科研事業(yè)單位預算績效管理實踐探析

胡紅艷 中國科學院上海高等研究院

引言

實現(xiàn)科技自立自強是國家強盛之基、安全之要，是促進發(fā)展大局的根本支撐。近年來，我國對科研經(jīng)費的投入持續(xù)增長，根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2022 年我國全社會研究與試驗總支出已超3 萬億元，經(jīng)費投入強度（研發(fā)經(jīng)費占GDP 比重）達到2.55%。根據(jù)科技部統(tǒng)計，從2012 年到2022 年，我國全社會研發(fā)經(jīng)費從1 萬億元增加到3.09 萬億元。

在加大科技創(chuàng)新支持力度的背景下，國內(nèi)外形勢嚴峻復雜，財政形勢發(fā)生重大變化，財政收入低位運行、財政收支矛盾進一步凸顯，政府預算屬于“花別人的錢，給別人辦事”，由于主體責任不清，容易造成財政資金“既不講節(jié)約，又不講效果”。因此，加強資金績效管理和成本控制，減少低效無效行為，落實預算績效管理工作是促進發(fā)展的客觀要求。

一、預算績效管理的實施背景及經(jīng)驗

“預算績效”是以目標為導向、以項目成本為衡量、以業(yè)績評估為核心的預算體制，強調(diào)責任和效率、關(guān)注產(chǎn)出和結(jié)果?！邦A算績效管理”是傳統(tǒng)預算管理理念的重大變革，著力點從財政收支擴展到資金使用效果，核心是在提高資金使用效率和實現(xiàn)資源優(yōu)化配置方面。自20 世紀80 年代，預算績效自西方國家發(fā)起后，經(jīng)過多年實踐和創(chuàng)新，逐漸成為世界性的改革潮流。

一方面，從國際視角來看，預算績效萌芽于20 世紀初的美國，至20 世紀末，英國、美國、澳大利亞等國在項目預算績效管理的基礎(chǔ)上逐步向部門績效管理過渡，并大力推行政府績效預算改革，此后陸續(xù)在多個國家廣泛實施，通過預算績效管理在提升預算透明度、削減低效無效支出、緩解財政收支矛盾方面發(fā)揮了重要作用。

另一方面，從國內(nèi)視角來看，基于我國試點省市前期的探索和經(jīng)驗，黨的十六屆三中全會提出了建立預算績效評價體系，財政部也針對規(guī)范預算績效評價出臺了一系列文件，對于評價的對象、內(nèi)容、方法與指標體系提供了指引，在此階段，科研項目績效評價也全面鋪開，各部門績效評價理念逐步形成；2011 年后，我國全過程預算績效管理逐步探索并得以推廣，至2018 年我國提出建成預算績效管理體系，目前預算績效管理已持續(xù)在中央部門、地方省市落實推廣，科研事業(yè)單位正式啟用預算一體化系統(tǒng)后，且隨著單位整體預算績效管理要求的推進，預算績效管理進程進一步加快。回顧我國預算績效管理的整個改革歷程，績效管理意識不斷深入人心，頂層制度不斷完善，各項探索取得了一定成效，也為后期持續(xù)落實全面預算管理奠定了基礎(chǔ)。

二、科研事業(yè)單位預算績效管理現(xiàn)狀與存在的問題

（一）單位整體意識相對薄弱，重視程度有待提升

一是較多單位對預算績效管理的必要性和重要性認識不夠?？蒲惺聵I(yè)單位的關(guān)注度仍集中在開展科研任務(wù)，爭取各類科研經(jīng)費，從單位頂層設(shè)計到相關(guān)部門及科研人員還未充分認識理解預算績效管理的重要性和必要性，財務(wù)部門在推動時也時常無從下手；二是預算績效管理的培訓學習不夠，財務(wù)人員對預算績效管理的內(nèi)涵和意義的理解還不夠完整與系統(tǒng)；三是單位對預算績效管理的內(nèi)涵和意義的認識還不夠完整與系統(tǒng)，在實際工作中還未真正實現(xiàn)統(tǒng)一思想凝聚共識，導致績效目標管理、績效評價和結(jié)果的應(yīng)用與預算績效管理的總體要求之間存在較大差距。

