糧食安全視域下的耕地概念探討

摘要：聚焦我國(guó)耕地資源國(guó)情，從保障安全視域出發(fā)，分析糧食安全內(nèi)涵變化過(guò)程中對(duì)耕地資源保障的需求，通過(guò)對(duì)國(guó)際上耕地概念的概述和從歷史、常識(shí)、法律、技術(shù)等角度對(duì)耕地概念的理解，提出完善耕地概念的建議，采用定量分析法、實(shí)證分析法、邏輯分析法、歷史研究法，以期為加強(qiáng)糧食安全耕地保障能力提供參考。現(xiàn)行耕地概念過(guò)于強(qiáng)調(diào)技術(shù)邏輯，在我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)土地資源趨緊的條件下，并不利于我國(guó)的糧食安全和居民生活水平提升，尤其是園地與耕地都以生產(chǎn)食用農(nóng)產(chǎn)品為主導(dǎo)功能。有必要適應(yīng)我國(guó)農(nóng)業(yè)特別是種植業(yè)發(fā)展的需要，讓耕地概念回歸本義與常識(shí)，將園地等支撐種植業(yè)發(fā)展的土地資源納入耕地范圍，并賦予耕地概念管理邏輯和規(guī)劃屬性。研究結(jié)論：統(tǒng)籌法理邏輯、管理邏輯、技術(shù)邏輯與常識(shí)認(rèn)知，將耕地概念界定為“用于種植農(nóng)作物的土地”，形成對(duì)國(guó)家糧食安全整體利益價(jià)值追求。

關(guān)鍵詞：土地資源；糧食安全；耕地；概念；園地

中圖分類(lèi)號(hào)：F301.24????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A????doi：10.12128/j.issn.1672-6979.2024.02.011

引文格式：齊世敬.糧食安全視域下的耕地概念探討［J］.山東國(guó)土資源，2024，40（2）：6574. QI Shijing. Discussion on Cultivated Land Concept under the Perspective of Food Security［J］.Shandong Land and Resources，2024，40（2）：6574.

0?引言

洪范八政，食為政首。特別是面對(duì)百年未有之大變局，糧食安全的重要性進(jìn)一步凸顯。耕地保護(hù)涉及鄉(xiāng)村振興、農(nóng)民權(quán)益、生態(tài)保護(hù)等眾多目標(biāo)，但首要目標(biāo)和核心價(jià)值是保障糧食安全。從人類(lèi)文明進(jìn)入農(nóng)耕時(shí)代起，人們燒荒、墾造出耕地的主要目的就是為了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。當(dāng)前，立足糧食安全，耕地保護(hù)極端重要性日益凸顯，從法律法規(guī)到政策制度，從中央到地方，耕地保護(hù)力度不斷加大。但耕地保護(hù)涉及的關(guān)鍵性問(wèn)題——耕地概念，政府部門(mén)、專(zhuān)家學(xué)者、社會(huì)公眾認(rèn)識(shí)不盡相同，有些概念與當(dāng)前國(guó)家糧食安全的需要也不相適應(yīng)，有必要從國(guó)家糧食安全視域?qū)徱暫吞接懜氐母拍睢?/p>

1?中國(guó)國(guó)家糧食安全的需要

糧食安全是國(guó)家安全的重要基礎(chǔ)。新中國(guó)成立后，中國(guó)始終把解決人民吃飯問(wèn)題作為治國(guó)安邦的首要任務(wù)。糧食安全涉及消費(fèi)與生產(chǎn)兩側(cè)，消費(fèi)側(cè)核心影響因素是人口與人均需求（包括膳食結(jié)構(gòu)），生產(chǎn)側(cè)核心影響因素是耕地?cái)?shù)量與單產(chǎn)水平。

1.1?糧食消費(fèi)情況

1.1.1?人口情況

從歷史上看，人口數(shù)量與糧食總量總是相互促進(jìn)又相互制約，人口數(shù)量決定了糧食的勞動(dòng)生產(chǎn)資源和需求量，糧食總量又決定了可以維持的人口數(shù)量?？登詠?lái)，我國(guó)人口快速增長(zhǎng)的主要因素是耕地?cái)?shù)量大幅增加以及玉米等南美作物引進(jìn)帶來(lái)的糧食產(chǎn)量增加。新中國(guó)成立之初，我國(guó)大陸人口為5.4億人，至2020年，突破14億人，增長(zhǎng)至141178萬(wàn)人。其中，1990年以前，我國(guó)人口數(shù)量基本呈現(xiàn)高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，年增長(zhǎng)率保持在1.48%以上；此后人口增長(zhǎng)率逐步下滑，至2020年第七次全國(guó)人口普查，年增長(zhǎng)率降至0.53%。2020年以后，我國(guó)人口增長(zhǎng)率下滑的總體態(tài)勢(shì)并未改觀。2017年我國(guó)凈增人口737萬(wàn)人，2018年降為530萬(wàn)人，2019年降為467萬(wàn)人，2021年新增人口猛降至48萬(wàn)人，較2015年新增人口下降了1607萬(wàn)人（圖1）。2022年全國(guó)人口減少85萬(wàn)人，首次出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)，預(yù)示著我國(guó)人口進(jìn)入了零增長(zhǎng)、甚至負(fù)增長(zhǎng)的區(qū)間。2021年的141260萬(wàn)人很可能是我國(guó)人口的峰值。

