民國時期平津飲食店鋪攤販衛(wèi)生管理探賾

劉趙昆

(南開大學(xué) 醫(yī)學(xué)院,天津 300071)

餐飲業(yè)的興盛是城市經(jīng)濟發(fā)展的重要標(biāo)志。大都市中職員和工人們忙于工作,無暇做飯,各種飲食店鋪攤販如雨后春筍般出現(xiàn)在大街小巷。飲食店鋪攤販一旦出現(xiàn)衛(wèi)生問題,就有可能造成大規(guī)模的疾病爆發(fā)。晚清以來,隨著人們對微生物—食物—疾病之間關(guān)系認知的加深,飲食衛(wèi)生逐漸從個人養(yǎng)生轉(zhuǎn)變?yōu)楣残l(wèi)生問題。

有關(guān)我國近代食品衛(wèi)生安全的研究除少數(shù)論文外[1-3],相關(guān)研究僅為城市史或衛(wèi)生防疫史專著中的次要章節(jié)。杜麗紅在《制度與日常生活:近代北京的公共衛(wèi)生》[4]一書中用半章的篇幅探討了1937年以前北平的食品衛(wèi)生機構(gòu)和法規(guī)的演變,以及市政府對食品衛(wèi)生的無效管理。朱慧穎在《天津公共衛(wèi)生建設(shè)研究(1900—1937)》[5]中用一節(jié)介紹了近代天津食品安全立法的特點并討論了細菌理論的傳播。學(xué)者們對飲食衛(wèi)生的歷史研究多為介紹法律條文,而非實際管理。本文選取近代天津和北平為研究對象,考察政府監(jiān)管食品安全的政策與實踐。

一、民國時期飲食店鋪攤販衛(wèi)生管理的背景

近代以來,隨著我國城市的發(fā)展,城市工商業(yè)從農(nóng)村地區(qū)吸引了數(shù)以百萬計的勞動力,每日繁重的勞作使這些勞動者很難有時間和精力準(zhǔn)備一日三餐,只能在外購買食物充饑。在這個背景下,飲食店鋪、攤販出現(xiàn)在城市的大街小巷。

然而,大城市飲食經(jīng)營場所的衛(wèi)生條件堪憂。北平第一衛(wèi)生區(qū)是協(xié)和醫(yī)學(xué)院改善衛(wèi)生的試點地區(qū),根據(jù)1933年北平市對該區(qū)內(nèi)150家餐館進行10次抽查的數(shù)據(jù),能完全杜絕蒼蠅污染食物的飯館僅有4家,廚房達到清潔標(biāo)準(zhǔn)的僅有1家,餐具清潔者僅有15家。經(jīng)過一年的整治,雖然能杜絕蒼蠅污染的飯館數(shù)提升至50家,但廚房衛(wèi)生符合標(biāo)準(zhǔn)的仍只有10家,餐具清潔者為20家[6]45-46。該檢查還未涵蓋北平市第一衛(wèi)生區(qū)內(nèi)無固定經(jīng)營場所的飲食攤?！洞蠊珗蟆吩拿枋鎏旖蚴械讓庸と顺Ｈサ娘嬍硵傸c:“所賣如燒餅、果子、雞子等食品,都陳列在塵土飛揚的馬路上……一鍋湯水泡著幾個黃色的東西,在一般人眼里覺得骯臟,但食者卻甘之如飴?！盵7]當(dāng)時很多飯店廣告都要強調(diào)其環(huán)境和食物的衛(wèi)生清潔,以期使顧客安心[8]。

中國古代法令只處罰商家因出售變質(zhì)食物致人生病死亡的行為,而沒有預(yù)防不安全食物損害民眾身體健康的制度。近代中國的知識精英們試圖將西方社會的先進性與清潔衛(wèi)生聯(lián)系在一起,促使我國民眾了解并接受西方衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)以控制疾病傳播,復(fù)興中華民族[4]370-371。病從口入的理念意味著控制疾病的重要舉措之一是保障食品安全,即飲食業(yè)必須受到嚴格管理。

二、近代關(guān)于飲食店鋪攤販的管理法規(guī)

?？抡J為,“權(quán)力和知識是相互連帶的,不相應(yīng)地建構(gòu)一種知識領(lǐng)域就不可能有權(quán)力關(guān)系,不同時預(yù)設(shè)和建構(gòu)權(quán)力關(guān)系就不會有任何知識”[9]。近代以來,隨著學(xué)界對由食物傳播傳染病認識的不斷深化,保障飲食衛(wèi)生成為與社會穩(wěn)定和人民福祉緊密相關(guān)的政府職責(zé),政府以衛(wèi)生為名立法管理食品安全就擁有了正當(dāng)性和合法性。

