(biāo)責(zé)任考核的內(nèi)容相比，兼顧“社會(huì)核心發(fā)展目標(biāo)達(dá)成+財(cái)政資源配置與財(cái)力保障可持續(xù)性”兩方面的評(píng)價(jià)；與財(cái)政管理綜合績(jī)效考核相比， 更加注重財(cái)政運(yùn)行對(duì)保障社會(huì)發(fā)展、 經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和公共產(chǎn)品供給等方面的績(jī)效達(dá)成，關(guān)注財(cái)政可持續(xù)性，并兼顧財(cái)政管理基礎(chǔ)情況。

總體來(lái)看，地方政府財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)要以財(cái)政的收入、支出、管理、調(diào)節(jié)、風(fēng)控等功能為主線，以財(cái)政引導(dǎo)要素合理流動(dòng)、協(xié)調(diào)供需聯(lián)動(dòng)、提高資源配置效率、推動(dòng)公平合理分配、促進(jìn)區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展、統(tǒng)籌發(fā)展與安全為主要目標(biāo)，以“自上而下、上下聯(lián)動(dòng)”為評(píng)價(jià)考核方式，在資源約束條件和緊平衡背景下，促使財(cái)政治理體系在新發(fā)展階段統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)有限公共資源與多元政策目標(biāo)的優(yōu)化匹配，更好地發(fā)揮穩(wěn)定器和調(diào)節(jié)器的作用。

（二）厘清影響財(cái)政運(yùn)行績(jī)效的關(guān)鍵因素

本文認(rèn)為，要厘清影響財(cái)政運(yùn)行績(jī)效的關(guān)鍵因素，可以“問(wèn)題導(dǎo)向”和“結(jié)果導(dǎo)向”為切口，將財(cái)政運(yùn)行行為分解為“收、支、管、調(diào)、防”五方面，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合新發(fā)展階段各個(gè)運(yùn)行功能所要達(dá)到的主要目標(biāo)，設(shè)定相應(yīng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。新發(fā)展階段，財(cái)政運(yùn)行的總體目標(biāo)可以通過(guò)在謀定中長(zhǎng)期穩(wěn)定的大方向上保持“盡力而為”和“量力而行”來(lái)歸納（樓繼偉，2021）：前者是以保障政策目標(biāo)和政府履職為基礎(chǔ)而有效調(diào)度資源，實(shí)現(xiàn)有限公共資源與多元政策目標(biāo)的優(yōu)化匹配，做好“總量”與“結(jié)構(gòu)”的統(tǒng)籌；后者是強(qiáng)調(diào)遵循市場(chǎng)規(guī)律，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用， 用好財(cái)政尤其是預(yù)算的約束功能，禁止在財(cái)政資源之外直接征用或干涉授權(quán)之外的資源，確保政府按照效率原則和權(quán)責(zé)對(duì)等宗旨履職（董濤，2022）。

1.收入功能方面。主要是經(jīng)由收入政策的制定、管理與執(zhí)行，為政府履職、政府運(yùn)行、重大項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供穩(wěn)定有力的財(cái)力保障。從“四本預(yù)算”收入來(lái)源與渠道入手，可以從總體財(cái)源建設(shè)與統(tǒng)籌、 財(cái)政收入結(jié)構(gòu)與質(zhì)量等方面評(píng)價(jià)，即兼顧收入的“規(guī)?！迸c“結(jié)構(gòu)”、“總量”與“質(zhì)量”、“效率”與“公平”。

2.支出功能方面。通過(guò)財(cái)政資源的合理配置和建立“有保有壓”的支出結(jié)構(gòu)，支持保障國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。 對(duì)于支出的評(píng)價(jià)，需綜合考慮支出的結(jié)構(gòu)（重大戰(zhàn)略任務(wù)、基本民生保障、重大項(xiàng)目的資金保障）與節(jié)約（一般性支出與“三公”等經(jīng)費(fèi)開(kāi)支常態(tài)化壓減）、支出的總量（收支平衡與財(cái)政自給、“三?！敝С鲆?guī)模橫向?qū)Ρ龋?與人均 （人均民生支出規(guī)模與標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)率等）。