1.1.2?居民膳食結(jié)構(gòu)情況

考察我國(guó)糧食消費(fèi)，首先要看到40多年來(lái)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們生活水平的改善，我國(guó)居民膳食結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化。中國(guó)傳統(tǒng)的以植物性食物為主的膳食模式正在向動(dòng)物性食物為主的膳食模式轉(zhuǎn)變，特別是城市居民米、面、粗糧等主食攝入量呈持續(xù)下降的趨勢(shì)，水產(chǎn)品、副食品、果蔬、肉類(lèi)加工制品的消費(fèi)量反而顯著增加。動(dòng)物性食物消費(fèi)在2000年開(kāi)始超過(guò)食物消費(fèi)總量的一半以上，2017年城鎮(zhèn)居民的人均肉類(lèi)消費(fèi)量超過(guò)21kg，而后呈逐年遞增態(tài)勢(shì)，植物性食物的消費(fèi)量逐漸減少。由于動(dòng)物性食物所含脂肪熱量較高，蛋白質(zhì)供給充足，居民營(yíng)養(yǎng)攝入水平逐漸提升，社會(huì)消費(fèi)層次有了一定提高［1］。我國(guó)農(nóng)村居民食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)中，動(dòng)物性食物消費(fèi)量遠(yuǎn)少于城鎮(zhèn)居民，農(nóng)村居民的動(dòng)物性食物消費(fèi)占自身食物總消費(fèi)量的1/6，豬肉仍然是農(nóng)村居民消費(fèi)肉類(lèi)產(chǎn)品的主要類(lèi)型，占肉類(lèi)消費(fèi)總量的65%，農(nóng)村居民對(duì)糧食的消費(fèi)量從20世紀(jì)90年代的最高峰（1990年人均260kg）逐漸下降到2017年的200kg。21世紀(jì)以來(lái)，農(nóng)村居民人均蛋制品、奶制品、蔬菜的消費(fèi)量逐年走高，營(yíng)養(yǎng)水平也相應(yīng)有所提高，與1990年相比，2018年農(nóng)村人均每日蛋白質(zhì)攝入量增加了30.4g/人，優(yōu)質(zhì)蛋白質(zhì)的攝入渠道增加［2］。

比營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)變化更為直觀的是我國(guó)居民食物消費(fèi)的變化，主要特點(diǎn)是隨著生活水平的提高，蔬菜、水果、肉、奶的消費(fèi)量明顯增加（表1）。2020年我國(guó)居民消費(fèi)的蔬菜、水果、肉、奶、魚(yú)和水產(chǎn)較改革開(kāi)放之初（1980年）分別增長(zhǎng)了597%、1148%、336%、553%、767%、1164%，即使與21世紀(jì)之初（2000年）也增長(zhǎng)了42%、85%、41%、122%、58%、211%?？梢哉f(shuō)，隨著生活水平的提高，我國(guó)居民的膳食結(jié)構(gòu)發(fā)生了翻天覆地的變化，吃得越來(lái)越豐富。與此同時(shí)，糧食的消費(fèi)在1995年之后便基本保持穩(wěn)定，2010年后雖有小幅增長(zhǎng)，但主要原因是由于飼料用途的增加。自20世紀(jì)90年代以后，食用消費(fèi)在谷物消費(fèi)中的比重持續(xù)下降，與之對(duì)應(yīng)的是用于飼料的谷物消費(fèi)占比持續(xù)攀升，并且2010年后這種趨勢(shì)還有所擴(kuò)大。谷物消費(fèi)結(jié)果的變化也反映了居民食物消費(fèi)中肉、蛋、奶快速增加，進(jìn)而對(duì)于飼料的需求也跟著快速增加。

1.1.3?糧食消費(fèi)需求

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2020年我國(guó)居民主要食品消費(fèi)量中，人均年消費(fèi)糧食141.2kg，這已經(jīng)是2014年以來(lái)的高點(diǎn)；同時(shí)，近年來(lái)，人均食用油消費(fèi)量基本保持在10kg以上；人均肉類(lèi)和禽類(lèi)保持在37kg以上；蔬菜消費(fèi)量仍呈現(xiàn)逐年上漲趨勢(shì)，達(dá)到了103.7kg；人均消費(fèi)的水產(chǎn)品、蛋類(lèi)、奶類(lèi)、干鮮瓜果類(lèi)也都保持了逐年上漲趨勢(shì)，分別達(dá)到13.9kg、12.8kg、13.0kg、56.3kg，其中蛋類(lèi)和干鮮瓜果類(lèi)增長(zhǎng)較快，較2015年分別增長(zhǎng)了34.7%和26.5%，隨著生活水平的不斷提升，這種趨勢(shì)短時(shí)期內(nèi)不會(huì)產(chǎn)生太大變化。如果以我國(guó)人口高峰14.2億人計(jì)算，我國(guó)需要用于食用的糧食要達(dá)到2億t左右。2021年我國(guó)糧食產(chǎn)量6.8億t（其中谷物6.3億t），2015年以來(lái)一直保持在6.6億t，人均糧食占有量達(dá)到483kg，高于國(guó)際公認(rèn)的400kg糧食安全線(xiàn)，實(shí)現(xiàn)了谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全（表2）。即使按照2010年以前的谷物消費(fèi)水平，有50%的谷物用于食用消費(fèi)，6.3億t谷物產(chǎn)量滿(mǎn)足2億t的食用需求也是有保障的。

但值得注意的是，緣于國(guó)內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展下的居民膳食消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)，糧食安全的內(nèi)涵從口糧安全層次上升到整個(gè)食物系統(tǒng)安全與營(yíng)養(yǎng)安全的新高度［3］。習(xí)近平總書(shū)記專(zhuān)門(mén)指出，城鄉(xiāng)居民食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)在不斷升級(jí)，今后農(nóng)產(chǎn)品保供，既要保數(shù)量，也要保多樣、保質(zhì)量參見(jiàn)習(xí)近平總書(shū)記2020年12月28日在中央農(nóng)村工作會(huì)議上的講話(huà)。。生產(chǎn)肉、禽、蛋、奶等動(dòng)物性食品都需要消耗糧食，轉(zhuǎn)化成1kg肉蛋奶平均需要大約5kg的“糧食單位”（包含糧食和牧草）。因此，居民對(duì)肉禽蛋奶需求的增加帶動(dòng)了對(duì)飼料用糧需求的持續(xù)增加，使得用于飼料的糧食占比不斷提升。2000—2021年，我國(guó)飼料加工總量從3741萬(wàn)t快速增長(zhǎng)到31697萬(wàn)t，增幅高達(dá)747.3%，年均增長(zhǎng)10.7%。與此同時(shí)，主要糧食作物的飼用數(shù)量也都有較大增長(zhǎng)，飼料糧占比從20世紀(jì)80年代的14%增長(zhǎng)到本世紀(jì)初的35%，再到2020年達(dá)到42%［45］。有研究預(yù)測(cè)，我國(guó)糧食總需求在2035年達(dá)到峰值（6.762×108 t），而飼料糧消費(fèi)持續(xù)增加至2050年（3.317×108t），口糧消費(fèi)穩(wěn)步降低，油料與食糖消費(fèi)保持增長(zhǎng)［6］。實(shí)際上，影響我國(guó)糧食安全的主要問(wèn)題不在總量，而在結(jié)構(gòu)上。我國(guó)玉米存在產(chǎn)需缺口，大豆和食用油缺口較大，大豆自給率不到20%，食用油自給率不到40%，優(yōu)質(zhì)飼料、飼草的需求也快速增加，其根源是居民膳食結(jié)構(gòu)中動(dòng)物性食品占比持續(xù)增長(zhǎng)，未來(lái)飼料糧需求量很可能會(huì)占到糧食總需求量的半數(shù)。長(zhǎng)期看，我國(guó)糧食安全實(shí)際表現(xiàn)為“飼料安全”，而非直接食用糧食安全。

