我國終身教育立法的探討和建議

程 實 陳 瑾 周 峙 黃 歌 倪燕翎

1.湖北經(jīng)濟學院工商管理學院，湖北 武漢 430205；2.湖北企業(yè)發(fā)展研究院，湖北 武漢 430205；3.湖北省地質(zhì)實驗測試中心，湖北 武漢 430034

20 世紀60 年代，聯(lián)合國教科文組織提出以“終身教育”來創(chuàng)建學習型社會的教育理念，引起了各國的廣泛認同，并進行了大量的研究與實踐。許多國家將終身教育作為本國教育體制改革的總體目標，立意創(chuàng)建終身教育大系統(tǒng)，并在終身教育法制化建設(shè)方面取得了不同程度的進展。法國在1971 年頒布了第一部《繼續(xù)職業(yè)培訓法》，提出職業(yè)培訓是國家的義務，為繼續(xù)職業(yè)教育培訓提供資金是企業(yè)的義務。聯(lián)邦德國在1973 年提出了“綜合教育計劃”，將繼續(xù)教育納入其中，成為與初等、中等和高等三種教育領(lǐng)域并列的第四種教育。挪威在1976 年通過了第一部《成人教育法》，對各級政府的職責、教育機構(gòu)、課程范圍以及經(jīng)費補貼等，均有明確規(guī)定。美國在聯(lián)邦教育局中單獨設(shè)立了終身教育局，并于1976 年頒布了《終身學習法》，確立了終身學習在美國的重要地位。1982 年，韓國頒布了《社會教育法》，將除了學校規(guī)范教育以外的所有教育活動均定義為社會教育。日本在1988 年設(shè)立了終身教育局，并于1990 年頒布了《終身學習振興整備法》。加拿大、瑞典等許多國家也頒布了與終身教育相關(guān)的法律。2020 年聯(lián)合國教科文組織終身學習研究所發(fā)布了《擁抱終身學習文化：對未來教育計劃的貢獻》，提出逐步推行終身學習的普遍權(quán)利，讓終身學習成為每一個公民的基本權(quán)利［1］。盡管各個國家和研究機構(gòu)都確立了終身教育的目標，但總體而言，終身教育在世界各國均處于實踐摸索階段，并沒有一個國家真正建立起完整的終身教育體系制度。

我國在終身教育體系建設(shè)方面起步較晚，目前還屬于初級階段，仍需要加強加快對終身教育體系的研究和搭建。2021 年3 月，十三屆全國人大四次會議明確提出：“十四五”期間要完善終身學習體系，著力建設(shè)學習型社會，2035 年完成服務全民的終身學習現(xiàn)代化教育體系的建設(shè)［2］。因此，完善我國終身學習的教育體系，推進終身教育立法已經(jīng)迫在眉睫。本文總結(jié)了我國終身教育體系立法的必要性，并提出了關(guān)于終身教育立法的實施路徑和建議，以期為我國加速推進終身學習立法提供參考。

一、終身教育立法的必要性

改革開放以來，隨著經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速發(fā)展，我國的基本教育體系逐漸完善，幼兒園教育、九年義務教育、職業(yè)學校教育、高等教育、繼續(xù)教育、老年大學等方面均在有序發(fā)展。相比之下，學校教育之外的社會教育、成人教育等方面發(fā)展相對滯后。其中一個重要因素，就是缺乏相應的法律保障，從而制約了我國終身教育體制的發(fā)展。因此，推進終身教育立法迫在眉睫。

（一）國家終身教育立法是人口結(jié)構(gòu)變化的必然導向

根據(jù)第七次人口普查的數(shù)據(jù)，我國65 歲以上人口1.91 億人，占13.50%［3］，即將達到聯(lián)合國制訂的深度老齡化社會的標準——65 歲以上人口占總?cè)丝诘谋戎剡_到14%；與此同時數(shù)據(jù)顯示，1962 年至1972 年是我國人口出生的高峰期，每年達2500 萬人以上，這將進一步加快我國人口老齡化的進程。與快速進入深度老齡化社會相伴的，還有低生育率：2021 年，我國出生人口為1062萬，人口自然增長率僅為0.034%，預計2022 年將進入人口負增長時代。不久的將來，人口結(jié)構(gòu)的突然變化將直接影響勞動人口結(jié)構(gòu)，導致勞動人口的年齡延長的趨勢。在此情況下，如何通過教育手段給老年人賦能，使其在創(chuàng)造出新的社會價值的同時緩解國家的養(yǎng)老壓力，是亟待解決的重要問題，因此盡快促進終身教育立法，完善包括老年教育在內(nèi)的不同年齡階段的終身學習體系，將為此提供明確的指導方向和行為規(guī)范，是勢在必行的發(fā)展趨勢。