3.管理功能方面。 可參考財(cái)政部印發(fā)的《2018年縣級(jí)財(cái)政管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)方案》（財(cái)預(yù)〔2018〕100 號(hào)），從政策落實(shí)、預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、績(jī)效管理、監(jiān)督監(jiān)控、信息公開(kāi)等方面評(píng)價(jià)。

4.調(diào)節(jié)功能方面。一方面，需要充分反映財(cái)政宏觀調(diào)控和資源分配的效益，尤其是在保障重大戰(zhàn)略任務(wù)、 推動(dòng)公共服務(wù)均等化等方面的實(shí)現(xiàn)情況；另一方面，也要充分研究黨的二十大所強(qiáng)調(diào)的財(cái)政要有利于“發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”精神，評(píng)價(jià)財(cái)政政策服務(wù)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、引導(dǎo)要素流動(dòng)和市場(chǎng)化配置等方面的成效。

5.風(fēng)險(xiǎn)防范與可持續(xù)性方面。以“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”為切入點(diǎn)，重點(diǎn)評(píng)價(jià)政府債務(wù)管控、暫付款控制、人才與科技支撐等因素。

（三）兼顧評(píng)價(jià)體系的針對(duì)性與可比性

我國(guó)實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的財(cái)政管理體制。 而在《意見(jiàn)》中，要求的是對(duì)“下級(jí)政府”財(cái)政運(yùn)行情況實(shí)施綜合績(jī)效評(píng)價(jià)。 對(duì)于省以下財(cái)政運(yùn)行，要更加側(cè)重基層財(cái)政在社會(huì)治安、市政交通、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)村公路、公共設(shè)施管理等領(lǐng)域提供基本公共服務(wù)所涉及的決策、投入、管理、產(chǎn)出、效益。 因此，評(píng)價(jià)體系應(yīng)當(dāng)呼應(yīng)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》 精神，與不同層級(jí)的財(cái)政事權(quán)、支出責(zé)任、收入劃分等相匹配。

同一層級(jí)的地區(qū)，由于在資源稟賦、發(fā)展基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)條件等方面存在差異，其在高質(zhì)量發(fā)展階段中的定位以及適用的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃、制定的重點(diǎn)工作計(jì)劃等各有特色。 因此，評(píng)價(jià)體系也要預(yù)留一定的“自主性”，因地制宜、因時(shí)制宜，與各地發(fā)展特點(diǎn)和發(fā)展規(guī)劃相匹配。

因此， 評(píng)價(jià)體系中的一級(jí)指標(biāo)應(yīng)盡量保持統(tǒng)一；二級(jí)指標(biāo)可根據(jù)省級(jí)、地市級(jí)、縣市級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)各層次財(cái)政運(yùn)行特點(diǎn)分類(lèi)設(shè)置；三級(jí)指標(biāo)和評(píng)價(jià)要點(diǎn)可根據(jù)地區(qū)發(fā)展特點(diǎn)的不同而體現(xiàn)出適度彈性，也可采用“必選指標(biāo)+自選指標(biāo)”方式，并對(duì)自選指標(biāo)的比重予以一定約束， 防止部分地區(qū)借此調(diào)節(jié)評(píng)價(jià)結(jié)果， 影響評(píng)價(jià)的權(quán)威性和公正性。 另一方面，為確保評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)的可靠性和可比性，定量指標(biāo)的設(shè)置和算法應(yīng)與統(tǒng)計(jì)年鑒、統(tǒng)計(jì)公報(bào)、預(yù)決算公開(kāi)信息、 資產(chǎn)報(bào)告公開(kāi)信息等權(quán)威數(shù)據(jù)保持口徑一致。