1.2?糧食生產(chǎn)能力

1.2.1?耕地變遷情況

相比與森林、草原、濕地等大自然的偉力造就，耕地因人而生，是人類(lèi)進(jìn)入農(nóng)耕文明的杰作。歷史上，耕地?cái)?shù)量總是伴隨著人口數(shù)量以及因生存對(duì)改造自然的需求而變化，例如康乾時(shí)期我國(guó)人口快速增長(zhǎng)，伴隨著的是清政府大力鼓勵(lì)墾荒，從乾隆五年至乾隆三十五年（1740—1770）的30年間，墾田數(shù)字已在20萬(wàn)hm2以上，很大程度上緩和了人口迅速增長(zhǎng)帶來(lái)的壓力［7］。新中國(guó)成立之初，農(nóng)民在土地改革中獲得了土地產(chǎn)權(quán)，開(kāi)荒整地的積極性空前高漲，全國(guó)耕地總量從1949年的1.4億hm2直線(xiàn)上升到1957年的1.56億hm2，為歷史最高水平。此后，耕地總量持續(xù)下降，并在減少的結(jié)構(gòu)上整體呈以下路徑：基建占用>農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整>生態(tài)退耕占用。每個(gè)時(shí)期耕地?cái)?shù)量的波動(dòng)都與當(dāng)時(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化背景息息相關(guān)。1949—1977年的耕地變動(dòng)與政治運(yùn)動(dòng)、農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)特別相關(guān)。1978—1990年代的耕地變動(dòng)與經(jīng)濟(jì)體制改革和土地制度改革特別相關(guān)。1990年以后與改革開(kāi)放的不斷深入和城市土地有償使用制度大量推廣特別相關(guān)［8］。進(jìn)入新時(shí)代后，生態(tài)文明建設(shè)也成為耕地變動(dòng)的一大因素。根據(jù)第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查結(jié)果，2019年底我國(guó)耕地?cái)?shù)量為1.29億hm2，10年間驟減0.08億hm2，耕地轉(zhuǎn)為林地、園地成為主因參見(jiàn)《第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》：其中耕地凈流向林地1.12億畝，凈流向園地0.63億畝。當(dāng)然不可否認(rèn)也有調(diào)查原則和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)差異的原因，但不會(huì)影響耕地?cái)?shù)量減少的總體趨勢(shì)判斷。而耕地大量轉(zhuǎn)為園地，雖然表面上是農(nóng)民增收的需要，但市場(chǎng)價(jià)格調(diào)節(jié)變化的深層次原因是我國(guó)膳食結(jié)構(gòu)變化帶來(lái)了需求側(cè)的快速增長(zhǎng)，進(jìn)而帶動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供給側(cè)的調(diào)整。

伴隨著耕地?cái)?shù)量減少和人口增加，我國(guó)人均耕地?cái)?shù)量也一直呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。1949年我國(guó)人均耕地0.26hm2，2019年減少至0.1hm2，不及建國(guó)之初的一半。應(yīng)該說(shuō)我國(guó)人民不缺吃主要得益于農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步帶來(lái)的農(nóng)作物單產(chǎn)提升。但愈是如此，耕地保護(hù)越不能掉以輕心，畢竟我國(guó)人均耕地面積只有全球人均耕地?cái)?shù)量的1/3，每一寸耕地都十分珍貴。再高的單產(chǎn)能力也需要乘以耕地?cái)?shù)量這個(gè)基數(shù)。

1.2.2?糧食產(chǎn)量情況

建國(guó)以來(lái)，糧食畝產(chǎn)不斷提高。1980年以前，受農(nóng)田水利設(shè)施極大完善等因素的影響，畝產(chǎn)從建國(guó)時(shí)的68.5kg增長(zhǎng)至182kg，30年間增長(zhǎng)了1.6倍；改革開(kāi)放以后，受雜交水稻等育種技術(shù)發(fā)展等帶動(dòng)，至2020年畝產(chǎn)增長(zhǎng)至382kg，40年間又翻了一番。

隨著畝產(chǎn)水平的增加，建國(guó)70年間我國(guó)糧食年產(chǎn)量不斷提升。1949年，我國(guó)糧食產(chǎn)量?jī)H為1132.8億kg，1962年穩(wěn)定在1500億kg以上，1978年改革開(kāi)放之初超過(guò)3000億kg。此后一路攀升，到1996年首次突破5000億kg大關(guān)，2012年邁上6000億kg臺(tái)階，2022年糧食總產(chǎn)量達(dá)到6865億kg，比新中國(guó)成立初增加了5000萬(wàn)kg，從而在同期人口增加一倍多的情況下，人均糧食占有量比建國(guó)之初翻了一番多參見(jiàn)2020—2022年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

1.2.3?糧食生產(chǎn)對(duì)耕地?cái)?shù)量的需求

以目前我國(guó)糧食畝產(chǎn)380kg測(cè)算，滿(mǎn)足我國(guó)每年2億t食用糧食，需要播種面積達(dá)到0.36億hm2。當(dāng)然飼料等需要的糧食也必須考慮，如果保持我國(guó)人均糧食占用量480kg水平（高于聯(lián)合國(guó)400kg糧食安全線(xiàn)），需要播種面積達(dá)到1.2億hm2（18億畝），按照1.55耕地復(fù)種指數(shù)測(cè)算，需要耕地0.77億hm2。2022年，我國(guó)糧食播種面積1.19億hm2，如果按照1.55耕地復(fù)種指數(shù)測(cè)算，需要耕地?cái)?shù)量也接近0.77億hm2耕地。我國(guó)農(nóng)作物總播種面積約1.4億hm2，里面還包括了接近0.13億hm2油料作物、0.03億hm2棉花、0.02億hm2糖料和超過(guò)0.21億hm2蔬菜，如果按照1.55耕地復(fù)種指數(shù)測(cè)算，相當(dāng)于使用了1.09億hm2耕地。