（二）預算績效管理體系尚不健全，缺乏完善管理機制

一是單位績效管理制度缺失或不完善。雖然各項政策陸續(xù)出臺，但部分單位還未制定內(nèi)部績效管理的實施辦法，或制度的相關(guān)內(nèi)容在發(fā)揮績效管理工作效能方面缺乏可執(zhí)行性；二是職責分工不明，責任未壓實到位，預算績效管理是系統(tǒng)工程，尤其是科研單位，預算績效與科研工作聯(lián)系緊密，無論是績效目標設(shè)定或是評價等工作都需要相關(guān)部門和科研人員積極配合與支持。現(xiàn)階段，實際工作中主要是財務(wù)部門按要求完成，業(yè)財融合不緊密，導致部分績效管理流于形式，管理成效大打折扣；三是績效管理工作還處于初級階段，整體績效管理工作還未完全展開?？蒲袉挝滑F(xiàn)階段主要集中在科研項目績效管理，基本支出和單位整體績效管理還處在發(fā)展初期。

（三）績效目標設(shè)定和管理不規(guī)范

一是目標設(shè)定不完整，基本支出和單位整體預算績效目標未統(tǒng)一建立或目標設(shè)定不完整；二是項目預算績效目標的設(shè)定缺乏科學性和合理性。因科研績效指標設(shè)計缺乏詳細指引，科研項目申報和財政預算申報相互獨立，兩者面向的對象不一樣，預算口徑存在差異，科研人員不完全理解預算績效編報和科研任務(wù)執(zhí)行的關(guān)系，而財務(wù)部門缺少對預算績效管理同項目發(fā)展聯(lián)系的把控，導致具體指標設(shè)定更多是按工作流程完成，且指標體系的設(shè)計也缺乏第三方專業(yè)機構(gòu)評估；三是科研項目預算績效目標通?；陧椖靠傮w任務(wù)目標分解后設(shè)定，現(xiàn)階段科研項目預算調(diào)整逐步放寬，總體目標設(shè)定相對靈活自由，導致項目績效目標的設(shè)定受到一定影響。

（四）科研項目預算績效內(nèi)容存在編報重疊情況

一方面，科研項目申報階段任務(wù)書中包含任務(wù)目標，并需編制項目預算，編報單位部門預算時項目支出需再次根據(jù)部門預算編報要求設(shè)置各類項目預算績效目標，項目任務(wù)目標和預算績效目標內(nèi)容實際存在一定重疊；另一方面，通常情況下，科研項目的任務(wù)目標和綜合績效評價是針對項目周期內(nèi)目標的設(shè)定，預算績效目標按年度編制，所以在編報部門年度預算時需科研人員或相關(guān)部門再次分解為預算目標要求對應(yīng)的產(chǎn)出、效益、成本和滿意度等具體指標。以上情況使得單位實施預算績效管理工作尤其是財務(wù)部門推進此項工作困難重重，同時也與減輕科研人員事務(wù)性負擔的趨勢存在不一致，工作的重疊導致實際工作中存在形式填報。

（五）預算績效管理工作尚未全面展開，且管理較為薄弱

一是現(xiàn)階段預算績效管理覆蓋范圍較多單位仍集中在科研項目支出績效管理方面，部門整體支出績效和基本支出績效管理有所缺失或尚不完善；二是預算績效監(jiān)控仍停留在起步階段，尤其是很多基層單位審計還未充分發(fā)揮績效監(jiān)督的作用。預算績效管理工作對審計部門提出了更高要求，但現(xiàn)階段審計仍主要集中在傳統(tǒng)的經(jīng)濟活動是否真實、合法、合規(guī)，缺乏對預算績效管理實施和發(fā)揮效能的監(jiān)督評價，也談不上對單位履行法人主體責任過程中對資金投入所達到的效用的綜合評價；三是科研事業(yè)單位仍然使用中央部門預算系統(tǒng)推行的預算績效管理系統(tǒng)，雖然目前科研事業(yè)單位內(nèi)部對內(nèi)控相關(guān)業(yè)務(wù)審批流程逐步加強信息化應(yīng)用，但預算績效管理工作還未引起足夠重視，故預算績效的全鏈條推進和管理更多還是依靠機械化操作和人工管理，導致管理效率較低。