（四）健全綜合評(píng)價(jià)的結(jié)果運(yùn)用機(jī)制

建立健全結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，是倒逼各級(jí)財(cái)政從根本上重視評(píng)價(jià)工作的有效手段。結(jié)果運(yùn)用至少包括三方面：一是整改提升。 例如研究建立財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向本級(jí)政府、人大等部門(mén)的通報(bào)機(jī)制，逐步完善社會(huì)公開(kāi)和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，落實(shí)限期整改機(jī)制等。 二是激勵(lì)約束。 如將財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果納入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效管理考核內(nèi)容， 研究將財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)關(guān)鍵要素或評(píng)價(jià)結(jié)果納入高質(zhì)量發(fā)展綜合績(jī)效考核，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行排序、公示、通報(bào)， 建立表彰獎(jiǎng)勵(lì)與約談督辦機(jī)制等。三是掛鉤機(jī)制。下級(jí)政府財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效與轉(zhuǎn)移支付額度測(cè)算分配掛鉤， 與有關(guān)管理措施和政策試點(diǎn)掛鉤； 各級(jí)財(cái)政將評(píng)價(jià)結(jié)果與本級(jí)財(cái)政次年預(yù)算安排、 政策制定與調(diào)整等掛鉤。

二、實(shí)務(wù)案例解析

（一）H 市基本情況

1.背景情況。 2023 年，H 市納入湖北省下級(jí)政府財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)名單。 H 市地處湖北省中南部、江漢平原東南端，系武漢城市圈觀察員城市、 鄂西生態(tài)文化旅游圈成員單位、 正在建設(shè)中的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶重要節(jié)點(diǎn)城市， 全省第二批城鄉(xiāng)一體化試點(diǎn)城市。 現(xiàn)轄14 個(gè)鎮(zhèn)、1個(gè)鄉(xiāng)、3 個(gè)管理區(qū)（國(guó)有農(nóng)場(chǎng)）和開(kāi)發(fā)區(qū)，面積2519 平方公里。

2.H 市主要經(jīng)濟(jì)運(yùn)行指標(biāo)。 根據(jù)H 市統(tǒng)計(jì)年鑒， 梳理2022 年主要經(jīng)濟(jì)運(yùn)行指標(biāo)如表1 所示，其中，“對(duì)標(biāo)數(shù)據(jù)”取自H 市所在市州總體水平。

表1 H 市2022 年主要經(jīng)濟(jì)運(yùn)行指標(biāo)

與對(duì)標(biāo)數(shù)據(jù)相比，可得出以下結(jié)論：

一是H 市經(jīng)濟(jì)整體穩(wěn)定增長(zhǎng)。 GDP 穩(wěn)步增長(zhǎng)，工業(yè)發(fā)展勢(shì)頭較為強(qiáng)勁，規(guī)上工業(yè)企業(yè)數(shù)量、總產(chǎn)值、營(yíng)業(yè)收入、工業(yè)增加值等增幅均高于對(duì)標(biāo)數(shù)據(jù)；高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)力孵化，產(chǎn)業(yè)增加值、技術(shù)合同成交額增幅均高于對(duì)標(biāo)數(shù)據(jù)；房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷對(duì)經(jīng)濟(jì)大局產(chǎn)生的影響整體可控，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資、商品房銷(xiāo)售面積降幅較可比數(shù)據(jù)收窄，資質(zhì)以上建筑企業(yè)總產(chǎn)值增幅明顯高于對(duì)標(biāo)數(shù)據(jù)。

二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍有較大優(yōu)化空間。 結(jié)合人均GDP、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)化率、工業(yè)階段特征，運(yùn)用錢(qián)納里標(biāo)準(zhǔn)工業(yè)化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換模式判斷，H 市處于由工業(yè)化初期向中期轉(zhuǎn)型升級(jí)階段。市場(chǎng)主體培育仍需提速增效，“四上”企業(yè)扶持孵化需加大力度，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)潛能尚未釋放。 固定資產(chǎn)投資、招商引資等方面仍有較大提升空間。 規(guī)上工業(yè)企業(yè)利稅下降，在激活營(yíng)商環(huán)境活力、支持企業(yè)技改升級(jí)、引導(dǎo)企業(yè)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型和助企紓困等方面仍要加強(qiáng)政策扶持和財(cái)力保障。