目前我國(guó)糧食結(jié)構(gòu)性短缺，自給率比較低的是大豆和植物油。2021年我國(guó)進(jìn)口大豆9108萬(wàn)t，20%加工產(chǎn)品為豆油，80%加工產(chǎn)品為豆粕，作為動(dòng)物飼料的主要成分。按照我國(guó)大豆單產(chǎn)1980kg/hm2測(cè)算，如果進(jìn)口大豆量都由國(guó)內(nèi)生產(chǎn)，需要播種面積達(dá)到4.7億hm2，這是我國(guó)耕地資源難以支撐的?？傊殡S著居民生活水平的提高、消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，我國(guó)資源環(huán)境的承載力日趨緊張［9］。為保障國(guó)家糧食安全，既需要保護(hù)和利用好現(xiàn)有耕地，還需要統(tǒng)籌利用好園地、林地甚至具備一定條件的未利用地資源，向整個(gè)國(guó)土空間要生產(chǎn)力。

2?國(guó)際上對(duì)耕地概念的界定

從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織及美國(guó)、加拿大、法國(guó)、日本、韓國(guó)等國(guó)家有些有明確的耕地分類(lèi)，有的則沒(méi)有明確界定耕地，而是將用于和服務(wù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地作為作物用地，并且大多數(shù)國(guó)家沒(méi)有單獨(dú)設(shè)立同級(jí)分類(lèi)的園地，而是將果園、苗圃以及其他種植多年生作物的土地作為作物用地或者耕地的一部分看待。

2.1?聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織

聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織對(duì)土地分為4類(lèi)：可耕地和長(zhǎng)期種植作物的土地；永久性牧場(chǎng)和草地；森林用地；其他土地，包括城市地區(qū)、公園、未利用地和其他未另做劃分的土地利用類(lèi)型。可耕地和長(zhǎng)期種植作物的土地是用于種植作物的土地，即作物用地，包括臨時(shí)的（一年生作物）和永久的（多年生作物），還可能包括定期休耕或用作臨時(shí)牧場(chǎng)的地區(qū)。多年生作物用地是種有長(zhǎng)期生長(zhǎng)作物而無(wú)需在每次收割后再進(jìn)行種植的土地，此類(lèi)作物包括可可樹(shù)、咖啡樹(shù)和橡膠樹(shù)。此類(lèi)土地包括生長(zhǎng)開(kāi)花灌木、果樹(shù)、堅(jiān)果樹(shù)和葡萄樹(shù)的土地，但不包括木材林用地。顯然，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織對(duì)耕地的概念更傾向“農(nóng)田”的概念，因?yàn)榘舜蠹s10%用于種植永久性作物，如果樹(shù)、油棕和可可的土地參見(jiàn)聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織網(wǎng)站（https：//www.fao.org）。并且相對(duì)于耕地，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織從保障糧食安全的角度出發(fā)，即確保所有的人在任何時(shí)候既能買(mǎi)得到又能買(mǎi)得起所需要的基本食品，更為重視農(nóng)業(yè)用地的概念，全球農(nóng)業(yè)用地約為47.4億hm2，包括草地、牧場(chǎng)及農(nóng)作物用地。

2.2?美國(guó)

美國(guó)是農(nóng)業(yè)最發(fā)達(dá)的國(guó)家，是世界第一大糧食出口國(guó)，控制了全球超過(guò)一半的糧食市場(chǎng)。20世紀(jì)60年代后，美國(guó)組織進(jìn)行了全國(guó)1∶20萬(wàn)土地利用圖編制工作，將土地分為9大類(lèi)：城市與建筑用地；農(nóng)業(yè)用地；草地；林地；水面；濕地；荒地；苔原；永久積雪與冰。美國(guó)主要以土地功能作為分類(lèi)的主要依據(jù)。農(nóng)業(yè)用地主要包含3類(lèi)：一是收獲的作物用地，包括所有的收獲了作物或干草的土地、所有果園、柑橘園、葡萄園、苗圃以及溫室作物用地；二是用作牧場(chǎng)或放牧的作物用地，包括不需要采取額外的改良措施就可以用作作物生產(chǎn)的輪作草地和放牧地；三是用于種植覆蓋土地表層的作物、豆類(lèi)作物以及改善土壤草類(lèi)作物但不用于收獲和不用于牧場(chǎng)的作物用地。由此可見(jiàn)，美國(guó)農(nóng)業(yè)用地不僅涵蓋了我國(guó)土地分類(lèi)中的耕地，還包括了園地以及相當(dāng)一部分的草地。為做好土地調(diào)查和定級(jí)分類(lèi)，美國(guó)還將農(nóng)地劃分為4大類(lèi)進(jìn)行差別化管理。一是基本農(nóng)地，最適合生產(chǎn)糧食、飼草、纖維和油料作物的土地；二是特種農(nóng)地，生產(chǎn)特定的高價(jià)值糧食、纖維和特種作物的土地；三是州重要農(nóng)地，不具備基本農(nóng)地條件而又重要的農(nóng)地；四是地方重要農(nóng)地，有很好的利用和環(huán)境效益，并被鼓勵(lì)繼續(xù)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地［10］。

2.3?法國(guó)

法國(guó)是世界上農(nóng)業(yè)最發(fā)達(dá)的國(guó)家之一，是僅次于美國(guó)的世界農(nóng)產(chǎn)品第二出口大國(guó)。法國(guó)的農(nóng)業(yè)有效用地4.7億余公頃，占國(guó)土面積的85%，占整個(gè)歐洲有效農(nóng)業(yè)用地的34.6%，其中耕地面積達(dá)22.7萬(wàn)km2，占國(guó)土面積的一半。法國(guó)對(duì)于農(nóng)場(chǎng)土地的劃分主要分為有用的農(nóng)業(yè)土地、木材森林用地以及非農(nóng)業(yè)土地，其中有用的農(nóng)業(yè)土地又分為了農(nóng)業(yè)土地、建筑占用土地和非生產(chǎn)性用地。農(nóng)業(yè)土地包括了13種種植的土地，包括谷類(lèi)、經(jīng)濟(jì)作物（含油種子、棉花、煙草等）、干蔬菜（豆類(lèi)、小扁豆等）、馬鈴薯等、飼料作物（玉米、蘇丹草等以及人工牧草、臨時(shí)牧草（5年及以下））、休耕地、新鮮蔬菜、花卉和觀賞植物、葡萄、果樹(shù)、其他多年生作物、永久性牧草、家庭菜園。法國(guó)為了農(nóng)業(yè)土地分類(lèi)是適應(yīng)以畜牧業(yè)為主、農(nóng)林牧并舉的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，畜牧業(yè)在農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重比種植業(yè)高10多個(gè)百分點(diǎn)。法國(guó)同美國(guó)一樣，通過(guò)農(nóng)場(chǎng)總面積和具體土地利用面積指標(biāo)，來(lái)反映農(nóng)場(chǎng)土地占用狀況和農(nóng)場(chǎng)土地的具體利用情況。