（六）預算績效評價和結(jié)果應(yīng)用有待完善

預算績效管理的末端環(huán)節(jié)體現(xiàn)在預算績效評價及應(yīng)用上。一是科研項目從立項到結(jié)題的時間通常為幾年，科學研究有其客觀規(guī)律，無法避免失敗與挫折，開展科研活動從經(jīng)費投入到完成目標或成果轉(zhuǎn)化需要一定周期，部分科研任務(wù)的經(jīng)濟及社會效益存在延后性，而現(xiàn)行的預算績效評價機制缺乏對實施期后的評價機制，與科研活動發(fā)展規(guī)律存在矛盾；二是雖然基層及主管單位在預算執(zhí)行中加入了評價結(jié)果運用，但在監(jiān)督問責機制、預算安排、政策調(diào)整方面效果并不明顯。主管部門在預算績效評價運用方面力度不夠，科研事業(yè)單位內(nèi)部整體預算績效理念相對薄弱，導致績效評價的準確性受影響，評價結(jié)果對單位實際工作指導性不強，相應(yīng)的結(jié)果運用也難以實現(xiàn)。此外，本單位在預算安排和資源分配上也缺乏績效管理結(jié)果的應(yīng)用安排。

三、科研事業(yè)單位預算績效管理的特點

（1）項目績效管理是管理基礎(chǔ)。科研項目是科研事業(yè)單位開展的主要業(yè)務(wù)，科研事業(yè)單位的日常運行及職能的發(fā)揮是依托單位承擔的各類項目來實現(xiàn)的，科研項目績效管理是科研事業(yè)單位預算績效管理的基礎(chǔ)工作，預算績效管理勢必要緊密結(jié)合項目管理。

（2）科研項目具有自身周期性和不確定性?？蒲许椖磕繕嗽O(shè)置基于項目承接單位及行業(yè)戰(zhàn)略目標，通常除了本項目實施結(jié)果外，還要從長遠角度應(yīng)考慮前瞻性，科研項目從項目管理角度來看有一定周期，但從單位整體謀劃布局角度，短期的各類項目也要適應(yīng)長期發(fā)展戰(zhàn)略，項目的預算績效和單位的整體預算績效管理需要有機結(jié)合；科研績效評價指標體系是對科研項目為實現(xiàn)其確定的績效目標的實現(xiàn)程度，以及預算執(zhí)行情況的一系列綜合性評估，但科研項目本身需要創(chuàng)新，也會存在一定風險和成果的不確定性，如何將績效目標管理和不確定性有效融合是科研項目績效管理不斷探索和實踐的方向。

（3）預算績效管理需共同推動，形成共識?？蒲惺聵I(yè)單位要實現(xiàn)預算績效管理，需涉及多部門和科研人員的理解和參與，并制定完善的管理協(xié)作體系，并與科研經(jīng)費管理有機結(jié)合。為了保證預算績效的組織實施，應(yīng)加強頂層設(shè)計和重視，落實相關(guān)責任，將管理層、財務(wù)部門、相關(guān)部門整合為預算績效的落實監(jiān)督部門。

四、科研事業(yè)單位預算績效管理的措施

（一）提高預算績效管理認識，強化組織實施

一是主管部門定期舉辦預算績效管理的專題講座，使得預算績效管理理念深入人心；二是科研事業(yè)單位從上到下凝聚共識，強化法人主體責任，加強頂層設(shè)計，全員參與部門聯(lián)動推動預算績效管理；三是加強預算績效管理制度建設(shè)并貫徹執(zhí)行，通過制度規(guī)范績效管理工作，健全管理體系；四是推動預算績效管理專業(yè)人才隊伍建設(shè)，注重培育專家隊伍，并充分利用第三方機構(gòu)的獨立性、專業(yè)性，提高績效評估評價質(zhì)量，也在一定程度上提高公信力和透明度；五是推動預算績效管理與巡視、審計、各項財會監(jiān)督等工作的協(xié)調(diào)配合，建立信息共享和工作聯(lián)動機制。