三是發(fā)展不均衡不充分問(wèn)題突出。 人均GDP增幅較對(duì)標(biāo)數(shù)據(jù)低4.4 個(gè)百分點(diǎn)，統(tǒng)籌效率與公平仍需發(fā)力。 常住人口城鎮(zhèn)化率45.09%，處于由鄉(xiāng)村型社會(huì)向初級(jí)城市型社會(huì)過(guò)渡階段， 低于對(duì)標(biāo)數(shù)據(jù)， 且與2022 年湖北省城鎮(zhèn)化率64.67%相比還有較大差距。 在優(yōu)化城鎮(zhèn)空間總體格局、推動(dòng)“產(chǎn)業(yè)+人口”雙集中、聯(lián)動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展等方面有較大提升空間。

3.H 市財(cái)政收支基本情況。根據(jù)H 市預(yù)決算公開(kāi)信息，2022 年， 全市可用財(cái)力①503695 萬(wàn)元，其中，地區(qū)一般公共預(yù)算財(cái)力472629 萬(wàn)元，地區(qū)政府性基金預(yù)算財(cái)力31066 萬(wàn)元。 一般公共預(yù)算收入中， 上級(jí)補(bǔ)助和轉(zhuǎn)移支付仍是主要來(lái)源，“四本預(yù)算”收入結(jié)構(gòu)如圖1 所示。

圖1 H 市2022 年“四本預(yù)算”收入結(jié)構(gòu)

2022 年，H 市“四本預(yù)算”支出總規(guī)模1234408萬(wàn)元，其中，地方一般公共預(yù)算支出556003 萬(wàn)元，占比為45.04%。 按功能分類(lèi)來(lái)看，主要集中在農(nóng)林水、教育、社保就業(yè)、衛(wèi)生健康等領(lǐng)域，一般公共預(yù)算支出結(jié)構(gòu)如圖2 所示。

圖2 H 市一般公共預(yù)算支出功能分類(lèi)結(jié)構(gòu)

4.H 市政府債務(wù)情況。 2022 年，湖北省政府下達(dá)H 市政府債務(wù)限額616232 萬(wàn)元，其中一般債務(wù)限額408310 萬(wàn)元，專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)限額207922 萬(wàn)元。 當(dāng)年H 市新增地方政府債券資金156851 萬(wàn)元，其中一般債券61372 萬(wàn)元， 專(zhuān)項(xiàng)債券95479 萬(wàn)元；2022年末， 省財(cái)政轉(zhuǎn)貸H 市地方政府債券資金債務(wù)余額為573196 萬(wàn)元， 其中一般債務(wù)365274 萬(wàn)元，專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)207922 萬(wàn)元。

從預(yù)算資金年終資產(chǎn)負(fù)債錄入表來(lái)看，期末資產(chǎn)總額108950 萬(wàn)元，負(fù)債總額677303 萬(wàn)元，凈資產(chǎn)-568353 萬(wàn)元。

（二）評(píng)價(jià)體系構(gòu)建

1.體系構(gòu)建思路原則

（1）系統(tǒng)性原則。從財(cái)政功能出發(fā)，財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)覆蓋財(cái)政“收、支、管、調(diào)、防”的全部職能；資金面上，應(yīng)將“四本預(yù)算”所涉及的重要因素均納入指標(biāo)體系。貫徹落實(shí)當(dāng)?shù)卣攸c(diǎn)工作部署和戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌好財(cái)政服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“短期+中期+長(zhǎng)期”績(jī)效體現(xiàn)，兼顧“顯性績(jī)效”和“隱性績(jī)效”。