2.4?日本

日本是島國(guó)，耕地面積僅占世界耕地面積總數(shù)的0.4%，人口卻占世界人口的2.2%左右，在自然資源奇缺的背景下，日本采用零碎地系統(tǒng)化耕種，走專(zhuān)業(yè)化集約經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)發(fā)展之路，但也同時(shí)成為世界最大的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國(guó)之一。日本將土地按照一定的層次等級(jí)劃分了若干不同的土地利用類(lèi)別，但沒(méi)有統(tǒng)一的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，最權(quán)威的是《日本統(tǒng)計(jì)年鑒》的劃分。它將日本的土地分為農(nóng)用地、森林、原野、水面、道路用地、宅地、其他用地7個(gè)大類(lèi)，其中農(nóng)用地又包括水田、普通旱地、果園地、牧草地4個(gè)二級(jí)類(lèi)。水田是指種植水生農(nóng)作物的農(nóng)用地；普通旱地是指種植旱生草本作物的農(nóng)用地；果園地是種植旱生木本作物的農(nóng)用地；牧草地是指用于用于畜牧業(yè)的農(nóng)業(yè)用地。相比較，日本對(duì)于農(nóng)用地的定義是根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途而確定，與我國(guó)不同，主要不包含林地。日本沒(méi)有明確劃分出耕地，而是將水田、旱地、果園地等種植業(yè)的土地作為一大類(lèi)［11］。

2.5?印度

印度國(guó)土面積只有298萬(wàn)km2，但是可耕地面積卻高達(dá)1.6億hm2，排名世界第一。印度是世界第二農(nóng)業(yè)大國(guó)，也是世界第二大米和小麥產(chǎn)量國(guó)，近年已成為農(nóng)產(chǎn)品凈出口國(guó)。印度的土地大體可以分為農(nóng)業(yè)用地和非農(nóng)用地。印度有60.4％的土地是農(nóng)業(yè)用地。對(duì)于地類(lèi)劃分，印度主要以土地覆蓋情況（自然屬性）為依據(jù)，農(nóng)業(yè)用地包括耕地、林地、草地等，沒(méi)有單獨(dú)的園地分類(lèi)。受人口因素的影響，印度高度重視農(nóng)業(yè)用地保護(hù)，對(duì)用途轉(zhuǎn)用實(shí)現(xiàn)審批制，只有轉(zhuǎn)化土地性質(zhì)為非農(nóng)用地才可以作為工業(yè)商業(yè)用途。2005年印度設(shè)立了國(guó)家園藝委員會(huì)負(fù)責(zé)發(fā)展農(nóng)業(yè)多種經(jīng)營(yíng)，園藝作物特別是水果、蔬菜調(diào)味料、茶、咖啡、橡膠等種植面積和產(chǎn)量均呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，并允許100％外資在茶葉、花卉種植業(yè)、種子培育、動(dòng)物管理、漁業(yè)、水產(chǎn)業(yè)、蔬菜和蘑菇培育等領(lǐng)域進(jìn)行投資［12］。農(nóng)業(yè)中的作物份額也從2011—2012財(cái)年的62.4%下降到了2019—2020財(cái)年的55.5%。

2.6?地理角度對(duì)耕地概念的認(rèn)識(shí)

1949年，第16屆國(guó)際地理大會(huì)發(fā)起開(kāi)展全世界1∶100萬(wàn)土地利用圖編制工作，用于世界土地利用調(diào)查的分類(lèi)為9類(lèi)：居民點(diǎn)和非農(nóng)業(yè)用地；園藝用地；木本和其他多年生作物用地；栽培作物用地；改良的永久性牧場(chǎng)；未經(jīng)改良的牧草地；林地；沼澤；非生產(chǎn)性用地。

1993年聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署和FAO對(duì)土地覆被分類(lèi)體系框架提出討論建議：內(nèi)地水域；木本沼澤；裸地；森林和林地；矮灌群落；草地；耕地及建設(shè)用地共9個(gè)一級(jí)類(lèi)。1997年，UNEP和FAO正式提出土地覆被分類(lèi)系統(tǒng)（LCCS），區(qū)分出8個(gè)土地覆被大類(lèi)：耕地和管護(hù)區(qū)；天然和半天然植被覆蓋土地；耕作水生植被水域；天然和半天然水生植被水域；人工構(gòu)筑物；裸地；人工水域；內(nèi)陸水域。目前LCCS已被批準(zhǔn)為國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，包括20個(gè)分類(lèi)，包括農(nóng)田、稻田、農(nóng)田/其他植被、闊葉常綠森林、闊葉落葉林、針葉常綠森林、針葉落葉林、灌木、草本、濕地等［13］。自然資源部制作的30m精度全球地表覆蓋分類(lèi)數(shù)據(jù)（GlobeLand30）采用了耕地、森林、草地、灌木地、濕地、水體、苔原、人造地表、裸地、冰川及永久積雪10種地表覆蓋類(lèi)型，其中耕地是指用于種植農(nóng)作物的土地，包括水田、灌溉旱地、雨養(yǎng)旱地、菜地、牧草種植地、大棚用地、以種植農(nóng)作物為主間有果樹(shù)及其他經(jīng)濟(jì)喬木的土地，以及茶園、咖啡園等灌木類(lèi)經(jīng)濟(jì)作物種植地。該數(shù)據(jù)也由中國(guó)政府贈(zèng)送給了聯(lián)合國(guó)。

3?中國(guó)對(duì)耕地概念的定義

與森林、草原等地表覆蓋類(lèi)型不同，耕地是伴隨著人類(lèi)文明進(jìn)入農(nóng)耕文明時(shí)代而產(chǎn)生的，并不是出自大自然的偉力，而是來(lái)自于人類(lèi)對(duì)大自然的改造。對(duì)于耕地的概念的理解，可以從歷史、常識(shí)、法律、技術(shù)等不同角度去理解，得出的結(jié)論也不盡相同。