（二）國家終身教育立法是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的必然要求

目前，我國正處于百年未有之大變局，以及實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢的歷史階段，所面臨的問題復雜且棘手，如俄烏沖突、全球高通脹、突發(fā)公共衛(wèi)生事件等國際性問題，我國內(nèi)部隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的日漸成熟、人工成本的不斷提升，由傳統(tǒng)的制造業(yè)、房地產(chǎn)等支柱產(chǎn)業(yè)，向以新基建、新能源、大數(shù)據(jù)、5G 網(wǎng)絡(luò)、芯片等高新技術(shù)為新的增長點的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。在此變幻莫測的形勢下，只有貫通一生的教育體系，才能幫助國民應對日益更新的科技發(fā)展，以及不斷轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟方向。尤其是當今全球經(jīng)濟下行趨勢影響下，經(jīng)濟萎靡不振、失業(yè)率攀升、國際經(jīng)濟局勢緊張等內(nèi)憂外患時期，建立終身教育體系并通過立法加以保障，引導過剩人才轉(zhuǎn)型、轉(zhuǎn)行，賦能社會閑置人員創(chuàng)造再就業(yè)價值，是經(jīng)濟復蘇和社會穩(wěn)定的必然要求。

（三）國家終身教育立法是實現(xiàn)公民終身學習權(quán)的必要保障

俗話說“活到老、學到老”，公民的終身學習權(quán)應該是公民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的基本內(nèi)容，只有不斷學習，才能適應社會日新月異的發(fā)展。從每個公民的成長過程來看，要經(jīng)歷學前教育到高等教育的正規(guī)學校教育，畢業(yè)之后進入工作階段，之后將有不同的人生軌跡，比如在體制內(nèi)不斷成長直到退休，或是在企業(yè)里面打拼，或者獨自創(chuàng)業(yè)經(jīng)歷商海的洗禮，在此過程中晉升、失業(yè)、轉(zhuǎn)行都有可能發(fā)生。然而，職場中往往工作節(jié)奏緊張，大部分用人單位追求的是勞動者的勞動價值，并沒有在終身教育方面給予員工資金、時間以及相關(guān)配套的支持。所以，公民終身學習的權(quán)利急切需要立法的保障和規(guī)范。

二、對終身教育立法的建議

自改革開放以來，倡導終身學習并伴隨著一系列政策的出臺，我國在終身教育體系的建設(shè)方面經(jīng)歷了三個階段：萌芽期（1978 年至1992 年）、探索期（1993 年至2000 年）、深化期（2001 年至今）［4］。經(jīng)過40 余年的發(fā)展，我國在完善終身教育體系的道路上取得了長足進步。然而，從立法角度上講，僅有少數(shù)地方政府，如上海、福建等地率先出臺了一些關(guān)于終身教育的政策指導意見，但在總體體系搭建和國家層面的立法上還是任重道遠。因此，為能夠加快完善終身教育立法體系，筆者有以下幾點建議：

（一）加強終身教育立法的理論研究

目前，我國對于終身教育的立法理論體系還存在一些爭議，需要盡快深入研究并達成共識。比如對終身教育立法的命名和相關(guān)概念需要明確的法律界定。我國目前已有部分地區(qū)地方政府發(fā)布了以“終身教育促進條例”為名的地方法律，學術(shù)界普遍認為關(guān)于終身教育的立法定位為“促進法”是比較合適的，但對于應該定位于“終身學習促進法”還是“終身教育促進法”還有一定爭議。這就涉及“終身學習”和“終身教育”兩個概念的區(qū)別，在很多文章和政策中這兩個名詞經(jīng)常會混淆使用，筆者認為“終身學習”更加強調(diào)公民學習自由的權(quán)利，而“終身教育”是站在施教者的角度，以政府為主導為公民提供受教育的機會并制訂規(guī)則。從事物發(fā)展的角度出發(fā)，應該是通過“終身教育”的體制最終達到“終身學習”的目的，因此，可以根據(jù)社會發(fā)展階段的不同，出臺相應的法規(guī)。誠然，與之類似的職業(yè)教育、社區(qū)教育、成人教育、老年教育等概念均需要進行理論上的明確界定。