（2）可行性原則。進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計(jì)和選取時(shí)，一方面，要充分考慮信息來(lái)源的可得性，并確保數(shù)據(jù)的權(quán)威、客觀、精確。同等條件下， 優(yōu)先選用現(xiàn)行公開(kāi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中可量化的指標(biāo)；另一方面，也要注重指標(biāo)之間的可比性， 盡量保證數(shù)據(jù)信息和統(tǒng)計(jì)口徑的一致性，便于與同級(jí)市縣、所在市州平均水平、 歷史縱向水平等進(jìn)行對(duì)比分析。

（3）導(dǎo)向性原則。 一是要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向。 從H市基本情況可分析出其面臨的主要問(wèn)題和財(cái)政功能運(yùn)行存在限制的因素要點(diǎn)，在構(gòu)建評(píng)價(jià)體系時(shí)應(yīng)通過(guò)權(quán)重傾斜等方式給予重點(diǎn)關(guān)注。二是堅(jiān)持結(jié)果導(dǎo)向。 尤其是需結(jié)合H 市財(cái)政投入的結(jié)構(gòu)和側(cè)重，對(duì)農(nóng)林水、教育、醫(yī)療健康等領(lǐng)域的公共服務(wù)供給情況予以更多關(guān)注。三是堅(jiān)持“潛顯共存”，要同時(shí)處理好可觀察、可觸摸的“物質(zhì)提高”這些“顯績(jī)”和不易觀察、難以觸摸的群眾滿意度、獲得感這些“潛績(jī)”（張嬋娟，2020）， 引導(dǎo)財(cái)政“更好統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)質(zhì)的有效提升和量的合理增長(zhǎng)”。

（4）動(dòng)態(tài)性原則。在社會(huì)發(fā)展的不同階段，財(cái)政運(yùn)行的功能和績(jī)效體現(xiàn)也是不同的，因此在搭建財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效指標(biāo)體系時(shí)，也要遵循動(dòng)態(tài)性原則，在指標(biāo)的選用上體現(xiàn)出“新發(fā)展階段”的特征與要求。

2.總體評(píng)價(jià)框架搭建。根據(jù)H 市實(shí)際情況，搭建由財(cái)源建設(shè)（收）、資源配置（支）、管理效率（管）、運(yùn)行成效（調(diào)）、財(cái)政可持續(xù)（防）為一級(jí)指標(biāo)的評(píng)價(jià)框架，歸納H 市財(cái)政的基本功能。二級(jí)指標(biāo)對(duì)財(cái)政功能服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要素特征進(jìn)行歸納， 設(shè)置財(cái)力保障、收入質(zhì)量、財(cái)政平衡等17 個(gè)指標(biāo)。三級(jí)指標(biāo)對(duì)二級(jí)指標(biāo)進(jìn)一步分解、量化、細(xì)化，設(shè)置地方綜合財(cái)力增長(zhǎng)率、人均可用財(cái)力等59 個(gè)指標(biāo)。 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系如表2 所示。

表2 H 市財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)框架

3.評(píng)價(jià)指標(biāo)分解設(shè)置

（1）財(cái)源建設(shè)維度。從財(cái)力保障、收入質(zhì)量、財(cái)政平衡三方面評(píng)價(jià)財(cái)政收入功能的穩(wěn)定性、持續(xù)性。在三級(jí)指標(biāo)的設(shè)置上，兼顧總量與結(jié)構(gòu)、存量與增長(zhǎng)、激勵(lì)與約束， 主要通過(guò)具有可比性和權(quán)威性的定量指標(biāo)予以闡述。在設(shè)置評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，可以實(shí)現(xiàn)與同級(jí)市縣、市州平均水平的橫向?qū)Ρ?，也可?shí)現(xiàn)年度間縱向?qū)Ρ取?/p>

（2）資源配置維度。從財(cái)政支出功能對(duì)重大戰(zhàn)略規(guī)劃的支撐、對(duì)民生福祉的保障、對(duì)“過(guò)緊日子”要求的落實(shí)以及支出的公平性、普惠性等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。主要設(shè)置定量指標(biāo)并確保數(shù)據(jù)獲取的便捷性和口徑一致性，例如“剛性支出占財(cái)政支出比重”在指標(biāo)解釋中清晰界定“剛性支出”的范圍：即按支出功能分類(lèi)，包括社會(huì)保障與就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育和一般公共服務(wù)四個(gè)支出科目。