3.1?歷史角度的耕地概念

在人類(lèi)漫長(zhǎng)的歷史過(guò)程中，農(nóng)業(yè)的出現(xiàn)和發(fā)展大致不超過(guò)一萬(wàn)年，在舊石器晚期和新石器時(shí)代人類(lèi)開(kāi)始馴養(yǎng)繁殖動(dòng)物和種植谷物，表現(xiàn)在耕作制度上，主要有輪墾制、燒墾制，耕地由此產(chǎn)生。根據(jù)有關(guān)專(zhuān)家估算，從長(zhǎng)時(shí)間尺度上看，全球耕地面積總體呈爆發(fā)性增長(zhǎng)趨勢(shì)，公元前一萬(wàn)年前，耕地面積為零;1500年就到了280萬(wàn)km2，然后發(fā)展到1850年的620萬(wàn)km2、2010年的1640萬(wàn)km2［14］。在中國(guó)古代，耕地更傾向于“田”的概念，而且是朝廷和民間最重要的資產(chǎn)，也是賦稅的主要來(lái)源。秦始皇統(tǒng)一六國(guó)后，于秦王政三十一年（前216年）推行“黔首自實(shí)田”，即朝廷承認(rèn)土地私有。北魏在原有私有制的基礎(chǔ)上，對(duì)于這些荒蕪?fù)恋赝菩泄兄疲@便是“均田制”。唐德宗時(shí)頒布兩稅法，均田制宣告瓦解。明朝張居正變法推行“一條鞭法”，將各州縣的田賦、徭役和其他雜稅歸為一條。清朝康熙五十一年實(shí)行“攤丁入畝”，將固定下來(lái)的丁稅平均攤?cè)肓颂镔x之中。同時(shí)為保障賦稅，許多朝代也組織清丈田地，甚至要求“田有軍田、民田、僧道田，各項(xiàng)夾雜，俱照民田一起挨順櫛比鱗次丈去，但于冊(cè)內(nèi)各自注明，不得跳越次序，混淆丈法”［15］。根據(jù)稅賦、用途等不同，“田”的分類(lèi)在不同時(shí)期、不同地區(qū)也比較混亂，主要包括：大糧地、征糧地、寄莊地、穀地、荒田地、額外荒田地、更名地、籽粒地、民糧地、官莊糧地、馬場(chǎng)租地、芟草地、湖田、學(xué)田、義田、祭田、屯地、軍地、雜項(xiàng)地、教場(chǎng)坡地、灶地、民佃灶地等。還有一些其他類(lèi)屬地畝，例如棉花地、花絨地、榮麻地等，主要用于指定的農(nóng)作物生產(chǎn)，屬于生活或軍備的必須品，一般總量不是很大［16］?？傊?，中國(guó)古代“田”的范圍要大于今天對(duì)于“耕地”的理解范圍，且其分類(lèi)的依據(jù)主要是性質(zhì)和規(guī)劃用途。

3.2?常識(shí)角度的耕地概念

《辭?！分懈厥侵阜N植農(nóng)作物的土地?！稘h語(yǔ)詞典》對(duì)耕地的解釋是“可以耕種的田地”，更趨近于字面的理解。中國(guó)地圖出版社出版的普通高中地理教科書(shū)對(duì)耕地的解釋是“自然土壤發(fā)育形成的，能夠種植農(nóng)作物的土地，并具備可供農(nóng)作物生長(zhǎng)、發(fā)育、成熟的自然環(huán)境。它是人類(lèi)賴(lài)以生存的基本資源。”耕地作為人類(lèi)進(jìn)入農(nóng)耕文明時(shí)代而出現(xiàn)的產(chǎn)物，無(wú)論是燒荒、墾造還是其他方式，其目的都是生產(chǎn)糧棉油糖菜、麻桑煙果茶等培育農(nóng)作物的種植，不應(yīng)因種植作物不同而使耕地的地類(lèi)性質(zhì)發(fā)生變化。尤其是隨著社會(huì)發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的內(nèi)涵有了巨大變化，耕作的對(duì)象日益廣泛，耕地一詞所涵蓋的范圍也顯然擴(kuò)大了［17］。對(duì)于普通種地農(nóng)民而言，比較容易區(qū)分耕地和林地、草地，特別是還有耕地、林地、草地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為權(quán)益保障，但受知識(shí)水平、常識(shí)認(rèn)知等限制，對(duì)于耕地和園地的區(qū)別，在許多時(shí)候有一定難度?！秶?guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)》（GB/T4754-2017）對(duì)農(nóng)業(yè)的定義是指各種農(nóng)作物的種植活動(dòng)，其主要利用土地應(yīng)該理解為耕地，但實(shí)際上也包括大部分的園地；而林業(yè)、牧業(yè)主要利用林地、草地。

3.3?法律角度的耕地概念

《土地管理法》作為土地管理的基本法律，雖然設(shè)立了“耕地保護(hù)”專(zhuān)章確立了耕地保護(hù)的一系列法律制度，但并沒(méi)有對(duì)“耕地”的概念作出規(guī)定。目前，界定耕地概念的法律只有《耕地占用稅法》，其第二條明確“本法所稱(chēng)耕地是指用于種植農(nóng)作物的土地?！边@個(gè)定義于《辭?！泛统ＷR(shí)理解的耕地基本一致。同時(shí)，《土地管理法》雖然沒(méi)有對(duì)耕地概念作出規(guī)定，但在1998年修訂時(shí)在農(nóng)用地種類(lèi)中刪除了“園地”參見(jiàn)《土地管理法》第四條第三款，前款所稱(chēng)農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。1998年10月，原國(guó)家林業(yè)局在《關(guān)于如何區(qū)分林地和園地問(wèn)題的復(fù)函》也明確指出依據(jù)《土地管理法》“園地”已不屬于一種單獨(dú)的土地類(lèi)型。目前正在制定的《耕地保護(hù)法》作為專(zhuān)門(mén)規(guī)范耕地保護(hù)的法律，在起草過(guò)程中也將耕地概念問(wèn)題作為重大問(wèn)題予以研究，試圖有效協(xié)調(diào)技術(shù)邏輯、空間規(guī)劃、行政管理、種植狀態(tài)以及公眾認(rèn)識(shí)等不同維度上的“耕地”，從立法上明確“耕地”的概念［18］。其征求意見(jiàn)稿對(duì)耕地的概念是“指利用地表耕作層種植糧、棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)作物，每年可以種植一季及一季以上的土地”。