（二）明確終身教育立法的法律地位

“終身教育”是一個“大教育”的概念，是貫穿人的一生的，是個人與社會全體的教育的“統(tǒng)合”［5］。所謂“統(tǒng)合”，是涵蓋各種各級教育的總和，而不是某個階段或者某一方面的教育，如果按照這種觀點立法，那么終身教育立法應該是一部教育領(lǐng)域的基本法?！吨腥A人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）是我國教育的根本大法，而終身教育的立法應該處在什么地位，是實現(xiàn)立法的根本出發(fā)點，現(xiàn)將可行的三種思路總結(jié)如下：

1.按照《教育法》下位法思路制定“終身教育法”

目前，我國全國人大及其常委會制定的教育相關(guān)法律有《教育法》《中華人民共和國義務教育法》《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國職業(yè)教育法》《中華人民共和國民辦教育促進法》等，其中《教育法》是我國教育的根本大法。通過綜合考慮法律法規(guī)的延續(xù)性，來完善我國終身教育的相關(guān)法規(guī)，能夠很好地結(jié)合現(xiàn)有的教育立法體系。然而，筆者不建議用“終身教育法”作為終身學習體系的法律名稱，因為“終身教育”的范圍可以理解為“一生教育”的范圍，包含了一個人從出生到死亡的全部范圍，與《教育法》的其他下位法有沖突和重復的地方。因此，逐步完善現(xiàn)行的教育相關(guān)法律所缺失的終身教育部分是一個可行的路徑，如被大眾廣泛認知的成人繼續(xù)教育等，包含社區(qū)教育、老年教育、企業(yè)教育等，其法律體系框架見圖1。

圖1 基于《教育法》上位法的終身教育立法體系

2.修訂《教育法》，制定“全民終身學習”的基本法

終身學習是一種貫穿一生的學習理念，具有哲學上的終極性，理論上具有全面性、系統(tǒng)性和普遍性。從歷史發(fā)展角度，是當今社會經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢，學校以外的終身教育也顯得愈加重要。故從根本上、理念上以服務全民、終身學習為指導思想，對《教育法》進行重大修改和調(diào)整，使終身教育理念實現(xiàn)新的超越和發(fā)展。將成人教育、社區(qū)教育、家庭教育、老年教育等進行明確分類，并對相應主管部門、教育主體、資金來源等予以規(guī)定，促使它們相互融合，實現(xiàn)內(nèi)在的一致性、持續(xù)性和關(guān)聯(lián)性。

3.由國務院制定終身教育相關(guān)行政法規(guī)

《教育法》第十一條規(guī)定：“健全終身教育體系，提高教育現(xiàn)代化水平。”在完善終身教育立法體系的過程中，可以先由國務院及地方制定適應目前經(jīng)濟和社會發(fā)展的“終身教育促進條例”，因地制宜，作為對基本法律的細化和補充。這種做法的優(yōu)勢在于：第一，是在現(xiàn)行的法律體系之下，避免了與規(guī)范主體和范圍出現(xiàn)沖突，立法程序上相對簡單；第二，根據(jù)每個地方的實際情況進行有針對性的立法，并且可以先試先行，更加靈活快捷地達成共識；第三，新的教育行政法規(guī)具有創(chuàng)新性，可以彌補現(xiàn)在缺少的教育類型，做到更好地銜接和補強，為后續(xù)建立終身教育立法打下堅實基礎(chǔ)。

三、結(jié)語

打造終身學習的學習型社會，是我國實現(xiàn)現(xiàn)代化社會主義社會的必經(jīng)之路，是解決當前社會人口老齡化加劇和新增人口減少之間矛盾的一把鑰匙，也是在經(jīng)濟形勢發(fā)生轉(zhuǎn)變之時促進待崗轉(zhuǎn)行再就業(yè)的秘密武器。為了能夠讓全民素質(zhì)和經(jīng)濟能力不斷提升，讓社會經(jīng)濟得到高質(zhì)量、規(guī)范化、可持續(xù)的發(fā)展，盡快推進我國終身教育的立法工作，是國家發(fā)展和人民幸福的必然需求。同時，加大對終身教育的資金投入，加強面向社會教育的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造勞動者終身學習的機會，建立終身學習成果的認同機制等，對推進終身學習的學習型社會目標的實現(xiàn)也起著十分重要的作用。