（3）管理效率維度。 考慮到H 市財(cái)政的實(shí)際職能，從頂層建設(shè)、預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、財(cái)政統(tǒng)籌、信息公開(kāi)5 個(gè)二級(jí)指標(biāo)予以闡述。 頂層建設(shè)是指財(cái)政在政策制定、 政策實(shí)施、 政策落實(shí)等方面的履職情況。 預(yù)算管理則分解為預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績(jī)效管理、預(yù)決算公開(kāi)等4 個(gè)三級(jí)指標(biāo)，評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)可以從預(yù)算編制科學(xué)性、程序規(guī)范性、支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、預(yù)算調(diào)整率、預(yù)算完成率、庫(kù)款保障水平、政府采購(gòu)資金節(jié)約率、結(jié)余資金統(tǒng)籌管理情況、全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理開(kāi)展情況、預(yù)算管理一體化上線運(yùn)行與考核情況等方面設(shè)置。 另外，由于H 市財(cái)政部門(mén)同時(shí)兼具國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管職能，因此將“三資”盤(pán)活專(zhuān)項(xiàng)工作成效、國(guó)有企業(yè)加權(quán)平均凈資產(chǎn)收益率、國(guó)有資本保值增值率亦列入三級(jí)指標(biāo)。 財(cái)政統(tǒng)籌指標(biāo)用于評(píng)價(jià)財(cái)政統(tǒng)籌調(diào)配資金資源的效能，分解為“四本預(yù)算”統(tǒng)籌有效性、中長(zhǎng)期規(guī)劃財(cái)政匹配性、轉(zhuǎn)移支付與自有財(cái)力統(tǒng)籌有效性、直達(dá)資金管理規(guī)范性等4 個(gè)三級(jí)指標(biāo)。 信息公開(kāi)則從覆蓋率和及時(shí)性兩方面進(jìn)行細(xì)化。

（4）運(yùn)行成效維度。 將H 市財(cái)政運(yùn)行的成效劃分為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、支撐公共服務(wù)供給、提高群眾獲得感與滿意度三方面。 其中，對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，主要采用統(tǒng)計(jì)年鑒等權(quán)威信息中可獲取并方便對(duì)比的量化指標(biāo)，目標(biāo)值均可通過(guò)參考“十四五”規(guī)劃、 當(dāng)年重點(diǎn)工作計(jì)劃或基于歷史數(shù)據(jù)建模生成。 對(duì)于公共服務(wù)供給，從基本公共教育、基本勞動(dòng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、基本社會(huì)保險(xiǎn)、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本公共文化體育、城鄉(xiāng)融合發(fā)展6 個(gè)方面予以細(xì)化，并根據(jù)H 市財(cái)政支出結(jié)構(gòu)在權(quán)重上突出針對(duì)性。各三級(jí)指標(biāo)對(duì)應(yīng)的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)反映財(cái)政供給基本公共服務(wù)的效率和效果，可參考H 市“十四五”規(guī)劃以及與各領(lǐng)域公共服務(wù)相關(guān)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、政策目標(biāo)等進(jìn)一步篩選分解指標(biāo)池（見(jiàn)表3），在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)評(píng)分權(quán)重和評(píng)分要點(diǎn)。 獲得感與滿意度，是兼顧財(cái)政運(yùn)行的“顯性績(jī)效”與“潛在績(jī)效”，以走訪、問(wèn)卷調(diào)查等獲取“軟數(shù)據(jù)”。