3.4?技術(shù)角度的耕地概念

在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及管理中，最普遍適用的耕地概念來(lái)自《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》（GB/T 21010—2007），其明確耕地是指種植農(nóng)作物的土地，包括熟地，新開(kāi)發(fā)、復(fù)墾、整理地，休閑地（含輪歇地、休耕地）；以種植農(nóng)作物（含蔬菜）為主，間有零星果樹(shù)、桑樹(shù)或其他樹(shù)木的土地；平均每年能保證收獲一季的已墾灘地和海涂。耕地中包括南方寬度＜1.0m，北方寬度＜2.0m固定的溝、渠、路和地坎（?。?；臨時(shí)種植藥材、草皮、花卉、苗木等的耕地，臨時(shí)種植果樹(shù)、茶樹(shù)和林木且耕作層未破壞的耕地，以及其他臨時(shí)改變用途的耕地。雖然其總體對(duì)耕地的理解與《辭?！泛统ＷR(shí)保持一致，但其細(xì)化范圍中將園地予以排除，使得耕地范疇要小于國(guó)際上多數(shù)標(biāo)準(zhǔn)和常識(shí)理解的耕地范疇。而其對(duì)園地單獨(dú)分類(lèi)，雖不違反《土地管理法》，但與法律修訂刪除“園地”的用意實(shí)不相符。2020年，自然資源部發(fā)布了《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類(lèi)指南》，結(jié)合自然資源改革發(fā)展需要，將耕地概念調(diào)整為“指利用地表耕作層種植農(nóng)作物為主，每年種植一季及以上（含以一年一季以上的耕種方式種植多年生作物）的土地，包括熟地，新開(kāi)發(fā)、復(fù)墾、整理地，休閑地（含輪歇地、休耕地）；以及間有零星果樹(shù)、桑樹(shù)或其他樹(shù)木的耕地；包括南方寬度＜1.0m，北方寬度＜2.0m固定的溝、渠、路和地坎（?。?；包括直接利用地表耕作層種植的溫室、大棚、地膜等保溫、保濕設(shè)施用地”，突出了“每年種植一季及以上”，試圖將耕地與園地清晰區(qū)分開(kāi)。

4?完善耕地概念的建議

從國(guó)家糧食安全的角度來(lái)看，特別是我國(guó)膳食結(jié)構(gòu)的變化以及“大食物觀”的要求，即使不考慮鞏固脫貧成果和農(nóng)民增收因素，園地作為豐富食物來(lái)源和滿(mǎn)足人民膳食結(jié)構(gòu)變化需要的根基作用也越來(lái)越突出。從國(guó)際上來(lái)看，多數(shù)國(guó)家對(duì)于耕地等資源的管理是緊緊圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要展開(kāi)的，并沒(méi)有將園地從耕地中單獨(dú)區(qū)分出來(lái)，而是同時(shí)作為用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地資源加以利用。園地和耕地在土地自然適宜性上是分不出來(lái)的，園地有宜耕地基礎(chǔ)［19］。而1998年《土地管理法》修訂時(shí)刪除“園地”表述更使得“園地”一詞在所有法律中均未有明確規(guī)定，其反映出的深意在當(dāng)時(shí)雖未引起管理部門(mén)的重視，時(shí)至今日則不得不需要認(rèn)真思考。如何使管理邏輯、技術(shù)邏輯更加趨近于人們的常識(shí)，減少認(rèn)知成本，是“耕地”與“園地”必須處理的關(guān)系。

從使用目的和功能上看，雖然耕地和園地在種植方式和作物上有所不同，但其目的基本上都是以滿(mǎn)足人民的食物需求為主，多數(shù)園地的利用方式不會(huì)造成耕地層破壞，種植作物轉(zhuǎn)換較為便捷，從大食物觀的角度考慮，園地與耕地的功能定位雖有不同，但基本一致，都以生產(chǎn)食用農(nóng)產(chǎn)品為主導(dǎo)功能。從空間功能上來(lái)說(shuō)，耕地與園地都屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，與設(shè)施農(nóng)用地等地類(lèi)為村域物質(zhì)供給、基礎(chǔ)生產(chǎn)提供載體［20］。雖然將園地單獨(dú)歸類(lèi)、區(qū)別于耕地管理，使得管理更為精細(xì)化，更能夠辨識(shí)用于糧食及重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的土地資源從而加以嚴(yán)格保護(hù)，但也使得管理成本較高，隨著耕地“進(jìn)出平衡”制度的實(shí)施，考慮到園地與耕地間種植互換的頻繁度和農(nóng)民對(duì)于耕地、園地概念的理解程度，行政管理成本還將上漲參見(jiàn)《自然資源部農(nóng)業(yè)農(nóng)村部國(guó)家林業(yè)和草原局關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問(wèn)題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號(hào)），該文件首次提出了耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地的“進(jìn)出平衡”，并規(guī)定可跨行政區(qū)域統(tǒng)籌落實(shí)耕地“進(jìn)出平衡”。。同時(shí)，在耕地備受重視的同時(shí)，園地等一些同樣重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)土地資源卻受到忽視，長(zhǎng)期處于部門(mén)監(jiān)管職責(zé)的縫隙之中，用途管控強(qiáng)度較耕地、林地、草地等差距明顯，從“大食物觀”和我國(guó)居民膳食結(jié)構(gòu)的發(fā)展趨勢(shì)的角度考慮，特別是在我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)土地資源趨緊的條件下，并不利于我國(guó)的糧食安全和居民生活水平提升。