（二）多方聯(lián)動，規(guī)范績效目標設(shè)定

科研事業(yè)單位針對預算管理與績效管理相關(guān)策略的融合，要基于實際需求，改變傳統(tǒng)管理思路，首先明確科研項目屬性和任務(wù)分類，通過多部門協(xié)作，盡可能科學、合理、完整地設(shè)定績效目標和指標，既符合科研活動規(guī)律，也滿足預算績效管理需要，并適時引入第三方評估機構(gòu)，對預算進行有效評價，制定合理的預算資金使用標準。

（三）拓展績效管理層次，加強全鏈條管理

一是要通過完善優(yōu)化預算管理體系，將績效理念和方式滲透到單位預算管理和科研項目管理的全過程，在落實上級部門預算績效管理工作的基礎(chǔ)上，真正將預算績效理念融入到科研活動和資金管理中；二是加強績效管理監(jiān)督問責。審計部門逐步拓展審計范圍，并推進預算績效信息公開，發(fā)揮審計對預算績效評價的作用，推動審計從合規(guī)性審計向績效審計轉(zhuǎn)變，把績效理念貫穿審計工作始終；三是推進預算管理信息化建設(shè)，實現(xiàn)多部門間協(xié)同和信息共享，充分發(fā)揮預算績效管理作用。

（四）管理關(guān)口前移，加大協(xié)同推進力度

實現(xiàn)績效管理關(guān)口前移，提高預算績效意識，加強事先評估。一是科研項目申報環(huán)節(jié)，將預算績效作為預算申報必備要件，預算編審環(huán)節(jié)對資金投入和績效目標合理性進行論證，并將其作為評估指標體系之一；二是優(yōu)化項目全過程績效管理，將項目綜合績效評價和預算績效評價有效融合，減少基層單位尤其是科研人員事務(wù)性負擔。

（五）優(yōu)化評價考核體系，強化評價結(jié)果運用

一是結(jié)合科研項目具體特征，建立符合科研規(guī)律的評價制度，根據(jù)科研活動發(fā)展規(guī)律，設(shè)定全面多元化的考核評價體系，并結(jié)合成本核算和管理對考核指標進行量化以及細化處理。對于特殊項目，除了對項目執(zhí)行期間的階段性成果從目標執(zhí)行情況評價外，在項目實施后產(chǎn)出的經(jīng)濟效益和社會效益也能融入到評價體系設(shè)定中；二是科研事業(yè)單位需高度重視，加強績效評價結(jié)果運用，并與政策調(diào)整、資金分配等掛鉤，要讓預算績效理念深入人心并真正發(fā)揮作用，還需將評價結(jié)果與預算安排、資源配置和有關(guān)考核相結(jié)合；三是主管部門要硬化績效約束、結(jié)果作為項目調(diào)整、預算資金支持的重要依據(jù)，以機構(gòu)評價統(tǒng)領(lǐng)、夯實科研項目評價，加強各項評價之間的協(xié)同。

結(jié)語

作為國家科技發(fā)展的前沿陣地，科研事業(yè)單位扎實推進預算績效管理，對改進科研工作、提升科研成果質(zhì)量、優(yōu)化資源配置都將產(chǎn)生積極作用。但由于科研項目研究過程的自身規(guī)律，結(jié)合預算績效管理的整體政策環(huán)境和科研事業(yè)單位的實際情況，在落實過程中勢必出現(xiàn)一系列問題和困難，需要單位高度強化法人主體責任，優(yōu)化完善相關(guān)制度，健全管理體系。也希望科研事業(yè)單位通過思考和分析，全面提升全面預算管理水平，充分發(fā)揮科研資金的效能，激發(fā)更多創(chuàng)新活力，為本單位發(fā)展和我國的科研事業(yè)開創(chuàng)新局面。