表3 公共服務(wù)供給三級(jí)指標(biāo)參考分解指標(biāo)池

（5）財(cái)政可持續(xù)維度。 從風(fēng)險(xiǎn)防控和發(fā)展賦能兩方面闡述。 其中，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)防控指標(biāo)，將地方政府債務(wù)“借、用、還”全過(guò)程監(jiān)管中涉及的核心指標(biāo)（如政府全口徑債務(wù)等級(jí)、 債務(wù)依存度、GDP 增速與債務(wù)增速比、債務(wù)償還率）嵌入三級(jí)指標(biāo)中，評(píng)價(jià)財(cái)政支出對(duì)債務(wù)的依賴程度、地方政府債務(wù)與地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的持續(xù)性以及政府償債壓力。 發(fā)展賦能則強(qiáng)調(diào)人才資源對(duì)財(cái)政運(yùn)行的持續(xù)性支撐， 以及信息化、數(shù)字化賦能財(cái)政運(yùn)行的程度。

4.評(píng)價(jià)指標(biāo)賦權(quán)。 采用專(zhuān)家打分法設(shè)置指標(biāo)權(quán)重，賦權(quán)結(jié)果為：財(cái)源建設(shè)11 分、資源配置18 分、管理效率25 分、運(yùn)行成效31 分、財(cái)政可持續(xù)15 分。

（三）評(píng)價(jià)結(jié)果與運(yùn)用

1.評(píng)價(jià)結(jié)果。 經(jīng)綜合評(píng)價(jià)，H 市得分為81.34 分，評(píng)價(jià)等級(jí)為“良好”。 各維度得分率情況如圖3 所示。

圖3 H 市評(píng)價(jià)得分情況雷達(dá)圖

總體來(lái)看，H 市在資源配置、 管理效率方面運(yùn)行較好， 財(cái)政服務(wù)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和支撐公共服務(wù)供給的能效較為顯著， 但在財(cái)源建設(shè)和風(fēng)險(xiǎn)防控方面仍有較大提升空間。 對(duì)應(yīng)各扣分點(diǎn)，主要體現(xiàn)為以下幾方面。

（1）財(cái)源建設(shè)和收入增長(zhǎng)需開(kāi)拓、激活、升級(jí)。 一是財(cái)源基礎(chǔ)仍不穩(wěn)固，高位增長(zhǎng)格局尚未形成。 地方稅收收入占GDP 比重為2.53%，財(cái)政自給率18.22%，財(cái)源涵養(yǎng)培育孵化不足， 對(duì)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付依賴程度較高。 二是固定資產(chǎn)投資增幅放緩，重大項(xiàng)目擴(kuò)能、投產(chǎn)、增效進(jìn)度滯緩，具備自身造血能力的項(xiàng)目不多，對(duì)財(cái)源的支撐規(guī)模受限， 財(cái)源轉(zhuǎn)換效率不高。 三是市場(chǎng)主體層次不高，財(cái)源支柱不顯。 新的骨干財(cái)源尚未形成，尤其是缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的納稅大戶和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。

（2）財(cái)政支出控管需做精、做細(xì)、壓實(shí)。 歷年赤字造成欠撥資金較多，財(cái)政支出總量統(tǒng)籌有待優(yōu)化， 重大項(xiàng)目建設(shè)仍存在資金缺口。 除“三保”剛性需求外，住房保障等民生實(shí)事項(xiàng)目、社?；鹋涮?、民生類(lèi)剛性增資等資金需求凸顯， 各類(lèi)增資需求和財(cái)政保障能力形成“逆差”。反映在運(yùn)行成效上， 則是公路密度低于湖北省及所在市州平均水平、 農(nóng)村公路建設(shè)進(jìn)度較緩、 常住人口城鎮(zhèn)化率顯著低于對(duì)標(biāo)數(shù)據(jù)和所在市州平均水平等。

（3）財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)仍需加力嚴(yán)防、統(tǒng)籌化解。 H 市政府債務(wù)還本付息已進(jìn)入高峰期，全口徑債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)為“黃色”。2023 年債務(wù)還本付息及PPP 項(xiàng)目財(cái)政支出預(yù)計(jì)占一般公共預(yù)算收入比重已高于所在市州平均水平。 債務(wù)依存度、GDP增速與債務(wù)增速比相較對(duì)標(biāo)數(shù)據(jù)， 均需嚴(yán)加控制約束。