現(xiàn)代意義的食品安全法律在十九世紀下半葉出現(xiàn)。英國在1860年制定了《食物與飲料之作偽法案》。德國在1879年頒布的食品法規(guī)成為日本相關(guān)法規(guī)的藍本,而后者又是民國時期食品安全管理規(guī)定的基礎(chǔ)[10]。1902年頒布的《天津衛(wèi)生總局現(xiàn)行章程》是我國最早的城市衛(wèi)生法規(guī)之一,其有關(guān)食品的條款包括不得售賣腐爛食物,防止食物被蒼蠅污染,禁止出售病死畜禽肉等[11]。1909年京師警察廳首次對食品安全進行專門立法。

直到1929年,民國政府才制定適用于全國的食品衛(wèi)生法令。針對飯館的最初法令是1929年2月頒布的《飯館衛(wèi)生十二要》,當(dāng)年8月14日,衛(wèi)生部公布基于這十二條要點的《飲食物制造場所衛(wèi)生管理規(guī)則》。《飯館衛(wèi)生十二要》中的第七、八兩條直接與食物質(zhì)量相關(guān):第七條要求必須煮熟菜肉,殺滅食物中的病菌和寄生蟲卵;第八條規(guī)定食物要新鮮,必要時用冰箱儲存,不得出售霉?fàn)€食物[12]。正式法規(guī)中,這兩條被凝練為“飲食物原料務(wù)必新鮮清潔,不得摻雜或利用不合衛(wèi)生之物品”[13]83。

相較之下,《飯館衛(wèi)生十二要》和《飲食物制造場所衛(wèi)生管理規(guī)則》對餐具和環(huán)境衛(wèi)生規(guī)定得更為詳細。以后者為例,它要求每個飯館應(yīng)做到:(1)設(shè)置有蓋的垃圾桶和排水溝;(2)安裝鐵紗窗;(3)光線充足、空氣流通;(4)設(shè)置盥洗室;(5)設(shè)置餐具消毒設(shè)備;(6)多放痰盂并禁止隨地吐痰;(7)準(zhǔn)備員工工作服;(8)每年粉刷墻壁一次;(9)不得飼養(yǎng)牲畜;(10)不得在制造或儲存食品處食宿;(11)保持清潔。飯館員工每年必須接受體檢并按時注射疫苗;員工不得患有傳染病,一旦染病必須停止工作;員工必須便后洗手,保持清潔,嚴格防止唾液沾染食物或食物包裝。食物儲存地點則必須遠離廁所或畜欄,待售時應(yīng)置于櫥內(nèi)或紗罩之下,嚴防蒼蠅或灰塵;所有儲存食物器具必須清洗,不得挪作他用[13]82-84。

因為中國地域廣闊,各地經(jīng)濟社會狀況差異較大,所以各地都需要制定自己的衛(wèi)生法規(guī),地方政府多在衛(wèi)生檢查和處罰力度兩個方面做補充規(guī)定。1929年北平市衛(wèi)生局根據(jù)衛(wèi)生部的《飯館衛(wèi)生十二要》分別制定了《管理飲食店鋪暫行規(guī)則》和《管理發(fā)賣飲食物攤擔(dān)暫行規(guī)則》。前者規(guī)定飯館在開業(yè)前,衛(wèi)生局將派員檢查其衛(wèi)生設(shè)備,合格后方準(zhǔn)開業(yè),飯館每年必須接受一次復(fù)查。在日常檢查中被發(fā)現(xiàn)違反該法的商家將被處以5角至10銀元的罰金,屢教不改者則罰金加倍。除此之外,該法令與衛(wèi)生部的《飲食物制造場所衛(wèi)生管理規(guī)則》相比只增添了一些細節(jié),諸如飲料和調(diào)味品不得含有毒素,在疫情期間不得出售生食,禁止使用鉛制造餐具,半年進行一次大掃除,利用石灰水清潔廁所、痰盂、泔水桶,餐具和毛巾須在沸水蒸煮五分鐘方可使用等。關(guān)于攤販的規(guī)則省略了與廚房和廁所有關(guān)的條文,同時下調(diào)罰款額度,并詳細列舉飲食攤上常見的不衛(wèi)生食物并加以禁止[14]。