而通過(guò)“種植一季及一季以上”試圖區(qū)分耕地和園地的努力在實(shí)踐中也可能遇到問(wèn)題，比如一些多年生草本的中藥材。還有隨著作物栽培技術(shù)的發(fā)展，一些作物也可能從一年生轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗄晟?，像云南大學(xué)胡鳳益團(tuán)隊(duì)就成功把一年生稻變成多年生稻，一年生花卉發(fā)展到多年生的則更多。同時(shí)，耕地的概念過(guò)于強(qiáng)調(diào)技術(shù)邏輯，而忽視管理邏輯，特別是規(guī)劃屬性，在行政管理特別是用途管制制度、耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制等基本制度執(zhí)行時(shí)也會(huì)遇到問(wèn)題，比較突出的是用途轉(zhuǎn)換過(guò)嚴(yán)，在改進(jìn)和規(guī)范非農(nóng)建設(shè)占用耕地占補(bǔ)平衡的同時(shí)，延伸至農(nóng)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整及設(shè)施農(nóng)用地落實(shí)耕地“進(jìn)出平衡”［21］。因此，在林地、草原、濕地等均強(qiáng)調(diào)“占補(bǔ)平衡”的情況下，不同地類(lèi)間的空間置換缺乏操作空間和路徑。而現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性決定了難以以一種絕對(duì)的一刀切方式管理耕地，耕地的多功能需要一種相適應(yīng)的彈性管控方式，而以自然生產(chǎn)及其潛力重新定義契合“藏糧于地”的耕地概念，是實(shí)現(xiàn)彈性管控的基礎(chǔ)［22］。像林地，《森林法》規(guī)定是指縣級(jí)以上人民政府規(guī)劃確定的用于發(fā)展林業(yè)的土地。這體現(xiàn)了管理邏輯和規(guī)劃屬性，用途管制的基礎(chǔ)來(lái)源于規(guī)劃，為符合“規(guī)劃”條件特別是“多規(guī)合一”條件下統(tǒng)籌優(yōu)化國(guó)土空間布局提供了充分基礎(chǔ)。

現(xiàn)行耕地概念是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，需要適應(yīng)我國(guó)農(nóng)業(yè)特別是種植業(yè)發(fā)展的需要［23］。大道至簡(jiǎn)，有必要通過(guò)借鑒國(guó)內(nèi)外以糧食種植適宜性和生產(chǎn)穩(wěn)定性為核心的耕地內(nèi)涵界定經(jīng)驗(yàn)［24］，將耕地的概念回歸本義與常識(shí)。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將耕地界定為“用于種植農(nóng)作物的土地”，這與一般人們理解和《耕地占用稅法》等所定義的耕地是指種植農(nóng)作物的土地相契合，也與當(dāng)前耕地多功能、土地分離。對(duì)于農(nóng)作物的定義與范圍則可以由農(nóng)業(yè)相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)予以明確。目前，《農(nóng)產(chǎn)品分類(lèi)與代碼》（NY/T3177—2018）種植業(yè)產(chǎn)品中不僅包括糧食、油料、蔬菜等，也包括果品、煙草等，同時(shí)，在土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)中取消“園地”一級(jí)類(lèi)，將除橡膠園外的果園、茶園等二級(jí)類(lèi)直接歸入耕地中，作為耕地的二級(jí)類(lèi)，從而將其保護(hù)力度提升到耕地水平，明晰部門(mén)監(jiān)管職責(zé)，減少行政管理成本，使耕地與保障種植業(yè)發(fā)展的功能更加適配，也與正在建立的耕地種植用途管控制度更加適配，更好地保障我國(guó)糧食及各類(lèi)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力。并且，由于維持了土地利用現(xiàn)狀二級(jí)分類(lèi)，不會(huì)影響不同時(shí)期耕地?cái)?shù)據(jù)的比對(duì)分析。耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制考核等也可以采取繼續(xù)鎖定水田、水澆地、旱地的方式保持政策延續(xù)。

5?結(jié)論

面對(duì)百年未有之大變局，國(guó)家糧食安全的極端重要性越來(lái)越凸顯，并不斷被賦予新的內(nèi)涵。新時(shí)代糧食安全的基本追求不在于如何擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，而在于如何推動(dòng)糧食生產(chǎn)與資源環(huán)境承載力相匹配，一方面推動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)全面綠色低碳轉(zhuǎn)型；另一方面有效緩解耕地等資源環(huán)境約束對(duì)我國(guó)糧食生產(chǎn)的威脅［25］。耕地概念是所有耕地保護(hù)制度和措施的基礎(chǔ)，是耕地保護(hù)工作的“原點(diǎn)”，必須適應(yīng)國(guó)家糧食安全和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的需要，統(tǒng)籌法理邏輯、管理邏輯、技術(shù)邏輯與常識(shí)認(rèn)知，予以完善。要立足國(guó)家糧食安全整體性要求，從“大食物觀”出發(fā)，破除簡(jiǎn)單以技術(shù)邏輯和客觀現(xiàn)狀界定耕地，拓展和豐富耕地概念內(nèi)涵與范圍，將耕地概念界定為“用于種植農(nóng)作物的土地”，使園地納入耕地范疇，并體現(xiàn)耕地的管理邏輯和規(guī)劃屬性，從而將目前也是農(nóng)業(yè)（尤其是種植業(yè)）生產(chǎn)重要土地資源的園地納入現(xiàn)行耕地保護(hù)制度范圍，形成對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)土地資源的整體保護(hù)，避免在多種自然資源“占補(bǔ)平衡”制度下園地成為農(nóng)用地流失的缺口，形成對(duì)國(guó)家糧食安全整體利益價(jià)值追求。

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Discussion on Cultivated Land Concept under the Perspective of Food Security

QI Shijing

（Department of Natural Resources of Shandong Province，Shandong Ji'nan 250014， China）

Abstract：Focusing on cultivated land resource condition of our country， starting from the vision of guaranteeing safety， the necessity of cultivated land resource conservation during the variation of food security concept has been analyzed. Through the international overview and the understanding of cultivated land concept from the perspective of history， common sense， technique and suggestions for improving cultivated land concept have been put forward. Quantitative analysis， empirical analysis， logistical analysis， historical investigation have been used in this study. It will provide some references for strengthening the ability to guarantee food security and arable land security. The current concept of cultivated land overly emphasizes technological logic， which is not conducive to China's food security and the improvement of residents' living standards under the condition of tight agricultural production land resources. Especially， the production of edible agricultural products is the main function of gardens and cultivated land. It is necessary to adapt to the needs of China's agriculture， especially the development of the planting industry， return the concept of cultivated land to its original meaning and common sense， include land resources， such as gardens that support the development of the planting industry in the scope of cultivated land， and endow the concept of cultivated land with management logic and planning attributes. By integrating legal logic， management logic， technical logic， and common sense cognition， the concept of cultivated land is defined as "land used for planting crops". It will form a pursuit of the overall interests and values of national food security.

Key words：Land resource; food security; cultivated land; concept; garden plots

收稿日期：20230905；修訂日期：20231206；編輯：陶衛(wèi)衛(wèi)作者簡(jiǎn)介：齊世敬（1985—），男，山東臨沂人，主要研究方向?yàn)橥恋毓芾矸芍贫?、測(cè)繪地理信息管理等;Email：qishijing@126.com