2.擬改進(jìn)措施與結(jié)果運(yùn)用方案。根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果，提出相應(yīng)的優(yōu)化改進(jìn)建議，形成結(jié)果運(yùn)用清單如表4 所示。

表4 H 市評(píng)價(jià)建議與結(jié)果運(yùn)用清單（局部）

三、總結(jié)與思考

財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)為地方財(cái)政全面梳理、 診斷其一段時(shí)期內(nèi)財(cái)政職能的履行和成效提供了行之有效的方法和工具， 但由于與之相關(guān)的政策體系和通用指標(biāo)體系仍處于探索階段，評(píng)價(jià)組織實(shí)施和結(jié)果運(yùn)用機(jī)制仍有待明確，在一定程度上影響了相關(guān)部門(mén)開(kāi)展評(píng)價(jià)的積極性。為推動(dòng)健全財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)，可從以下幾方面進(jìn)一步深化探索：

（一）積極試點(diǎn)突破，積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

采用“試點(diǎn)→推廣→覆蓋”實(shí)施路徑，鼓勵(lì)有條件的省市，選取不同層級(jí)、不同區(qū)域、不同基礎(chǔ)的地方財(cái)政先行先試，充分積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。 建立“制度池、指標(biāo)池、運(yùn)用池”，將試點(diǎn)探索過(guò)程中形成的各類(lèi)成果定期匯集、梳理分析，鼓勵(lì)省市級(jí)財(cái)政部門(mén)先行研究適用于本地實(shí)際情況的頂層政策體系和共性指標(biāo)框架。

（二）完善頂層設(shè)計(jì)，奠定推廣基礎(chǔ)

梳理總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)全面推進(jìn)財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)的指導(dǎo)性文件和實(shí)施方案，明確評(píng)價(jià)組織、工作流程、職責(zé)分工、評(píng)價(jià)體系、結(jié)果運(yùn)用等，形成制度規(guī)范，奠定制度保障，提高地方政府的重視程度。

（三）確立邏輯框架，構(gòu)建評(píng)價(jià)體系

結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論研究基礎(chǔ)， 搭建整體性、系統(tǒng)性、通用性的財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系。以財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)的邏輯框架為依托，制定普適的一級(jí)指標(biāo)，在此基礎(chǔ)上按不同財(cái)政層級(jí)設(shè)立二級(jí)指標(biāo)或給予各省市一定的自主權(quán)和靈活性，探索搭建“必選+可選”兩個(gè)層次的三級(jí)指標(biāo)池。研究制定各項(xiàng)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值或合理區(qū)間以及評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)， 定量指標(biāo)明確計(jì)算口徑與數(shù)據(jù)來(lái)源，定性指標(biāo)明確評(píng)價(jià)方法和對(duì)比分析方式。探索研究將基本公共服務(wù)均等化評(píng)估體系、市縣財(cái)政管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)體系等與財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)體系相協(xié)同。

（四）強(qiáng)化激勵(lì)約束，深化結(jié)果運(yùn)用

一是出臺(tái)“試點(diǎn)階段”的激勵(lì)措施。 對(duì)積極響應(yīng)開(kāi)展財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)的地方財(cái)政，其積累的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)具備參考借鑒價(jià)值或試點(diǎn)成果質(zhì)量顯著的，可按一定比例掛鉤轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ?xiàng)資金安排。 二是明確財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果運(yùn)用機(jī)制。從限期整改提升、掛鉤預(yù)算安排、掛鉤政策優(yōu)化、 掛鉤高質(zhì)量發(fā)展評(píng)價(jià)結(jié)果和領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核等方面，加強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果的權(quán)威性、可用性。

注釋?zhuān)?/p>

①統(tǒng)計(jì)口徑參考2017 年3 月23 日財(cái)政部發(fā)布的《新增地方政府債務(wù)限額分配管理暫行辦法》，地區(qū)政府財(cái)力=地區(qū)一般公共預(yù)算財(cái)力+地區(qū)政府性基金預(yù)算財(cái)力。