1929年至1930年制定的上述食品衛(wèi)生管理規(guī)定雖屢經(jīng)修改,但其核心內(nèi)容直至1949年幾乎保持不變。國民政府內(nèi)務(wù)部在1929年后未再發(fā)布針對飲食業(yè)經(jīng)營者的規(guī)定。1939年汪偽政府制定的《飲食品制造場所衛(wèi)生管理規(guī)則》也幾近照抄1929年的規(guī)定[15]。在地方法規(guī)方面,1930年4月天津制定了《管理飲食物營業(yè)規(guī)則》及《管理飯店規(guī)則》,兩者的導(dǎo)言明確說明這些規(guī)則僅是對衛(wèi)生部十二條規(guī)定的補充。前者詳細列出不可售賣的食材,并要求金屬餐具不得使用銅或鉛,不得生銹,不得含有有毒染料。后者與前者在食材質(zhì)量問題上略有重疊,另在清洗餐具、清掃廚房和管理員工方面補充少許細節(jié)[16]。1940年日偽當(dāng)局在飲食店鋪管理規(guī)則中塞入大量維持治安的條款,暴露其為奴役中國人民而立法的目的,但其有關(guān)衛(wèi)生的要點幾乎與1930年天津的有關(guān)規(guī)定完全重合。一些新內(nèi)容雖符合食品衛(wèi)生,如要求將魚蝦和蔬菜儲存在不同冰箱中,設(shè)置沖水廁所等,但并不符合當(dāng)時社會實際,如當(dāng)時天津市民都無法獲得自來水,更遑論沖水廁所[17]。1946年,天津市衛(wèi)生局重新制定飲食店鋪的衛(wèi)生管理規(guī)則,其目標(biāo)仍是對1929年衛(wèi)生部規(guī)定進行補充,與1930年版相比,該法規(guī)結(jié)構(gòu)更為清晰,分為廚房、食堂、廁所、食材、職員五個部分并分別規(guī)定衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn),且與1930年的標(biāo)準(zhǔn)近乎相同,最明顯的變化只是添加了滅鼠的要求[18]。

三、平津飲食店鋪攤販管理的實踐

衛(wèi)生檢查人員不可能將法律的全部條文熟記于心,因此他們在工作中將抽查項目加以簡化。1934年北平市飲食衛(wèi)生調(diào)查內(nèi)容包含:廚房在室內(nèi)、防蠅設(shè)備完全,食物貯存處無蒼蠅,廚房清潔,食堂清潔,職工穿著整潔,桌子清潔,餐具清潔,有冰箱,有洗滌設(shè)備,有消毒公用手巾,垃圾處置方法適當(dāng),廁所清潔,隨時可以洗手,為雇員另設(shè)清潔的臥室,調(diào)查人員只需判斷是或否即可[6]47。天津在1946年頒布飲食店鋪衛(wèi)生管理規(guī)則后,印制了飲食店鋪的衛(wèi)生調(diào)查表。和該法規(guī)類似,它含有廚房、廁所、食堂三部分(食材和職員被分別并入廚房和食堂部分),每部分又細化為裝修材料、防蠅設(shè)施、用水等項,項目雖多,但調(diào)查員只需填寫是否清潔[19]。僅填是或否意味著調(diào)查工作主觀因素大,缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),若調(diào)查員本人衛(wèi)生意識淡薄,在他眼中清潔衛(wèi)生的店鋪環(huán)境可能無法保證飲食安全。

數(shù)量有限的衛(wèi)生檢查人員在面對遍布全城的飯館和攤販時,嚴格按照衛(wèi)生調(diào)查表上對每位經(jīng)營者進行定期檢查并不現(xiàn)實。因此,衛(wèi)生、警察部門時常將檢查項目簡化為一項:設(shè)置紗罩杜絕蒼蠅污染食物。在市民受到傳染病威脅時,他們印發(fā)的傳單或通知主要內(nèi)容就是如何設(shè)置紗罩,撲滅蒼蠅[20]。在天津市舉行衛(wèi)生督導(dǎo)周或衛(wèi)生運動大會等活動中,成績也多以消滅蒼蠅數(shù)量及督導(dǎo)多少商家設(shè)置紗罩來衡量[21]。在被政府懲罰的經(jīng)營者中,未設(shè)置紗罩者占絕大多數(shù)。例如,北平市衛(wèi)生局1939年1月查處的食物不衛(wèi)生案件3起,餐具不潔案件15起,食物未加紗罩案件則有114起[22]。

如果飯館經(jīng)理或攤販被發(fā)現(xiàn)違反衛(wèi)生規(guī)定,則會受到懲罰。衛(wèi)生檢查人員常對初犯者網(wǎng)開一面。例如,1946年7月底天津市衛(wèi)生局對第九區(qū)內(nèi)有問題的42家店鋪進行衛(wèi)生檢查,其中21家僅予以口頭警告,剩余21家中,3家被要求當(dāng)場改善,另外18家則寫下保證書,保證在幾日內(nèi)加裝紗罩,添置痰盂,或拋棄生蛆的調(diào)味醬等。衛(wèi)生局對攤販懲罰力度反而較重,當(dāng)時抽查的43家攤販中,有23家未給機會改正即遭取締,這種選擇性執(zhí)法體現(xiàn)出國民政府對底層民眾的深重壓迫[23]。如果售賣明顯腐爛食物、廚房極為骯臟或是未按期改善衛(wèi)生條件,則商家將被警察局處以罰金[24]。

1949年前我國大城市食品衛(wèi)生狀況從未得到根本改善,其主要原因之一是執(zhí)法者將檢查飲食衛(wèi)生視為生財之道。1930年《衛(wèi)生月刊》提到,檢查人員抽查衛(wèi)生時,應(yīng)穿著制服攜帶證件,任何收費必須提供收據(jù),否則即是敲詐。這暗示執(zhí)法者曾以不符合衛(wèi)生為名向經(jīng)營者索取錢財,使不法分子意識到冒充執(zhí)法人員有利可圖[25]。1936年天津某市民稱:“(警察)如走進飯館,得無代價地采取食品,檢驗它是否‘衛(wèi)生’”[26]。他借此諷刺說增加檢查人員只會使民眾生活更加困苦。有商家因衛(wèi)生問題理應(yīng)受到停業(yè)整頓的處罰,卻可通過交錢免除。1939年11月,天津市登瀛樓飯莊被發(fā)現(xiàn)菜品中出現(xiàn)蛆蟲,警察局決定予以停業(yè)三日處罰,并要求飯莊所在地警察對其衛(wèi)生嚴加檢查。飯莊經(jīng)理隨即托人求情,稱情愿捐款1 500元以免除處罰,并獲得批準(zhǔn)[27]。

另一個重要原因是衛(wèi)生檢查人員擔(dān)憂嚴格執(zhí)法會導(dǎo)致社會不穩(wěn)定。由于底層營業(yè)者利潤微薄,設(shè)置紗罩、購置新鮮食材對他們都是一筆不菲的開銷。北平衛(wèi)生局在1935年發(fā)現(xiàn),一旦嚴格執(zhí)行衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn),絕大多數(shù)商販除停業(yè)或改行之外無任何選擇[28]。這將威脅數(shù)以萬計市民的生計,對社會穩(wěn)定的沖擊不言而喻?？箲?zhàn)勝利后,內(nèi)戰(zhàn)和經(jīng)濟崩潰導(dǎo)致民怨沸騰,國民政府不愿再因衛(wèi)生檢查將更多民眾推向其對立面。1946年7月,天津一家醬制品行的醋醬缸中被發(fā)現(xiàn)有大量死蒼蠅和蛆蟲,按例受污染的調(diào)味品應(yīng)全部廢棄。然而,店主以經(jīng)營困難為由請求將調(diào)味品煮沸消毒后繼續(xù)售賣。變質(zhì)調(diào)味品煮沸后并不能保障食用者的安全,但衛(wèi)生局批準(zhǔn)了店主的要求[29]。1947年1月14日,天津市一家包子鋪被發(fā)現(xiàn)設(shè)置在廁所旁,警察局本欲強令其搬遷。店主以難以尋覓經(jīng)營場所,身無其他技能等原因拒絕遷移,2月14日,警察局決定不再強迫其搬遷,只希望食客能因其環(huán)境差不再光顧[30]。警察局的決定與2月10日國民政府行政院命令有關(guān),該令要求緩辦一切“足以引起人民反感,易受人煽動利用之行政措施”,其中就包括取締攤販[31]。

四、結(jié)語

民國時期,如何確保飲食店鋪、攤販的衛(wèi)生成為城市管理者必須認真面對的問題。當(dāng)時飲食業(yè)的衛(wèi)生安全問題呈現(xiàn)兩個截然相反的特征。一方面立法者對食物質(zhì)量、環(huán)境清潔、員工健康、餐具安全做出嚴格規(guī)定,另一方面民國時期飲食業(yè)的總體衛(wèi)生實在難以令人滿意。造成這種矛盾現(xiàn)象的原因有三:在普遍缺乏專業(yè)衛(wèi)生人員的情況下,法律的可操作性差,檢查內(nèi)容不得不被嚴重簡化;檢查人員對改善衛(wèi)生狀況毫不關(guān)心,卻熱衷于對民眾進行敲詐勒索;多數(shù)底層飲食業(yè)經(jīng)營者缺乏經(jīng)濟實力改善自己的飯館或飲食攤的衛(wèi)生狀況。嚴格執(zhí)行法令意味著很多人將失去生計,當(dāng)保障飲食衛(wèi)生與社會穩(wěn)定出現(xiàn)矛盾時,政府不得已選擇后者。